職業教育領域政府的分權化治理：半自治代理機構的興起

臧志軍

職業教育領域政府的分權化治理：半自治代理機構的興起

臧志軍

治理意味著政府對部分權力的讓渡，但政府如何把權力讓渡以及讓渡給誰都是亟需研究的問題。在職業教育治理中，發達國家和部分發展中國家已經通過政府授權的半自治代理機構的建立實現了政府的分權化治理。我國職業教育管理的權力仍然過度集中于政府手中，有必要在我國職業教育領域開展半自治代理機構的建設。

職業教育治理；分權化治理；半自治代理機構；興起；演變；實現途徑

在討論到社會治理時，人們通常認為治理（govenance）和統治（government）兩個詞同源，但統治與“政治權威”密切相關[1]，而治理則強調政府以外社會機構和個人的參與，如羅西瑙（J.N. Rosenau）就認為治理是指一系列活動領域里的管理機制，與統治不同的是，治理中的管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。[2]

其它關于治理的定義盡管存在一定差異，但在管理主體與權力結構上的看法基本相同，都認為治理是一種主體多元化、權力分散化的社會管理結構。所謂的主體多元化是指除了政府部門，公共組織、企業甚至公民個人都會參與到社會治理中，形成多方利益共同參與的局面；所謂的權力分散化是指政府部門不再壟斷權力的行使，而是通過授權或權力讓渡將權力分散到相應的主體中。這種意義上的治理體系的形成應該由兩個同一的進程構成：一是鼓勵社會組織參與社會治理；二是政府部門重構行政權力，通過不同形式的授權使參與治理的社會組織真正承擔起相應責任與義務。

問題在于，是不是所有的社會組織都有資格得到政府部門的授權并參與到治理當中？具體到職業教育治理領域，是不是所有與職業教育相關的組織都能夠平等參與治理活動？本文擬從國際比較的角度對半自治代理組織的興起與演變進行回顧，并對這類組織在我國的實現途徑進行分析。

一、公共治理中的“掌舵”與“服務”理念

（一）掌舵而不是劃槳

英語中的治理（governance）一詞可追溯到古拉丁語中的“掌舵”一詞，原意主要是指控制、指導或操縱[3]，美國人奧斯本和蓋布勒（Osborne&Gaebler）順著這一含義繼續前進，提出了政府不應掌舵而應劃槳的命題。這一命題的背景是今天的西方世界的政府并不是很多人所宣傳的“大社會、小政府”的架構。在19世紀期間，當時的政府確實追求政府目標極少的“小政府模式”，據說，當時的英國海軍甚至使用私人海軍[4]，但隨著社會的迅速現代化，政府規模越來越大，以至形成了巨型的公共行政部門，開展著事無巨細的各種行政管理。奧斯本和蓋布勒所列舉的巨型公共行政的弊端中有一條是關于教育的：學區委員們如此忙于商談合同和避免解雇教職工，而忘記了學校的質量問題。因此，他們提出了“起催化作用的政府”的概念，相信政府應該發揮催化劑作用，“市長就要牽線做交易，把公營部門和私營部門拉到一塊來”。[5]

對于如何做到掌舵而不是劃槳，奧斯本和蓋布勒的建議包括：改革巨型公共行政部門、建立小而有力的管理機構、改變照章辦事的組織、按效果而不是按投入撥款等。很顯然，奧斯本和蓋布勒的思想基礎是社會公共事務治理的企業化，也就是政府部門學習企業的管理架構與管理方式，以績效化管理為主要手段，通過精干的核心管理機構的“掌舵”和專業部門的專業化管理來破除官僚體制的弊端。

（二）服務而不是掌舵

對于奧斯本和蓋布勒提出的“掌舵而不是劃槳”的理念，登哈特夫婦提出了不同看法，他們認為，政府部門應做到“服務而不是掌舵”。他們的理由是：公共政策正日益通過許多不同團體和不同組織間的互動加以制定，這些不同的團體和組織在利益和管轄權限上有重疊并且常常會相互對抗，這時，不同團體和組織都是平等主體，所以在很多時候會出現“無人主管”或“共同領導”的情況，那么政府部門的責任就在于為這些“共同領導”們提供決策的服務，而不是為他們做決策。[6]

