環保部權力重組背后

閆笑煒

“大氣、水、土壤”新三司設立，環保部的權利重組之路下一步會邁向何方？

平安里西大街45號，是環保部的所在地。成立近40年來，這個游離在聚光燈之外的部委漸漸走入公眾視野，從未如今日般引人注目。這或許與兩件要素息息相關——其一，公眾對霧霾治理的期盼；其二，則是環保部最近經歷的重大變革。

3月2日，兩會當中，環保部突然宣布拆分污染排放總量控制司、污染防治司，相關職能并入新成立的水、大氣、土壤環境管理司。在錯綜復雜的環保產業利益格局下，新三司的成立，是陳吉寧扭轉環保部施政理念的一部重頭戲。

這不是陳吉寧和他治下的環保部第一次占據媒體的頭條。從學者部長、到摘除紅頂中介，從強硬執法中央企業、到設立“大氣、水、土壤”新三司。陳吉寧對環保部及其權利的重新梳理和貫徹可謂雷厲風行。

然而細究治下，我們不難發現，無論是新《環保法》的大力推行，還是環保部在陳吉寧治下的強硬，以及環保部近來在權利劃分上的大手筆動作，其背后都顯露出環保部多年沉珂已經快到了積重難返的地步。

設立“大氣、水、土壤”新三司，環保部這一輪的權利重組背后隱藏了哪些目的和無奈？在權利重組的道路上，環保部還有哪些挑戰？

走入局限的“總量控制”

2016年1月17日，陳吉寧在全國環境保護工作會議上發表了近30分鐘的報告，這份報告有一個振聾發聵的觀點，“總量控制為導向的環保思路存在諸多局限性，亟需體制改革。”

總量控制概念，早在1988年就被環保部首任部長曲格平所著《中國環境管理》一書中首次提及。1996年，由于“十五”的污染減排目標沒有完成，因此在“十一五”期間，二氧化硫和COD這兩項污染物被列入約束性指標，1998年，時值國家環保局升格為正部級國家環?？偩帧－h保總局與各地簽訂了責任書，由此，總量控制成為中國主要的環境管理理念。

2013年下旬，十二屆全國人大常委會第五次會議再次審議了環境保護法修訂草案，由重點污染物排放總量控制指標由國務院親自下達，省、自治區、直轄市人民政府分解落實。污染防治司、總量控制司負責政策擬定，同時有對省、市、重點企業指標的監督權，這使得環保部內部，總量控制司與污染防治司成為非常重要的兩個部門。

然而，總量控制管理思路存在較大爭議?！皩嶋H操作起來，卻發現難度非常高?！币晃坏胤江h保局官員表示。

環保部生態司司長楊朝飛曾經表示，“當時由于缺乏經驗，水污染、大氣污染、固廢、噪聲都是污染，索性都放到總量控制中。后來才發現，他們根本不是一回事?！?/p>

隨著指標的愈發清晰，環保所涉及的標準也愈發細化，而技術門檻也愈來愈高，一位環保產業研究者告訴《能源》記者：“大氣污染指標SOX、NOX等、水污染指標COD，BOD，固廢本身就屬于不同的門檻，對應的檢測、防治機制完全不同，處理手段也各異?！?/p>

質疑也來自于同級部門，一位地方經信委負責人表示：“究竟減排多少，應當從生產流程上開始測算，但無論環保部還是發改委，他們并不懂生產流程，生態紅線不過是拍腦袋想出來的而已。根本原因是總量控制為思路的管理模式存在短板。都知道企業是排污大戶，根本監管還是要生產流程上的管理，但環保部、包括發改委旗下的環資司，他們并不懂生產工藝?！?/p>

全國工商聯環境商會秘書長駱建華看來：“當下的總量控制缺少量化指標，實踐上無法操作和驗證。如提出質量量化目標，又可能陷入拍腦袋決策，缺少科學依據。因此，對于十三五環保規劃，關鍵不在于具體規劃目標，而在于環?？傮w目標如何確定。”而當下的污控司、污染防治司已顯然不能滿足十三五環保規劃的具體落實。

