UNESCO政策框架下我國(guó)成人教育發(fā)展研究

董衍美 董衍勇

摘 要 通過(guò)對(duì)UNESCO兩次發(fā)布的關(guān)于成人教育的《建議書(shū)》以及我國(guó)《教育規(guī)劃綱要》中關(guān)于成人教育的規(guī)定進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)：成人教育在終身學(xué)習(xí)體系中的地位越來(lái)越重要，其不僅關(guān)系到全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的需求滿足，而且影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展，應(yīng)從如下方面大力發(fā)展成人教育，強(qiáng)化人力資源能力建設(shè)，加速由人力資源大國(guó)向強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變：加速立法和政策頒布；建立政府統(tǒng)籌、多元參與、共建共享的成人教育管理體制機(jī)制；建立健全成人教育利益攸關(guān)方的費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制、并出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)措施，調(diào)動(dòng)所有利益攸關(guān)方的參與積極性；提供包容、公平、優(yōu)質(zhì)的成人學(xué)習(xí)與教育機(jī)會(huì)，讓人人成為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的、負(fù)責(zé)任的高素質(zhì)公民；加強(qiáng)監(jiān)管和評(píng)價(jià)機(jī)制，確保和提升成人教育質(zhì)量。

關(guān)鍵詞 UNESCO；成人教育；成人學(xué)習(xí)與教育；終身學(xué)習(xí)；政策框架

中圖分類號(hào) G729 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2016）21-0018-09

一、引言

繼續(xù)教育，作為終身教育體系的重要組成部分，是提高國(guó)民科技文化素質(zhì)和就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新能力的重要途徑。當(dāng)今世界正處在大發(fā)展大變革大調(diào)整時(shí)期，科學(xué)技術(shù)日新月異，知識(shí)經(jīng)濟(jì)方興未艾，國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。在這樣一個(gè)歷史時(shí)期，加快發(fā)展繼續(xù)教育，建立和完善我國(guó)終身學(xué)習(xí)體系，是提升國(guó)民整體素質(zhì)和終身就業(yè)與創(chuàng)新能力的重要舉措，也是提升國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力、建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)和推進(jìn)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)的迫切要求。

早在1976年，聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）就發(fā)布了《關(guān)于發(fā)展成人教育的建議書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱“1976年《建議書(shū)》”），許多國(guó)家逐漸將發(fā)展成人教育列為教育和人力資源政策的主要關(guān)注點(diǎn)之一。為了應(yīng)對(duì)當(dāng)今教育、文化、政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，UNESCO于2015年發(fā)布《關(guān)于成人學(xué)習(xí)與教育的建議書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱“2015年《建議書(shū)》”）取代1976年《建議書(shū)》。這部支持《2030年教育行動(dòng)框架》并反映全球趨勢(shì)的新修訂的建議書(shū)，將指導(dǎo)各國(guó)調(diào)整和擴(kuò)大面向青年與成人的公平的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，為成人學(xué)習(xí)與教育領(lǐng)域的決策者、研究人員、公立機(jī)構(gòu)和民間組織的從業(yè)者以及世界各地其他利益攸關(guān)方提供了最新、最全面的參考工具。考慮到我們身處一個(gè)日新月異的世界，這部建議書(shū)提出了教科文組織會(huì)員國(guó)促進(jìn)和發(fā)展成人學(xué)習(xí)與教育的指導(dǎo)原則。

本文旨在通過(guò)對(duì)2015年《建議書(shū)》和1976年《建議書(shū)》進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)國(guó)際上成人教育發(fā)展的最新趨勢(shì)，同時(shí)對(duì)2015年《建議書(shū)》與我國(guó)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《教育規(guī)劃綱要》）中關(guān)于成人教育①的規(guī)定進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)我國(guó)與國(guó)際成人教育政策文本的異同，以期結(jié)合國(guó)際成人教育發(fā)展的趨勢(shì)，為我國(guó)未來(lái)成人教育發(fā)展提出建議。

二、2015年《建議書(shū)》發(fā)布的背景

自1949年以來(lái)，歷屆教科文組織國(guó)際成人教育大會(huì)都強(qiáng)調(diào)發(fā)展成人教育的必要性，并以“關(guān)于發(fā)展成人教育的建議書(shū)”的擬定、通過(guò)和監(jiān)測(cè)為中心展開(kāi)。根據(jù)教科文組織第三次國(guó)際成人教育大會(huì)（CONFINTEA III，東京，1972 年）的建議，教科文組織大會(huì)第十九屆會(huì)議（1976 年，內(nèi)羅畢）上通過(guò)了《關(guān)于發(fā)展成人教育的建議書(shū)》，作為教科文組織關(guān)于成員國(guó)成人教育政策和實(shí)踐的主要規(guī)范性文件，其為促進(jìn)和發(fā)展會(huì)員國(guó)的成人教育提供了指導(dǎo)原則和綜合方法。

1997 年，第五次國(guó)際成人教育大會(huì)（CONFINTEA V，漢堡）通過(guò)了《漢堡宣言》和《未來(lái)議程》，其中要求教科文組織采取適當(dāng)措施更新1976年《建議書(shū)》。2009年，第六次國(guó)際成人教育大會(huì)（CONFINTEA VI，貝倫）通過(guò)了《貝倫行動(dòng)框架》，再次呼吁教科文組織在2012年之前審查和修訂1976年《建議書(shū)》。該《框架》還要求教科文組織“在全球?qū)用鎱f(xié)調(diào)監(jiān)測(cè)程序，以便定期評(píng)估和報(bào)告成人學(xué)習(xí)和教育方面的進(jìn)展”。2011年，根據(jù)第一期《成人學(xué)習(xí)與教育全球報(bào)告》編寫(xiě)的“關(guān)于會(huì)員國(guó)實(shí)施 1976 年《建議書(shū)》情況的綜合報(bào)告”提交大會(huì)第三十六屆會(huì)議，大會(huì)請(qǐng)教科文組織總干事考慮修訂和更新1976 年《建議書(shū)》，以反映《貝倫行動(dòng)框架》中列舉的當(dāng)代教育、文化、政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。