登哈特夫婦的這種“服務觀”與奧斯本和蓋布勒的“掌舵觀”的不同之處在于剝奪了政府機構最后一點特權，所有的利益相關者都將成為平等的主體，將管理權力徹底分散到市場中，由參與治理的社會組織形成權力競爭關系，從而促進管理效能。

二、作為職業教育治理工具的自治代理機構

盡管“掌舵觀”和“服務觀”為了我們在理念勾勒了社會治理的藍圖，但并不能打消人們對于社會治理的一些疑問：當政府專注“掌舵”時，“劃槳者”的數量可能會大幅增加，一個“掌舵者”是否有能力對如此多的參與者開展有效管理？政府職能的收縮是否會演變成社會治理的無序？當政府與其他社會組織共同成為平等的治理主體時，會不會最終造成政府部門與其他社會組織間相互推諉、推卸責任？因此，無論政府將自己定位于“掌舵”還是“服務”，都需要建立一套機制來確保由政府部門分散出的權力得到公正、有效的再管理。在這種要求下，半自治代理機構在許多發達國家和部分追求政府職能轉型的發展中國家大量涌現。

（一）半自治代理機構的定義與特征

2000年前后，經合組織（OECD）在九個成員國進行了大范圍的公共治理結構的調研，提出了“代理機構、權力主體和其他政府實體”的概念，認為“這些實體都是政府的組成部分。它們都是根據具體情況來安排職能，但都被排除在傳統的縱向政府組織部門之外”。[7]經合組織也承認，這些實體在不同的國家被賦予不同的名稱，如在加拿大一般被稱作服務署或聯合治理公司，在新西蘭一般被稱作皇家實體或半自治實體。在此，本文使用“半自治代理機構”的名稱，這是因為如下兩個方面：（1）完全自治的實體參與政府的社會治理在西方發達國家是很普遍的現象，如某些地方政府把政府的大部分管理職能外包給管理公司——由企業進行城市管理。但在中國，完全自治的實體得到政府長期、穩定授權的情況還很少見，所以我們以下的討論中將盡量避免這類完全自治的實體。（2）經合組織使用“代理機構”（agencies）一詞是因為盡管由政府部門出資建立，但這些機構已經脫離了傳統的政府縱向組織結構，而具有了一定的管理自主權，與政府部門之間實際上形成了代理關系。

正因為半自治代理機構既獨立于政府部門，又具有各自的治理結構，所以呈現出了一些不同于政府部門的特征與優勢。

1.半自治代理機構具有不同于政府部門的治理結構。與完全自治的機構不同，半自治代理機構是政府分權化治理的產物，所以大多數這類機構都由政府部門分拆而來，分拆后的機構與原政府部門形成準合同性質的關系。正因為這種準合同性質的關系，半自治代理機構獲得了全部或部分的法律地位，所以它們可以按照各自功能形成自己的內部治理結構。

2.半自治代理機構更易于專業化。由于這些半自治代理機構具有不同于政府部門的治理結構（如可以避開政府剛性的行政和財務規定），它們更易于專業化，所以能夠更好地滿足客戶需要，也有利于形成更為專業化的管理文化，從而提高工作效率和成效。

3.半自治代理機構可以進行相對獨立的決。這一點在西方的選舉制度下顯得尤為重要，因為這些機構的半自治性質，它們可以在一定程度上抵消政黨輪替造成的行政決策變更的影響，而顯現出決策上的獨立性，這顯然有利于政策的延續性。在中國的政治經濟條件下，一個半自治代理機構的出現，也將形成一種對政府不合理決策的議價力量，從而對政府的不合理決策形成一定的制衡。

正由于上述的特征和優勢，經合組織認為，在一些國家已經形成了一股創建半自治代理機構的熱潮，如英國有131家半自治代理機構，雇傭工作人員總數超過整個公務員隊伍的3/4，西班牙相關機構的開支超過國家預算的51%等。[7]