事實上，早在環保總局時期，環?？偩謨炔吭泧L試過“要素管理”。當時，主要是借鑒美國環境管理的經驗，按照環保要素，以水、大氣、固廢、噪聲、生態對環境保護進行劃分。但早期，經濟優先的發展原則下，環保被停留在“小監管”的思路下，而總量控制成為平衡經濟發展與環境保護之間的權宜之計。

時至今日，環保監管一直沒有形成科學有序的管理機制，量控制的思路還是帶給環保部不少尷尬。經過了一年的論證，新三司成立終有定論。不過，而新三司成立的核心目的并不是摒棄“總量控制”而是使其更加專業化，更加可信。

不過，在理念變革的之外，環保部、地方環保局與地方政府、國有企業等利益相關者之間的職責亟待屢順，因此，環保部內部也在尋求一種新的環境管理機制，重新梳理環境管理中的各項權利職責，新三司的成立就成為了一種必然。

地方監管困境

此時，距離陳吉寧履新，以及《新環保法》投入使用1年有余。在短短一年時間內，環保部的一項重要工作則是連續約談了環境質量發生惡化的15座城市，將責任主體直指各地方城市主要負責人，責令這些城市提出改善環境的整改報告。

根據新《環保法》第六條內容，“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任?！笨梢哉f，在經歷了多年無實權的監管之后，環保部迎來了權利鼎盛時期。新《環保法》的保障無疑是陳吉寧推行自己施政理念的最佳機遇。但是，面對基層錯綜復雜的利益關系，陳吉寧也不得不小心應對，步步為營。

“過去，因為監管不嚴，大家都敷衍了事所以看著都沒什么問題，仔細追究起來，發現問題的嚴重性超乎想象。”一位環保產業人士透漏。

不久前，廊坊市環保局副局長李春元曾結合其自身在華北地區霧霾治理的切身體會，撰寫小說《霾來了》，其中，該書因充分揭露了“地方政府，地方環保局負責人因不同的利益訴求而開展的一系列博弈”因而火及一時。但是，根據李春元本人透露，該書發布以后，他本人所接到數十個威脅電話，其中，不少電話內容如出一轍——質疑該書是否在針對某些領導。

這并非環保監管中的個例，“環保這個領域十分特殊，從產業的角度來看，它依附于當下很多產業，譬如近零排放、超低排放，這些項目往往和經濟直接掛鉤。你環保局下去檢查，開個停產責任單，那影響的可能是地方的經濟稅收，牽一發而動全身，背后牽動的利益十分復雜。需要環保管理者更強勢、非常出色博弈能力。”

一位不愿具名的環保局監察大隊職員透露：“過去，企業大多交交罰款就息事寧人了，新《環保法》出來后，因為關系到停產，所以很多企業抵觸情緒更加強烈。但本地的排污大戶都是國有企業，這些國有企業隱性的行政級別和市政府同級，是當地的利稅大戶，企業不理你是正常的，有些時候還動手打人。但環保局只是市政府的下屬職能部門，我們的直屬領導就是分管環保治理的副市長，服從上級領導是必須的，市政府則要考慮經濟發展，居民就業，社會穩定，環境保護等各個方面?！?/p>

不久前，中國化工旗下黑化集團被曝出兩年被罰30次拒執行20次。而去年，陜西煤化集團因與環保局對簿公堂，折射出來了環保部與國企博弈困境。

追根溯源，是環保部與地方環保部門管理上呈現脫鉤狀態。目前，環保部對各地環保政策的落實，主要通過各區域的督察中心進行。目前，環保部直屬督察中心一共分為華北、華東、華南、西北、西南、東北六個，這些區域中心直接負責對各地環保局工作的監督管理，然而實際工作中，更多職能被聚焦在反腐倡廉上，其中一個督查中心編制約為40人左右。但6個督察中心對全國180多個地級市的環保局監管力量有限。

“一個地級市就是司局級單位，你一個處下去了級別還不如地方政府高呢，你說的話人家能聽么？”上述業內人士表示，不管經濟有限還是環境優先，都對環保部門，特別是旗下的專業司局的博弈能力有很高的要求，當下的體制已經束縛了環保部的管理職能。