根據(jù)第36C/13號(hào)決議，總干事向執(zhí)行局第一八九屆會(huì)議提交了修訂和更新1976年《建議書(shū)》的行動(dòng)計(jì)劃。執(zhí)行局在第189EX/13（II）號(hào)決定中通過(guò)了該行動(dòng)計(jì)劃，并要求總干事提交一份“關(guān)于修訂1976年《建議書(shū)》的適宜性的技術(shù)和法律方面的初步研究報(bào)告”。作為實(shí)施該計(jì)劃的第一步，2012年7月召開(kāi)了一個(gè)專家會(huì)議（來(lái)自非洲、亞洲、歐洲和北美洲及拉丁美洲和加勒比的5位成人學(xué)習(xí)和教育專家組成的一個(gè)小組），目的是起草可行性研究報(bào)告。雖然專家小組指出1976年《建議書(shū)》是一份有遠(yuǎn)見(jiàn)的文件，但他們也強(qiáng)調(diào)有必要根據(jù)地方、國(guó)家、地區(qū)和全球環(huán)境的快速變化，重新擬定該文件的實(shí)質(zhì)性部分。隨后，終身學(xué)習(xí)研究所組織了一個(gè)在線磋商論壇（2012年 9月24日-10月5日）以豐富和補(bǔ)充專家會(huì)議的成果，征集了來(lái)自30多個(gè)國(guó)家的374名參與者的意見(jiàn)。該論壇建議1976年《建議書(shū)》的修訂本應(yīng)是一個(gè)關(guān)于成人學(xué)習(xí)和教育的最新的國(guó)際準(zhǔn)則性文書(shū)，為應(yīng)對(duì)當(dāng)前的挑戰(zhàn)提供相關(guān)指導(dǎo)。執(zhí)行局經(jīng)過(guò)對(duì)這一初步研究報(bào)告（第 191EX/20 號(hào)文件（第II部分））的審議，重申了更新、修訂1976年《建議書(shū)》的必要性，并且決定將該項(xiàng)目納入大會(huì)第三十七屆會(huì)議的臨時(shí)議程，同時(shí)請(qǐng)總干事為大會(huì)第三十七屆會(huì)議提交“關(guān)于修訂1976年建議書(shū)的法律和技術(shù)問(wèn)題的初步研究報(bào)告”以及執(zhí)行局關(guān)于該研究報(bào)告的相關(guān)意見(jiàn)、建議和決定（第 191 EX/20（II）號(hào)決定）。

根據(jù)第 191 EX/20（II）號(hào)決定和《組織法第 IV條第 4款所述向會(huì)員國(guó)提出建議書(shū)和國(guó)際公約之程序規(guī)則》，總干事于2013年11月向大會(huì)第三十七屆會(huì)議提交了“關(guān)于修訂1976年《建議書(shū)》之適宜性的技術(shù)和法律方面的初步研究報(bào)告”（第37C/43號(hào)文件）。2013年11月，大會(huì)第三十七屆會(huì)議審議了這一初步研究報(bào)告，決定（第37C/16號(hào)決議）應(yīng)修訂1976年《建議書(shū)》，以反映當(dāng)今教育、文化、政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等方面的挑戰(zhàn)；并請(qǐng)總干事與會(huì)員國(guó)和其他利益攸關(guān)方磋商，以各種成本效益好的方式，在不召集《組織法第 IV條第4款所述向會(huì)員國(guó)提出建議書(shū)和國(guó)際公約之程序規(guī)則》第10條第4和第5款提到的特別委員會(huì)會(huì)議的情況下，編寫(xiě)修訂稿。大會(huì)還請(qǐng)總干事向其第三十八屆會(huì)議提交該建議書(shū)的修訂草案。教科文組織大會(huì)第三十八屆會(huì)議（2015年，巴黎）審議了第38C/31號(hào)文件及其附件所載的《關(guān)于成人學(xué)習(xí)與教育的建議書(shū)》草案，通過(guò)了這份《關(guān)于成人學(xué)習(xí)與教育的建議書(shū)》，取代1976年《建議書(shū)》[1]。

三、UNESCO成人教育《建議書(shū)》的發(fā)展

（一）成人教育的定義和范圍進(jìn)一步拓展

1976年《建議書(shū)》首次提出了成人教育的定義：“成人教育”是指全部有組織、有計(jì)劃的教育過(guò)程，無(wú)論其內(nèi)容、水平和方法是正規(guī)的或其他形式的，無(wú)論其是學(xué)校、學(xué)院和大學(xué)以及學(xué)徒制中的職前教育的延長(zhǎng)還是代替形式。通過(guò)這個(gè)過(guò)程，被所屬社會(huì)視為成年的人們可以發(fā)展能力、豐富知識(shí)、提升技術(shù)或?qū)I(yè)（職業(yè)）資格，或者轉(zhuǎn)向新的方向并實(shí)現(xiàn)態(tài)度和行為的變化，以滿足個(gè)人的全面發(fā)展和參與平衡、獨(dú)立的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的需求。”[2] 1997年《漢堡宣言》進(jìn)一步發(fā)展1976年《建議書(shū)》關(guān)于成人教育的定義，2009年《貝倫行動(dòng)框架》認(rèn)可1976年《建議書(shū)》最初提出并在1997年《漢堡宣言》中進(jìn)一步發(fā)展的成人教育定義，認(rèn)為成人教育是指：“各種正規(guī)的和其他形式的持續(xù)的學(xué)習(xí)過(guò)程，通過(guò)這個(gè)學(xué)習(xí)過(guò)程，為所屬社會(huì)視為成年的人們培養(yǎng)能力、豐富知識(shí)、提高技術(shù)或?qū)I(yè)資格，或者轉(zhuǎn)向新的方向，以滿足自身和社會(huì)的需求。成人教育既包括正規(guī)的繼續(xù)教育和非正規(guī)的學(xué)習(xí)，也包括認(rèn)可理論為本和實(shí)踐為本的學(xué)習(xí)路徑的多元文化學(xué)習(xí)社會(huì)中的各種非正式的和非系統(tǒng)的學(xué)習(xí)。”

2015年《關(guān)于成人學(xué)習(xí)與教育的建議書(shū)》則認(rèn)為，“成人學(xué)習(xí)與教育是終身學(xué)習(xí)的核心內(nèi)容，包含旨在確保所有成人都能夠參與其所屬社會(huì)和工作世界（職場(chǎng)）的各種形式的教育和學(xué)習(xí)。成人學(xué)習(xí)與教育是指各種正規(guī)、非正規(guī)和非正式的學(xué)習(xí)過(guò)程，被所屬社會(huì)視為成人的人們，通過(guò)該學(xué)習(xí)過(guò)程，培養(yǎng)并豐富自身的生活和工作能力，并滿足自身及其所屬社區(qū)、組織和社會(huì)的利益訴求。成人學(xué)習(xí)與教育包括獲取、識(shí)別、交流和調(diào)整能力的持續(xù)的活動(dòng)和過(guò)程。鑒于大多數(shù)文化中對(duì)于青年和成人之間的界線劃分正在發(fā)生變化，在本文中，‘成人一詞指成人學(xué)習(xí)與教育的所有參與者，無(wú)論其是否達(dá)到法定成人年齡。”