（二）職業教育治理中常見的自治代理機構

在許多國家，我們也在職業教育治理中看到了半自治代理機構的身影。

1.澳大利亞的職業教育半自治機構。在澳大利亞，教育部門對職業教育的管理權力非常有限，根據澳大利亞聯邦政府的《行政安排訓令》（Administrative Arrangements Order）聯邦教育與培訓部的職業教育管理職責如下：制訂學校教育政策和計劃（含中小學中職業教育與培訓）、制訂教育過渡政策與計劃、制訂技能和職業教育政策規定和計劃、技能培訓（包括學徒學習）評價服務等。[8]從這樣的表述來看，教育部門對職業教育管理職責主要限制在決策、協調、監督等范圍內，其他的權力則被分散到了不同的機構。（1）全國技能標準委員會。主要功能包括開發和維護職業教育的國家標準，向職業教育部門提供國家標準的修訂信息；向第三級教育與就業事務常務委員提出職業教育管理機構的運作建議等。（2）澳大利亞技能質量局。其職能包括對培訓機構進行國家級注冊；認證培訓機構課程；對管理局注冊培訓機構進行監督；提升或鼓勵注冊培訓機構提升培訓容量等。（3）行業技能委員會。行業技能委員會是得到澳大利亞聯邦政府認可并資助的行業性非贏利公司，因行業不同，共有11個行業技能委員會。其職責包括對政府和企業提供關于勞動開發與技能需求的專業建議；開發、維護培訓包；為注冊培訓機構提出建議等。（4）學徒中心。為學徒制的運作提供一站式服務，其職責包括為雇主、學徒和培訓機構提供幫助；推廣學徒培訓；與各類職業教育機構開展合作等。

以上只是橫向的半自治代理機構設置，在垂直方向，各州也設有與聯邦相協調的州培訓局、行業技能委員會和學徒中心等機制。

圖1 德國職業學校系統管理結構圖[10]

2.德國的職業教育半自治代理機構。以下為德國職業學校系統的管理結構圖，其中最著名的半自治代理機構是“聯邦職業教育與培訓學會”(BIBB)，它由聯邦政府直接出資建立，是根據公共法律建立的具有法人資格的聯邦機構。根據《2005年職業培訓法案》，聯邦職業教育與培訓學會的職能包括根據聯邦部門的規定參與制訂初次培訓的規定，參與起草職業教育報告，參與匯編職業教育統計數據，通過科學監督與評價提升試點項目的品質等。另外，由于強大的行會傳統，手工業者理事會等機構也獨立于政府部門開展行業方面的職業教育管理。

此外，聯邦職業教育與培訓學會和各理事會也參與學徒制的管理，參與學徒制管理的還有企業培訓中心以及跨企業的培訓中心，它們也被賦予了一定的學徒制管理職能，只不過它們基本屬于自治機構，不在本文討論的范圍之列。

通過以上的描述可以看到，這些半自治代理機構有些鮮明的特點。（1）各機構因其承擔的職能不同，所具有的官方色彩有很大差異，如澳大利亞的技能標準委員會、德國的聯邦職業教育與培訓學會等機構類似政府的派出機構，而技能委員會、手工業者理事會等機構則只得到少量的政府授權。（2）無論官方色彩濃與淡，這些機構都專注于開展特定業務，從而可以做到專門事務的專業化運作。（3）一般認為，政府的權力可以分為三類：決策、行政和監督權，從澳大利亞、德國的實踐看，政府部門把職業教育方面的大部分行政權力授予了半自治代理機構，而自己則專注于決策與監督。

三、我國職業教育領域政府分權治理的現狀

（一）教育行政部門的職業教育管理細致而微

自2014年起，教育部和各省市相繼發布了“權力清單”，不過，教育部和多數省份所發布的只是一份行政審批事項清單，而非完全意義上的權力清單。但山東省發布的權力清單則要超越行政審批業務的范圍，從中可以看到省級部門在職業教育管理方面所具有的權力。

