政府采購項目融資

◎許斌 朱怡

政府采購項目融資

◎許斌 朱怡

今年以來，政府采購作為重要的供給側結構性改革措施被推上歷史舞臺，政府背景的項目融資出現了新的變化，本文從銀行授信評估角度，對地方政府采購項目融資變化及融資主流方式進行了分析，并提出思路和建議。

地方政府背景項目融資新變化

在新《預算法》的基礎上，國務院相繼出臺了多個政府背景項目投融資指導辦法,主要體現了三個變化：

公共投資公平負擔理念之變。完善財政投入及管理方式，在代際公平原則理念之下，改變過去當期政府過度融資狀況，使當代人和后代人之間在受益期公平地分擔公共資金投入，平滑年度間財政支出波動，從而有效防范和化解政府性債務風險。

政府性債務化解方式之變。鼓勵引進社會資本參與融資平臺存量項目改造，在新建公共服務項目中，逐漸增加使用政府和社會資本合作模式的比例。由于發行政府債券約束強且規模小，難以滿足地方城鎮化建設投資需求，政府采購模式被寄予厚望。

政府投融資平臺轉型之變。平臺公司向產業投資、城市運營等領域拓展，可以引入政府采購機制，改造成地方基礎設施的建設和經營機構，甚至是專業的政府采購供應商或政府購買服務的承接主體，還可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。

政府采購項目融資特點

對政府與社會組織關系的定位。政府通過公共資本和社會資本合作模式向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，將競爭機制引入了公共資本領域，社會資本的利潤追求和公共部門的公共福利追求在項目合作中共同實現。

強調私人部門投資。政府要退出項目初始投資，由社會資本來負擔項目的建設投資，通過政府向項目提供的公共服務支付購買費用來回收私人部門前期建設投資及運營費用。

項目運作流程多樣化。政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，需執行政府采購政策。一般有BT(建造-移交)、DB(設計-建造)、DBO(設計-建造-運行)和EPC(設計-采購-施工)等模式。

PPP模式是政府采購的一種實現形式。所有PPP項目都要經過識別、準備、采購、執行和移交等政府采購環節進行運作。

政府采購資金具有財政公共屬性。“政府采購”必須要有財政資金的投入，必須納入政府部門的預算管理。政府采購所形成的債務必須體現為政府負債。

當前政府采購項目授信評估存在的問題

項目業主為政府背景公司

從目前政府對項目的運作來看，即使是鼓勵社會資本進入的PPP項目和政府采購項目，部分項目業主仍為政府背景公司為主，投資主體通常由本級或下級政府背景公司出資設立或者私營企業僅有象征性出資，其實質是翻版的政府融資平臺。

項目要件合規性難以把握

一是項目要件業主不一致。政府項目土地多為劃撥用地，無法將該土地劃撥至政府不占主導地位的項目公司，造成用地手續與項目公司名下的立項、環評、規劃等手續主體不一致。

二是項目要件完整齊備性。各地政府操作規范程度不同，項目需取得列入各級政府集中采購目錄或政府購買服務指導性目錄的公示信息、項目實施方案、政府招標方案、合作合同、服務協議、保函等要件不齊備。

負債資金杠桿加大。產業基金、股權收益類理財產品一般會作為項目資本金投入，退出期限通常與項目貸款資金還款期限存在錯配，其實質是債務性資金，擴大項目負債資金杠桿。

項目還款來源難以判斷。一是項目還款來源與借款人及項目本身完全分離。二是政府采購合同的超長期限不能對應中期財政規劃，納入未來年度財政預算支出的剛性約束力有待商榷。三是采購內容不斷增加，可能出現流動性風險。四是財政預算收入作為還款來源的項目，政府償債能力受多重因素影響，超長期限難以評估財政還款能力。

可研報告真實性存疑。部分借款人申報項目總投資存在明顯虛高，可能將貸款資金挪用于其他用途。

風險緩釋措施弱化。項目中政府出資比例的減少使得政府往往在項目中不再承擔擔保責任，同樣社會投資者也通過項目公司的有限追訴權來實現風險剝離，為項目提供額外的擔保的意愿較弱，而多數項目的公益性也決定了其無法提供有效抵押。

政府采購項目授信評估建議

項目評估重點

根據項目在投融資主體、運作方式和還款來源等方面的變化，針對政府采購項目的特點，應注意以下四個方面：

評價供應商資格，核實承接主體合法性。除按照政府采購法律規定的承接主體或供應商資格條件外，應重點對原融資平臺公司進行資格審核，防止通過融資平臺公司采取保底承諾、隱形擔保、回購等方式舉借政府債務導致監管風險。

評價政府采購流程，核實采購行為合規性。重點審查行政審批文件的完備性、采購主體是否取得授權、采購內容是否已列入同級政府集中采購目錄或購買服務目錄、是否通過政府采購法等有關規定方式進行采購。

評價承債主體的項目承接能力，核實完工可靠性。重點審查承接主體是否具有項目投資經驗和相關行業的經營經驗、承接主體是否具有出資實力。

評價財政承受能力和政府履約能力，核實還款確定性。重點判斷項目主辦政府和財政部門的行政層級、審查政府債務率、負債率，存量債務履約、上級財政的債務總量控制情況，并了解當地政府的信譽記錄和信息透明度。

項目授信評估方法

授信評估調查內容

市場分析

區域經濟環境。了解區域所轄土地面積、人口及增長情況、主要經濟結構和特色、項目有關的產業發展等情況以及區域未來發展規劃，判斷項目的外部條件。

地方政府實力。可通過政府行政層級、經濟實力、財政實力、財政質量幾個方面綜合評價，除歷史情況外，還需考慮中期財政規劃內容。

政府承債能力。參考《政府性債務審計結果》中的債務負擔情況指標，重點計算近三年政府債務率和政府總債務率，同時可輔助以下分析指標：

總體來說，在我國城市化和工業化快速發展的經濟起飛階段，政府投資對于加速城市公用事業建設和城鄉一體化建設，改善民生環境，建立和諧社會發揮著極其重要的作用。隨著政府轉變職能、創新管理、深化改革的推進，地方政府投融資機制正發生著重大變化，銀行授信評估要在融資主體合規、項目程序合法、投融資結構合理的前提下，深入研究分析政府采購項目融資模式創新，按照穿透原則，切實防范監管風險、法律風險、用途風險。

（作者單位：中國建設銀行股份有限公司重慶市分行）