2015年《關(guān)于成人學(xué)習(xí)與教育的建議書(shū)》反映了概念范式由以供應(yīng)方為導(dǎo)向的成人教育向更多以需求方為驅(qū)動(dòng)的成人學(xué)習(xí)與教育的轉(zhuǎn)變，并且將終身學(xué)習(xí)的總體框架視為其支柱。因此，修訂后的成人教育的定義既反映了這一轉(zhuǎn)變，也保留了先前定義的關(guān)鍵要素，如不同文化背景下對(duì)于成年人的具體年齡段有著不同理解等。而且，2015年《建議書(shū)》特別指出，本文件中的成人的界定并非依據(jù)法定年齡，而是依據(jù)是否參與了成人學(xué)習(xí)與教育活動(dòng)[3]。

（二）成人教育的質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)估和保障機(jī)制

1976年《建議書(shū)》包括“定義、目標(biāo)與戰(zhàn)略、成人教育的內(nèi)容、方式、方法研究和評(píng)價(jià)、成人教育的結(jié)構(gòu)、成人教育從業(yè)者的培訓(xùn)和地位、成人與青年教育之間的關(guān)系、成人教育與工作之間的關(guān)系、成人教育的經(jīng)營(yíng)管理協(xié)調(diào)和籌資、國(guó)際合作”等10個(gè)部分，而關(guān)于質(zhì)量監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)的內(nèi)容則夾雜于各個(gè)部分。其中，第四部分“方式、方法、研究和評(píng)價(jià)”中提出：“成人教育活動(dòng)的系統(tǒng)評(píng)價(jià)是必要的，可以確保投入資源的優(yōu)化利用，并獲得最佳結(jié)果。為了使評(píng)價(jià)發(fā)揮實(shí)效，應(yīng)該對(duì)各級(jí)、各階段的成人教育計(jì)劃開(kāi)展評(píng)價(jià)”。而第六部分“成人教育工作者的培訓(xùn)和地位”部分中則提出：“成人教育工作者需要具備特殊技能、知識(shí)、理解力和態(tài)度。因此，其招聘應(yīng)該根據(jù)特定職能進(jìn)行，并根據(jù)他們及其工作崗位的需要對(duì)其進(jìn)行職前和在職培訓(xùn)”。“應(yīng)采取措施確保對(duì)成人教育發(fā)展有益的各類專家參與成人教育活動(dòng)”，“除了全職工作者，還應(yīng)采取措施爭(zhēng)取一切有能力對(duì)成人教育做出貢獻(xiàn)的人的支持，如定期或不定期的做兼職教師，可以是付費(fèi)的或志愿的。在成人教育的組織和教學(xué)方面，志愿者的參與都至關(guān)重要，歡迎掌握各種技能的人參與成人教育”。“成人教育全職工作者的工作條件和薪酬應(yīng)該堪比其他教育類型的類似崗位的工作者，而且對(duì)于兼職人員的工作條件和薪酬也應(yīng)恰當(dāng)管理，且不能影響他們的本職工作”[4]。

事實(shí)上，雖然保證成人教育的質(zhì)量已經(jīng)成為一個(gè)公共政策問(wèn)題，但是大部分國(guó)家往往由辦學(xué)者和從業(yè)者自行制定保證質(zhì)量的具體定義和方法。人們?nèi)找嫦Ｍ乙残枰獮槌扇藢W(xué)習(xí)活動(dòng)和學(xué)習(xí)結(jié)果制定更加詳細(xì)的質(zhì)量規(guī)范。此外，成人教育工作者并沒(méi)有得到適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)，而且工作條件差、報(bào)酬偏低。專門(mén)為成人教育工作者設(shè)計(jì)的培訓(xùn)計(jì)劃很少，這一行業(yè)依然嚴(yán)重依賴志愿工作者。

由于1976年《建議書(shū)》篇幅冗長(zhǎng)、難操作，不便于監(jiān)測(cè)落實(shí)情況，2015年修訂的《建議書(shū)》主要內(nèi)容由10個(gè)部分簡(jiǎn)化為5個(gè)部分，即：序言；界定與范疇；目的與目標(biāo)；行動(dòng)領(lǐng)域；國(guó)際合作。其中，行動(dòng)領(lǐng)域部分遵循《貝倫行動(dòng)框架》的邏輯，從政策、治理、籌資、質(zhì)量以及參與、包容和公平等5個(gè)方面展開(kāi)闡述。在“質(zhì)量”方面，其提出：“建立采用恰當(dāng)?shù)馁|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)且接受定期審查的監(jiān)測(cè)和評(píng)估機(jī)制和結(jié)構(gòu)，并采取適當(dāng)措施，跟進(jìn)、收集、分析監(jiān)測(cè)和評(píng)估數(shù)據(jù)，以確保成人學(xué)習(xí)與教育政策和計(jì)劃的有效實(shí)施”。“為了確保成人教育的質(zhì)量及其在所有相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行變革的潛力，應(yīng)當(dāng)關(guān)注成人學(xué)習(xí)與教育的針對(duì)性、公平性、效果和效率：通過(guò)編制在文化和語(yǔ)言上因地制宜且以學(xué)習(xí)者為中心的課程，使成人學(xué)習(xí)與教育滿足所有利益攸關(guān)方的需求；確保人們?cè)诔扇藢W(xué)習(xí)與教育中能夠不受歧視地公平接受并持續(xù)參與和學(xué)習(xí)；將預(yù)想目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)成果相比較，對(duì)繼續(xù)學(xué)習(xí)與教育計(jì)劃的效果和效率進(jìn)行評(píng)估”。“在正規(guī)和非正規(guī)教育與培訓(xùn)之間促進(jìn)靈活和無(wú)縫銜接的學(xué)習(xí)路徑，并為此增強(qiáng)必要的政策和計(jì)劃評(píng)估能力。”“為了確保成人學(xué)習(xí)與教育的優(yōu)質(zhì)環(huán)境，編制適當(dāng)?shù)慕虒W(xué)內(nèi)容和教學(xué)模式，并以信息通信技術(shù)（ICT）和開(kāi)放式教育資源作為輔助，采用以學(xué)習(xí)者為中心的教學(xué)方法；提供體面的基礎(chǔ)設(shè)施，包括安全的學(xué)習(xí)空間；為在成人學(xué)習(xí)與教育領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估，開(kāi)發(fā)工具、建立機(jī)制并培養(yǎng)必要的能力；開(kāi)發(fā)適當(dāng)?shù)膾呙ぴu(píng)測(cè)工具；建立質(zhì)量保證機(jī)制，對(duì)計(jì)劃進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估；制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，核證這些標(biāo)準(zhǔn)是否得到遵守，并向廣大公眾傳播關(guān)于辦學(xué)方恪守這些標(biāo)準(zhǔn)的信息；改進(jìn)培訓(xùn)、能力建設(shè)、就業(yè)條件和成人教育工作者的專業(yè)化情況；通過(guò)認(rèn)可、確認(rèn)和認(rèn)證參與非正規(guī)和非正式成人學(xué)習(xí)與教育獲得的學(xué)習(xí)成果，使之與正規(guī)教育資歷（如按照國(guó)家資歷框架獲得的資歷）具有同等價(jià)值，讓學(xué)習(xí)者能夠在不同階段靈活參與并積累學(xué)習(xí)成果，獲得并積累知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和資歷”[5]。