根據“山東省級行政部門行政權力基本信息表”，山東省教育廳以及相關廳局與職業教育相關的權力見表1。

表1 山東省級行政部門職業教育管理相關行政權力信息

其中，1－11項基本為國家法律或地方行政法規所規定的法定行政權力，如“省人力資源社會保障廳”行使的“專業技術人員繼續教育檢查、監督”權力，其實施依據是《山東省專業技術人員繼續教育條例》。而14－17項的實施依據一般為《2014年省級專項轉移支付項目表》，就是這些根據地方政策而來的權力具有較大的管理深度和管理廣度，如“省教育廳”的“現代職業教育體系建設資金”權力中要求省教育廳、省財政廳對“中職學校建設、職業學校實訓基地、全省職業教育技能大賽、職業教育教學指導方案開發、對口貫通方式培養方案開發等”的規劃、實施、審查進行細致而微的管理。[10]

山東省的這份權力清單有力地說明我國教育行政部門的職業教育管理權力十分龐雜、強大與集中，甚至與《教育法》或《職業教育法》所規定的學校辦學自主權產生了抵觸。這種細致的、保姆式的管理可能并不能達到精致化管理的效果。以中等職業教育為例，2010年修訂的《中等職業學校專業目錄》中共列明專業321個，每個專業都有特定的實訓基地建設、技能大賽、培養方案、教學指導方案、課程與教材、評價方式等。這需要十分專業的人員進行專業化管理，僅憑政府部門的行政化管理顯然難以提升管理的水平。

（二）中澳兩國對教學管理的不同策略

那么，像山東省權力清單中規定的那些細致而微的權力能否由上文所說的半自治代理機構來實施？由于職業教育管理的復雜性，我們僅選取了教育教學管理作為研究對象，對2014年教育部職成司發布的通知進行了梳理，將通知的主要內容表述成職成司的業務職責。同時，以澳大利亞的職業教育管理機構為比較對象，將我國職成司的業務職責與澳大利亞不同機構的職責進行了對照，得到了下表相關內容。

表2 教育部所掌握的職業教育教學管理權力及所對應的相關文件

盡管澳大利亞與中國的政治管理體制存在巨大差異，我們不可能完全照搬澳大利亞的管理策略，但上表已經表明，將行政權力分散到不同半自治代理機構是有可能實現的。其實，我國教育行政部門也在嘗試授權式管理，行業職業教育教學指導委員會是“受教育部委托，由行業主管部門或行業組織牽頭組建和管理……的專家組織”。教育部授權這些專家組織“對相關行業（專業）職業教育教學工作進行研究、咨詢、評估、指導、服務”。[11]但是，這些專家組織并未脫離教育部的管理，仍可理解為教育部的派出機構，而不具備半自治代理機構的特征。

總的來說，我國與西方國家在職業教育治理方面的差距表現在如下三方面。

1.權力過于集中。在我國的教育管理體制中，職業教育屬于地方化管理，但教育部卻對專業設置、人才培養過程甚至教學資源建設都有明確的業務指導，甚至經常通過示范校之類的項目加以直接管理，這在很大程度上抑制了各地職業教育發展的靈活性。

2.管理專業化程度化不高。教育行政部門首先是一個行政機構，其權力來自中央或地方政府的統一授權，對職業教育開展專門化管理的空間受到體制機制的多方面限制。即使采取了委托行業或教育專家參與管理的方式，由于這些人員只是臨時受聘，管理的專業化程度也難以提高。

3.具備參與職業教育治理能力的社會組織處于空白狀態。按照澳大利亞的經驗，可以成立由中央政府授權的社會組織，也可以成立由教育行政部門授權的社會組織，也可以將教育行政部門的部分權力直接讓渡給市場，但這些方式在中國都會遇到了難題。

四、對我國建立職業教育自治管理機構的建議

首先，教育行政部門逐漸從對職業教育的具體業務指導中退出，為半自治代理機構的發展提供適當的空間。目前，教育部和各地教育行政部門都對職業院校的辦學理念、領導班子、師資隊伍、專業體系、課程體系、校企合作等提出了許多具體的要求，這在職業教育發展整體水平較低時較為合適，而在大多數院校軟硬件水平已基本達標的情況下則有可能限制院校個性的發展。教育行政部門應學會將相關的業務交還給院校或委托第三方機構，對具體建設過程不再下指令，而只對最終結果進行評價。奧斯本和蓋布勒對這一職能轉變的描述是：政府應該日益離開一種提供服務的角色并且應該去關注政策開發……為具體操作的機構提供資金，并且對績效進行評估。[5]