行政體制改革研究會秘書長王滿傳認為：“新設‘水氣土三個環境管理司，有利于加強力量，‘對癥下藥，整合有限資源；其次，從機構名稱的變化看，環境政策正在從污染物控制轉向更加注重改善環境質量和提升綜合治理能力。強化了與地方政府的博弈能力，打破環保產業地方保護的利益格局。”

未來的挑戰

3月20日，一則消息使周末寂靜的環保圈變的紛擾起來——針對媒體質疑江蘇省環保廳對高郵市光明化工廠廢水PH值超標處罰的質疑，環保部責成江蘇省環保廳說明情況。

這是兩會以來，環保部首次針對下屬機構的垂直監管，未來，環保部對地方環保部門的監管職能將愈發的明顯。

“新一屆環保部的權力重心正在發生轉移，未來，環保部對旗下的環保局起到直接監管作用，由橫向管理，變為對地方環保部門的垂直管理?！币晃粯I內人士表示，不難看出，未來，陳吉寧將延續以往強勢的風格，努力矯正環保部之前主要職能方向，盡力將環保部的運轉納入到新的軌道上去。

但是，面對錯綜復雜的環保行業，真正落實到位，其背后的阻力似乎更不容被忽視。 其一，則是人員配備上的難題，陳吉寧也向媒體表示：“新三司的領導將機構調整涉及面廣，內部職能、運行機制的建立和人員配備完全到位尚需要一個過程?！?/p>

雖然權利重組強化了環保部的話語權，但“小監管”的思路導向下，人員編制存在很大的不足。根據《南方周末》統計，現在整個環保部編制311人，與美國環保局編制17106人相比，人力資源捉襟見肘，專業人才不足。

此外，在穩定的表象之下，難以調和的矛盾日益的突出，盡管“新三司”被認為是環保部精簡機構、強化管理的大膽創新，但有業內人士擔憂，這可能會造成部委之間的職能重復加劇。在工業企業監管上，有發改委環資司、工信部節能司。在土壤治理上，有國土資源部地質環境司、在水環境管理上，水司與水利部水土保持司也具有監管職能。

根據《國務院關于機構設置的通知》（國發〔2008〕11號），國土資源部地質環境司的主要任務包含依法管理水文地質、工程地質、環境地質勘查和評價工作；組織監測、監督防止地下水過量開采引起的地面沉降和地下水污染造成的地質環境破壞。

該司同時設有地質環境保護處，擬訂全國地質環境監測、礦山地質環境保護和治理、地面沉降防治工作規劃、技術規程和標準，并對執行情況進行監督管理；地質環境監測工作；環境地質勘查和地下水過量開采與污染的監測、監督等管理工作。

而水利部也兼有負責防治水土流失，擬訂水土保持規劃并監管、監測以及水土保持方案的審批、監督實施及水土保持設施的驗收等相關職能。

對于從業者來說，新三司無疑拉開了業內人士期待。同時，也不可避免引發部委職能重復的隱憂。特別是在政策實施細則何標準的界定上。目前，各部委的環境評價標注、分析方法、布點采樣，還是在質量控制等方面都相對成熟，體系也比較完整。但在監測規范上，目前存在的兩個系統的3種監測規范。

另一方面，法律細則能否完善，直接關系到環保部的公信力能否維持。在不久之后，萬眾期盼的《土十條》可能在今年發布。但是，根據記者調查發現，相比《土十條》，業內人士似乎更加期待各地水十條、大氣十條的細則，這亦是當下環保產業的法律法規所面臨的最大短板。一位業內人士表示：“新《環保法》、水十條、大氣十條都明確了責任主體，提供了方向，但是在可操作性、細則上還是有待提升。這導致了環境管理諸多部位責權不清，部委博弈、監管困難的現狀。

時至今日，環保部仍在摸索改進自身的管理體系。有消息稱，未來，環保部科技標準司的標準制定職能可能會下放到新三司當中。這預示著環保部也在加強其在標準制定上的專業化程度，以爭取在政策制定上以一種更加專業化的姿態管理。這也是環保產業從業者對低價競標、無序發展的環保產業理性、有序發展的期待。