通過(guò)比較發(fā)現(xiàn)，1976年《建議書(shū)》并沒(méi)有專門(mén)談及質(zhì)量問(wèn)題，關(guān)于質(zhì)量監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)的內(nèi)容只是夾雜于各個(gè)部分中；2015年《建議書(shū)》則將質(zhì)量單列為一個(gè)部分，并且構(gòu)建了完善的質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)估和保障機(jī)制。

（三）增加成人教育發(fā)展的總體目標(biāo)

雖然2015年《建議書(shū)》比1976年《建議書(shū)》有了大幅度的簡(jiǎn)化，所包含的主要部分由10個(gè)減少為5個(gè)，卻增加并突出強(qiáng)調(diào)了成人學(xué)習(xí)與教育的總體目標(biāo)：“使人們掌握必要的能力來(lái)行使和實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)利，并把握自己的命運(yùn)。成人學(xué)習(xí)與教育，通過(guò)促進(jìn)個(gè)人和職業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而支持成人更加積極、主動(dòng)地融入其所屬的社會(huì)、社區(qū)和環(huán)境；促進(jìn)可持續(xù)和包容性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并賦予個(gè)人體面的工作前景。因此，成人學(xué)習(xí)與教育是消除貧困、改善健康和福祉、促進(jìn)可持續(xù)的學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的重要工具。”簡(jiǎn)言之，即確保所有成年人充分參與并融入其所屬的社會(huì)和工作世界（或職場(chǎng)）[6]。

（四）成人教育具體目標(biāo)增加新內(nèi)容

1976年《建議書(shū)》提出發(fā)展成人教育的目標(biāo)包括：“（1）促進(jìn)世界和平、國(guó)際共識(shí)與合作等工作的進(jìn)程；（2）建立對(duì)于當(dāng)代主要問(wèn)題和社會(huì)變化的批判性思維/認(rèn)知能力，培養(yǎng)積極參與和推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的能力；（3）提升人們對(duì)于自己和其物質(zhì)、文化環(huán)境之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)，以及尊重和保護(hù)自然、共同遺產(chǎn)和公共財(cái)產(chǎn)的意識(shí)；（4）在國(guó)家和國(guó)際層面，創(chuàng)建對(duì)多元化的風(fēng)俗和文化的理解與尊重；（5）在家庭、地方、國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際層面，推動(dòng)并落實(shí)各種形式的溝通和團(tuán)結(jié)意識(shí)的提升；（6）培養(yǎng)獲取有利于健全人格的新的知識(shí)、（職業(yè)）資格、態(tài)度或行為方式的能力；（7）通過(guò)為男人和女人提供先進(jìn)的技術(shù)和職業(yè)教育，確保個(gè)人認(rèn)識(shí)到并有效地融入工作生活中，培養(yǎng)個(gè)人或團(tuán)體創(chuàng)造新的物質(zhì)產(chǎn)品、新的精神和審美價(jià)值的能力；（8）培養(yǎng)恰當(dāng)?shù)刈プ≡诤⒆羽B(yǎng)育方面的問(wèn)題的能力；（9）培養(yǎng)創(chuàng)造性地利用閑暇時(shí)間、以及獲取任何必要或渴望的知識(shí)的態(tài)度；（10）培養(yǎng)利用大眾傳播媒體，特別是廣播、電視、電影和新聞，并解讀社會(huì)賦予現(xiàn)代男女的各種信息的必要洞察力；（11）培養(yǎng)學(xué)會(huì)學(xué)習(xí)的能力。”[7]

2015年《建議書(shū)》中成人學(xué)習(xí)與教育的具體目標(biāo)包括：“（1）培養(yǎng)人的批判性思維能力和自主地、有責(zé)任感地行事的能力；（2）加強(qiáng)人們應(yīng)對(duì)并影響經(jīng)濟(jì)生活和勞動(dòng)市場(chǎng)的發(fā)展變化的能力；（3）促進(jìn)創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社會(huì)，讓人人有機(jī)會(huì)學(xué)習(xí)并充分參與可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程，增進(jìn)民眾團(tuán)結(jié)及社區(qū)團(tuán)結(jié)；（4）促進(jìn)和平共處與人權(quán)；（5）增強(qiáng)青年和成人的適應(yīng)力；（6）提高保護(hù)環(huán)境的意識(shí)。”[8]

通過(guò)比較發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于1976年建議書(shū)，2015年《建議書(shū)》精簡(jiǎn)許多，同時(shí)也增加了三條新的目標(biāo)內(nèi)容，即：加強(qiáng)人們應(yīng)對(duì)并影響經(jīng)濟(jì)生活和勞動(dòng)市場(chǎng)的發(fā)展變化的能力；促進(jìn)創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社會(huì)；增強(qiáng)青年和老人的應(yīng)變能力。這表明，隨著世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化、文化多樣化、社會(huì)信息化的深入發(fā)展，國(guó)家間綜合國(guó)力的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越體現(xiàn)為國(guó)民素質(zhì)和創(chuàng)新能力的競(jìng)爭(zhēng)，因此，樹(shù)立終身學(xué)習(xí)理念，促進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)構(gòu)建，加強(qiáng)公民核心素養(yǎng)和能力，特別是終身學(xué)習(xí)能力、創(chuàng)新能力、生存技能的培養(yǎng)，確保所有國(guó)民接受優(yōu)質(zhì)教育，人人成為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的、負(fù)責(zé)任的高素質(zhì)公民，已成為一種國(guó)際主流趨勢(shì)。