其次，對政府可讓渡的職業教育管理權力進行梳理，對如何在半自治組織間進行權力分配進行整體謀劃。對于可以市場化的職能可以完全交給市場，如技能比賽；對無法交給市場但教育行政部門管理效率不高的職能可以成立獨立或隸屬的“執行機構”，目前的行業職業教育指導委員會就是這一思路的產物；對于更宏觀的跨部門、跨地區的業務可以鼓勵全國性或行業性社會組織甚至私人部門的參與，并正式進行授權。無論采用何種方式，都應對這些機構進行明確、嚴格的績效管理，并適當引進競爭機制和顧客選擇機制，以激活社會組織的活力。

最后，將正式授權與績效管理結合起來開展對半自治代理機構的管理。目前正在進行的政府部門的權力清單工作就是政府授權體系建設的一個組成部分，教育行政部門應建立起組織授權、雇員授權、社會授權等不同層級組成的授權體系，同時，應在權力授予時開展對應的績效管理。開展績效管理的難度不在于績效體系如何確定，而在于區分誰是績效的“主人”，奧斯本和普拉斯特里克主張“將顧客置于駕駛員的位置上”[4]，即把顧客需求放在首位，而不是考察行政管理的質量。在職業教育治理中，誰是應該坐在駕駛員位置上的“顧客”？奧斯本和普拉斯特里克認為，那些“你的工作主要用來幫助的個人或團體”是“主要顧客”，如此說來，職業院校的學生、家長、用人單位等都應該成為坐在駕駛員座位上的那些人。通過讓這些“顧客”自己選擇社會組織并控制這些組織的資源（如允許學生更為方便地選擇教育機構并能在改變選擇時帶走政府的教育資金）等方法使這些社會組織的發展不致脫離應有的方向。

當然，半自治代理機構的建立有賴于國家整體行政體制改革的進展，但由于職業教育與產業界的密切互動關系，半自治代理機構首先在職業教育領域中建立起來是有可能的。職業教育界應及早對這個問題加以研究。

[1]張成福，黨秀云.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2001:4.

[2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2009:9.

[3]邵鵬.全球治理：理論與實踐[M].長春：吉林出版社集團有限責任公司，2010:39.

[4]奧斯本，普拉斯特里克.再造政府：政府改革的五項戰略[M].譚功榮，劉霞，譯.北京：中國人民大學出版社，2014:6－16，136-172.

[5]奧斯本，蓋布勒.改革政府：企業精神如何改革著公營部門[M].上海市政協編譯組，譯.上海：上海譯文出版社，1996:1－25，9-11.

[6]登哈特JV，登哈特R B.新公共服務：服務，而不是掌舵[M].丁煌，譯.北京：中國人民大學出版社，2014：126－130.

[7]經濟合作與發展組織.分散化的公共治理——代理機構、權力主體和其他政府實體[M].國家發展和改革委員會事業單位改革研究課題組，譯.北京：中信出版社，2004：6,11-12.

[8]Commonwealth of Australia.Administrative Arrangements Order[EB/OL].[2015－04－22].CommonwealthofAustralia. https://www.dpmc.gov.au/sites/default/files/publications/A AO_23_December_2014_signed.pdf..

[9]臧志軍.職業教育國家制度的比較研究[D].上海：華東師范大學，2013：77.

[10]山東省機構編制委員會.山東省級行政部門行政權力基本信息表[EB/OL].[2015－04－22].http://www.sdbb. gov.cn:8003/gspt/eps/qlqd.do?method=get InfoDetal&iidd =255712.

[11]教育部行指委工作辦公室.行指委簡介[EB/OL]. [2015－04－22].http://219.142.50.81:7001/tech/techorg/ hzwjianjie.jsp.

[責任編輯 曹 穩]

2011年度教育哲學社會科學研究項目青年基金“不依賴政府的合作：職業教育校企合作中的市場機制研究”（項目編號：11JYC880153）

臧志軍，男，江蘇理工學院職業教育研究院副研究員，博士，主要研究方向為職業教育基本理論。

G710

A

1674-7747（2016）25-0001-06