（五）成人教育在（終身）學(xué)習(xí)體系中的地位進(jìn)一步提升

1976 年《建議書(shū)》提出“成人教育不是獨(dú)立的個(gè)體，而是全球終身教育與學(xué)習(xí)計(jì)劃的一個(gè)下屬部門(mén)、一個(gè)不可分割的組成部分。”[9]在法律法規(guī)上享有與其他教育形態(tài)同等的地位，但現(xiàn)實(shí)中“成人學(xué)習(xí)與教育在終身學(xué)習(xí)中的作用和地位仍然沒(méi)有得到足夠的重視”[10]。

修訂后的2015年《建議書(shū)》大量提及“終身學(xué)習(xí)”這一概念，提出：“成人學(xué)習(xí)與教育是終身學(xué)習(xí)的核心內(nèi)容，包含旨在確保所有成人都能夠參與其所屬社會(huì)及職場(chǎng)的各種形式的教育和學(xué)習(xí)”，“是建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要基石，而且由于成人學(xué)習(xí)與教育有助于營(yíng)造終身學(xué)習(xí)的風(fēng)氣，在家庭、社區(qū)、其他學(xué)習(xí)空間及工作場(chǎng)所激發(fā)學(xué)習(xí)熱情，因而也是創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社區(qū)、城市和地區(qū)的重要基石。”為充分發(fā)揮成人學(xué)習(xí)與教育的功能，其建議會(huì)員國(guó)“在尊重地區(qū)和國(guó)家差異的同時(shí)，在現(xiàn)有教育體系內(nèi)進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)成人教育的功能，倡導(dǎo)發(fā)揮成人學(xué)習(xí)與教育在為所有成人公平地、不帶歧視地提供應(yīng)對(duì)目前各種挑戰(zhàn)的能力方面的作用”。其還采用全面和系統(tǒng)的做法，確定了成人學(xué)習(xí)與教育發(fā)展的三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域：一是培養(yǎng)成人的讀寫(xiě)能力和基本技能，即掃盲教育——是人們積累知識(shí)、技能和能力的基本手段，用以應(yīng)對(duì)生活、文化、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中的各種不斷變化的挑戰(zhàn)和復(fù)雜情況；二是繼續(xù)教育和職業(yè)（專業(yè)）發(fā)展——使成人掌握充分參與快速變化的社會(huì)和工作環(huán)境所需的知識(shí)、技能和能力；三是自由教育、大眾教育和社區(qū)教育——使人們有能力積極參與解決各種社會(huì)問(wèn)題，例如貧困、性別、代際團(tuán)結(jié)、社會(huì)流動(dòng)性、正義、公平、排斥、暴力、失業(yè)、環(huán)境保護(hù)和氣候變化等。”[11]

（六）突出掃盲的重要作用

1976年《建議書(shū)》中關(guān)于掃盲的內(nèi)容較少，只是在第二部分“成人教育的目標(biāo)與戰(zhàn)略”中提出：“在任何成人教育計(jì)劃的制定和實(shí)施中，應(yīng)該關(guān)注對(duì)成人教育（包括掃盲）的需求。”然而，在許多會(huì)員國(guó)，這類計(jì)劃不足以滿足最弱勢(shì)和最邊緣化群體的需要。計(jì)劃內(nèi)容與實(shí)踐中沒(méi)有充分體現(xiàn)出學(xué)習(xí)者的多樣性，比如年齡、性別、文化背景、經(jīng)濟(jì)狀況、語(yǔ)言和特殊需求（包括殘疾人的特殊需求）等[12]。

2015年《建議書(shū)》大力重申了掃盲工作的重要作用，提出：“掃盲是成人學(xué)習(xí)與教育的關(guān)鍵組成部分，關(guān)系到學(xué)習(xí)和能力水平的連續(xù)性，其對(duì)公民投入終身學(xué)習(xí)，以及充分參與社區(qū)、職場(chǎng)和更廣泛的社會(huì)有重要影響。 掃盲包括讀寫(xiě)能力，運(yùn)用印刷和書(shū)面材料進(jìn)行識(shí)別、理解、解讀、創(chuàng)造、交流和計(jì)算的能力，以及在技術(shù)日益發(fā)達(dá)、信息日漸豐富的環(huán)境中解決問(wèn)題的能力。掃盲是人們積累知識(shí)、技能和能力以應(yīng)對(duì)生活、文化、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中各種不斷變化的挑戰(zhàn)和復(fù)雜情況的基本手段。”還指出“掃盲是終身學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)教育權(quán)的關(guān)鍵條件，因此應(yīng)加以普及并免費(fèi)提供”，“會(huì)員國(guó)應(yīng)優(yōu)先投資于掃盲和基本技能以及成人繼續(xù)學(xué)習(xí)與教育”，并“開(kāi)發(fā)適當(dāng)?shù)膾呙y(cè)評(píng)工具”[13]。

（七）對(duì)于非學(xué)歷教育的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化

1976年《建議書(shū)》提出：“鑒于教育權(quán)和工作權(quán)保障之間的密切聯(lián)系，在制定成人教育項(xiàng)目和活動(dòng)的課程時(shí)，要將成人的工作經(jīng)驗(yàn)納入課程內(nèi)容。”該提議豐富了成人教育的課程內(nèi)容。

2015年《建議書(shū)》提出：“促進(jìn)在正規(guī)和非正規(guī)教育與培訓(xùn)之間建立靈活和無(wú)縫銜接的學(xué)習(xí)路徑，并為此增強(qiáng)必要的政策和計(jì)劃評(píng)估能力。”“讓學(xué)習(xí)者能夠在不同階段靈活參與并積累學(xué)習(xí)成果，獲得并積累知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和資歷。通過(guò)參與非正規(guī)和非正式成人學(xué)習(xí)與教育獲得的學(xué)習(xí)成果應(yīng)得到認(rèn)可、確認(rèn)和認(rèn)證，使之與正規(guī)教育資歷（例如按照國(guó)家資歷框架獲得的資歷）具有同等價(jià)值，以便繼續(xù)接受教育和進(jìn)入勞動(dòng)市場(chǎng)不會(huì)受到歧視性阻礙”，從而為成人提供優(yōu)質(zhì)的學(xué)習(xí)與教育環(huán)境。此外，2015年《建議書(shū)》還強(qiáng)調(diào)采用學(xué)習(xí)者為中心的教學(xué)方法，并充分發(fā)揮信息和通信技術(shù)（ICT）在幫助成人獲取各種學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)、促進(jìn)公平和包容方面蘊(yùn)藏的巨大潛力和支持功能，使成年學(xué)習(xí)者通過(guò)移動(dòng)設(shè)備、電子網(wǎng)絡(luò)、社交媒體和在線課程，可以在任何時(shí)間、任何地點(diǎn)獲得進(jìn)行學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，從而為實(shí)現(xiàn)終身學(xué)習(xí)、減少對(duì)傳統(tǒng)正規(guī)教育結(jié)構(gòu)體系的依賴以及實(shí)現(xiàn)個(gè)性化學(xué)習(xí)提供多種創(chuàng)新的可能性。

（八）參與者的范圍進(jìn)一步拓寬

1976年《建議書(shū)》提出：“要在成人教育公共部門(mén)、成人教育學(xué)生代表和開(kāi)展成人教育計(jì)劃或活動(dòng)的所有機(jī)構(gòu)之間、以及公共部門(mén)之間建立國(guó)際、地區(qū)、國(guó)家和地方等各級(jí)磋商與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和機(jī)制”。但是現(xiàn)實(shí)中成人教育極少進(jìn)入政府議程，原因在于部委之間合作少、教育組織差、教育機(jī)構(gòu)（正規(guī)和非正規(guī)）和其他部門(mén)之間聯(lián)系弱等[14]。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，2015年《建議書(shū)》提出：“要加強(qiáng)成人學(xué)習(xí)與教育領(lǐng)域的治理，強(qiáng)化或建立合作結(jié)構(gòu)和參與程序，如：在地方、國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際層面建立多利益攸關(guān)方的伙伴關(guān)系”，同時(shí)要“確保相關(guān)的利益攸關(guān)方有適當(dāng)?shù)拇硇院蛥⑴c度，對(duì)所有學(xué)習(xí)者、特別是最弱勢(shì)群體的需求做出反應(yīng)，并采取跨部門(mén)方法，讓教育部門(mén)以外的各部委進(jìn)行合作，還應(yīng)調(diào)動(dòng)公共部門(mén)、民間組織和私營(yíng)部門(mén)等涉及成人學(xué)習(xí)與教育工作的所有利益攸關(guān)方都參與進(jìn)來(lái)”[15]。

四、2015年《建議書(shū)》對(duì)我國(guó)繼續(xù)教育未來(lái)發(fā)展的啟示

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)教育政策及其相關(guān)文本中將繼續(xù)教育視為成人教育的一部分，研究者也普遍認(rèn)為繼續(xù)教育是成人教育的一個(gè)子系統(tǒng)。《教育規(guī)劃綱要》用“繼續(xù)教育”一詞取代“成人教育”，并將繼續(xù)教育單列一章，明確界定了繼續(xù)教育的概念及其重大意義，闡述了發(fā)展繼續(xù)教育的規(guī)劃與相關(guān)政策，認(rèn)為繼續(xù)教育是終身學(xué)習(xí)體系的重要組成部分，為我國(guó)成人教育發(fā)展提供了清晰的發(fā)展戰(zhàn)略。當(dāng)前我國(guó)全面進(jìn)入“新常態(tài)”時(shí)代，分析UNESCO發(fā)布的2015年《建議書(shū)》，總結(jié)國(guó)際成人教育的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)未來(lái)繼續(xù)教育發(fā)展具有啟示意義。

（一）成人教育的定義與范圍

從終身學(xué)習(xí)的角度，2015年《建議書(shū)》進(jìn)一步完善了成人教育的定義：“成人學(xué)習(xí)與教育是終身學(xué)習(xí)的核心內(nèi)容，包含旨在確保所有成人都能夠參與其所屬社會(huì)和工作世界（職場(chǎng)）的各種形式的教育和學(xué)習(xí)。成人學(xué)習(xí)與教育是指各種正規(guī)、非正規(guī)和非正式的學(xué)習(xí)過(guò)程，被所屬社會(huì)視為成人的人們，通過(guò)該學(xué)習(xí)過(guò)程，培養(yǎng)并豐富自身的生活和工作能力，并滿足自身及其所屬社區(qū)、組織和社會(huì)的利益訴求。成人學(xué)習(xí)與教育包括獲取、識(shí)別、交流和調(diào)整能力的持續(xù)的活動(dòng)和過(guò)程。鑒于大多數(shù)文化中對(duì)于青年和成人之間的界線劃分正在發(fā)生變化，在本文中，‘成人一詞指成人學(xué)習(xí)與教育的所有參與者，無(wú)論其是否達(dá)到法定成人年齡。”[16]

面對(duì)社會(huì)上對(duì)繼續(xù)教育重要性的認(rèn)識(shí)還不夠透徹和深入、對(duì)其定位不清以至于在價(jià)值取向上急功近利的現(xiàn)實(shí)，《教育規(guī)劃綱要》明確指出：“繼續(xù)教育是面向?qū)W校教育之后所有社會(huì)成員的教育活動(dòng)，特別是成人教育活動(dòng)，是終身學(xué)習(xí)體系的重要組成部分。”與以往的繼續(xù)教育概念相比，《教育規(guī)劃綱要》中的繼續(xù)教育概念更清晰地界定了其內(nèi)涵與外延，即：“在教育形式方面，不再僅指大學(xué)后或獲得專業(yè)技術(shù)職稱后的專門(mén)教育形式，而是通指所有離開(kāi)學(xué)校后的教育活動(dòng)，即把所有已經(jīng)離開(kāi)學(xué)校的社會(huì)成員，包括初中后、高中后、大學(xué)后的所有離校人員所接受的任何教育活動(dòng)都納入繼續(xù)教育范疇；在繼續(xù)教育的層次方面，包括學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育，職業(yè)導(dǎo)向的教育和非職業(yè)導(dǎo)向的教育；在繼續(xù)教育的地位方面，把繼續(xù)教育作為終身學(xué)習(xí)體系的重要組成部分”[17]，顯示了國(guó)家在未來(lái)建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)中對(duì)繼續(xù)教育的高度重視。

綜合分析上述兩個(gè)概念，可以看出，2015年《建議書(shū)》中的“成人教育”和我國(guó)《教育規(guī)劃綱要》中的“繼續(xù)教育”，雖然名稱不同，但內(nèi)涵和外延是統(tǒng)一的，本文中將等同視之。

（二）強(qiáng)化和提升成人教育的地位和作用

2015年《建議書(shū)》重新定位了成人教育，即： 成人學(xué)習(xí)與教育是終身學(xué)習(xí)的核心內(nèi)容，包含旨在確保所有成人都能夠參與其所屬社會(huì)及勞動(dòng)市場(chǎng)的各種形式的教育和學(xué)習(xí)。成人學(xué)習(xí)與教育是獲取、認(rèn)識(shí)、交流和調(diào)整能力的持續(xù)活動(dòng)和進(jìn)程。此外，成人學(xué)習(xí)與教育是學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要基石，而且由于成人學(xué)習(xí)與教育有助于營(yíng)造終身學(xué)習(xí)的風(fēng)氣，在家庭、社區(qū)、其他學(xué)習(xí)空間及工作場(chǎng)所激發(fā)學(xué)習(xí)熱情，因而也是創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社區(qū)、城市和地區(qū)的重要基石。

我國(guó)《教育規(guī)劃綱要》明確提出：“繼續(xù)教育是面向?qū)W校教育之后所有社會(huì)成員的教育活動(dòng)，是終身學(xué)習(xí)體系的重要組成部分”[18]。

雖然兩個(gè)文件都將成人教育作為一個(gè)組成部分納入終身學(xué)習(xí)體系，但是我國(guó)將成人教育作為重要部分，而非核心。相對(duì)UNESCO的《建議書(shū)》，我國(guó)對(duì)成人教育重要性的認(rèn)識(shí)略顯不足。加之，在終身學(xué)習(xí)體系中，相對(duì)于學(xué)校教育來(lái)說(shuō)，繼續(xù)教育當(dāng)前仍是個(gè)相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)，繼續(xù)教育對(duì)社會(huì)發(fā)展的積極作用尚未得到應(yīng)有的重視，一些地方、行業(yè)和企業(yè)對(duì)繼續(xù)教育缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)。

因此，我國(guó)要轉(zhuǎn)變偏重學(xué)歷教育、輕視非學(xué)歷教育，偏重學(xué)校教育、輕視繼續(xù)教育的教育觀念，在全社會(huì)倡導(dǎo)終身學(xué)習(xí)的理念，不斷深化對(duì)繼續(xù)教育重要性的認(rèn)識(shí)，開(kāi)展成人教育改革，加快發(fā)展繼續(xù)教育，建立健全繼續(xù)教育的體制與機(jī)制，構(gòu)建靈活開(kāi)放的終身學(xué)習(xí)體系。首先，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)意義上的教育觀念，貫徹終身學(xué)習(xí)的理念。其次，要在國(guó)家政策和法律保障方面，建立起全民學(xué)習(xí)的機(jī)制。讓每一個(gè)公民都能實(shí)現(xiàn)自己、發(fā)展自己，以適應(yīng)不斷發(fā)展的社會(huì)。最后，要拓展辦學(xué)形式和教學(xué)內(nèi)容，滿足不同人群的教育需求。這一系列改革對(duì)我國(guó)終身學(xué)習(xí)體系的構(gòu)建有著重要的作用[19]。

（三）大力發(fā)展繼續(xù)教育，強(qiáng)化人力資源能力建設(shè)

相對(duì)于1976年《建議書(shū)》，2015年《建議書(shū)》中成人學(xué)習(xí)和教育發(fā)展的具體目標(biāo)中新增了“加強(qiáng)人們應(yīng)對(duì)并影響經(jīng)濟(jì)生活和勞動(dòng)市場(chǎng)的發(fā)展變化的能力；促進(jìn)創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社會(huì)，讓人人有機(jī)會(huì)學(xué)習(xí)并充分參與可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程；增強(qiáng)青年和老年人的適應(yīng)力”[20]等3個(gè)目標(biāo)。概括而言，這3個(gè)目標(biāo)就是大力開(kāi)展成人教育，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，增強(qiáng)所有成人適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

而我國(guó)《教育規(guī)劃綱要》中提出：“加大投入力度，以加強(qiáng)人力資源能力建設(shè)為核心，大力發(fā)展非學(xué)歷繼續(xù)教育，穩(wěn)定發(fā)展學(xué)歷繼續(xù)教育。重視老年教育。倡導(dǎo)全民閱讀。廣泛開(kāi)展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，加快各類學(xué)習(xí)型組織建設(shè)，基本形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)。”[21]

對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)文件都注意到了大力發(fā)展繼續(xù)教育，形成全民學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)，是開(kāi)發(fā)人力資源、強(qiáng)化人力資源能力建設(shè)的重要途徑。

人力資源能力建設(shè)是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎，日益成為世界各個(gè)國(guó)家社會(huì)發(fā)展水平的決定力量。未來(lái)15年，我國(guó)將從上中等收入水平邁向高收入水平，從高人類發(fā)展水平邁向極高人類發(fā)展水平。到2030年，我國(guó)將成為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)、世界創(chuàng)新型強(qiáng)國(guó)、世界人才強(qiáng)國(guó)。這為2030年中國(guó)實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化、成為教育強(qiáng)國(guó)奠定了基礎(chǔ)，但也提出了相應(yīng)的教育和人力資源發(fā)展需求。我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，也是一個(gè)人力資源大國(guó)。但是，當(dāng)前我國(guó)人力資源的整體水平依然偏低，從業(yè)人員的文化程度不高，中高等學(xué)歷人員的比例過(guò)低，中高層次人才嚴(yán)重缺乏。加之，我國(guó)人口呈現(xiàn)老齡化，勞動(dòng)年齡人口比例下降，受教育總?cè)丝诔食掷m(xù)下降趨勢(shì)。因此，要滿足未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人力資源的需求，就要實(shí)現(xiàn)從人力資源大國(guó)向人力資源強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變。而人的發(fā)展能力是一個(gè)不斷積累的過(guò)程，是其一生自身逐漸積累的，更是其一生持續(xù)人力資本投資逐漸積累的總能力集。因此，要大力發(fā)展職業(yè)導(dǎo)向的非學(xué)歷繼續(xù)教育與培訓(xùn)，穩(wěn)步提升學(xué)歷繼續(xù)教育質(zhì)量，廣泛開(kāi)展社區(qū)生活教育，重視開(kāi)展掃盲教育，加快推進(jìn)各類學(xué)習(xí)型組織建設(shè)，形成完善的繼續(xù)教育體制機(jī)制，提供更廣泛、更公平、更優(yōu)質(zhì)的繼續(xù)教育，推進(jìn)教育覆蓋全生命周期，構(gòu)建惠及全民的終身教育培訓(xùn)體系，釋放人力資源紅利。

（四）成人教育立法和政策制定的必要性

2015年《建議書(shū)》強(qiáng)調(diào)：要“為各種形式的成人學(xué)習(xí)與教育制定全面、包容、綜合的政策。一是制定全面的政策，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、技術(shù)和環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域的學(xué)習(xí)問(wèn)題；二是制定包容的政策，通過(guò)提供公平的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，滿足所有成人的學(xué)習(xí)需求，同時(shí)制定差異化策略，不因任何理由進(jìn)行歧視；三是運(yùn)用跨學(xué)科和跨部門(mén)的知識(shí)與技能，制定綜合的政策，內(nèi)容涵蓋教育和培訓(xùn)政策以及相關(guān)政策領(lǐng)域，例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人力資源開(kāi)發(fā)、勞動(dòng)力、衛(wèi)生、環(huán)境、司法、農(nóng)業(yè)和文化等”[22]。

完善的繼續(xù)教育法制體系是繼續(xù)教育健康可持續(xù)發(fā)展、形成全民學(xué)習(xí)、終生學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)的法律保障。當(dāng)前，許多國(guó)家制定了特定的法律或公共政策，從宏觀或微觀層面推動(dòng)成人教育的發(fā)展。而我國(guó)至今還沒(méi)有一部專門(mén)關(guān)于繼續(xù)教育的法律。我國(guó)的教育分為基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育、高等教育、成人教育四大體系，與前三者相應(yīng)的教育法規(guī)有《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》，唯獨(dú)沒(méi)有《成人教育法》。《教育規(guī)劃綱要》雖已提出：“加快繼續(xù)教育、終身教育法制建設(shè)”。但是我國(guó)終身教育立法尚處于初始階段，繼續(xù)教育法制體系尚不健全，立法的內(nèi)容還不盡詳實(shí)，對(duì)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的重要性、政府的責(zé)任和群眾的義務(wù)、終身學(xué)習(xí)體系的構(gòu)建和運(yùn)轉(zhuǎn)等問(wèn)題規(guī)定的還不是很明確，較為嚴(yán)重地制約著繼續(xù)教育的順利發(fā)展。在信息化、知識(shí)化時(shí)代，每個(gè)人一生都要持續(xù)不斷地學(xué)習(xí)和接受教育活動(dòng)。如此量大面廣的繼續(xù)教育，必然要求建立健全體系完備的法律法規(guī)，以規(guī)范、約束和激勵(lì)繼續(xù)教育的良性運(yùn)行。因此，我國(guó)應(yīng)借鑒UNESCO《建議書(shū)》的思想，加快繼續(xù)教育、終身教育法制建設(shè)，建立并逐步完善以掃盲教育為基礎(chǔ)+人力資源發(fā)展為主體+終身學(xué)習(xí)為最終目標(biāo)[23]的全面、包容和綜合的繼續(xù)教育法律或政策意見(jiàn)。

（五）建立健全成人教育管理體制機(jī)制

2015年《建議書(shū)》提出：“要加強(qiáng)成人學(xué)習(xí)與教育的治理，強(qiáng)化或建立合作結(jié)構(gòu)和參與程序，在地方、國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際等層面建立多利益攸關(guān)方伙伴關(guān)系”。同時(shí)，要“在地方、國(guó)家、地區(qū)和全球等層面建立管理機(jī)制、機(jī)構(gòu)和程序，使這些機(jī)制、機(jī)構(gòu)和程序做到有效、透明、可問(wèn)責(zé)和民主，促進(jìn)多利益攸關(guān)方伙伴關(guān)系：確保相關(guān)的利益攸關(guān)方有適當(dāng)?shù)拇硇院蛥⑴c度，以確保民主治理并對(duì)所有學(xué)習(xí)者、特別是最弱勢(shì)群體的需求做出反應(yīng)；發(fā)展多利益攸關(guān)方伙伴關(guān)系，促進(jìn)形成有利環(huán)境，調(diào)動(dòng)公共部門(mén)、民間組織和私營(yíng)部門(mén)（例如政府部委、地方政府、議會(huì)、學(xué)習(xí)者協(xié)會(huì)、媒體、志愿團(tuán)體、研究機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)界、私營(yíng)基金會(huì)、商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)、國(guó)際和地區(qū)組織）等涉及成人學(xué)習(xí)與教育工作的所有相關(guān)行動(dòng)方都參與進(jìn)來(lái)”。還要“在國(guó)家和地方層面建立靈活、反應(yīng)迅速和非集中化的機(jī)制和程序；在農(nóng)村和城市地區(qū)制定包容的可持續(xù)戰(zhàn)略”，“發(fā)展學(xué)習(xí)型城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，讓每個(gè)人都有機(jī)會(huì)學(xué)習(xí)并充分參與發(fā)展進(jìn)程”[24]。

當(dāng)前我國(guó)從中央到地方對(duì)繼續(xù)教育缺乏全局性的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及有效的推進(jìn)機(jī)制，繼續(xù)教育管理上存在部門(mén)分割、資源分散、重復(fù)建設(shè)等浪費(fèi)和低效現(xiàn)象；此外，一些地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)對(duì)繼續(xù)教育的重要性認(rèn)識(shí)不足，尚未將繼續(xù)教育發(fā)展納入本地區(qū)、本行業(yè)的總體發(fā)展規(guī)劃，繼續(xù)教育發(fā)展與本地區(qū)和行業(yè)的發(fā)展需求相脫節(jié)，而且激勵(lì)機(jī)制建設(shè)相對(duì)滯后，導(dǎo)致繼續(xù)教育社會(huì)參與率較低，不利于我國(guó)繼續(xù)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展和整體、快速推進(jìn)。鑒于此，我國(guó)《教育規(guī)劃綱要》提出：“建立健全繼續(xù)教育體制機(jī)制。政府成立跨部門(mén)繼續(xù)教育協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌指導(dǎo)繼續(xù)教育發(fā)展。將繼續(xù)教育納入?yún)^(qū)域、行業(yè)總體發(fā)展規(guī)劃。行業(yè)主管部門(mén)或協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)制定行業(yè)繼續(xù)教育規(guī)劃和組織實(shí)施辦法。”

兩個(gè)文件都強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)成人學(xué)習(xí)與教育的管理，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，重視利益攸關(guān)方的參與。但2015年《建議書(shū)》提出，“在地方、國(guó)家、地區(qū)和全球等層面建立合作結(jié)構(gòu)、管理機(jī)制和參與程序，并注重吸納所有利益攸關(guān)方參與繼續(xù)教育的管理和發(fā)展”，由此看出，其負(fù)責(zé)繼續(xù)教育的管理、協(xié)調(diào)和合作的層級(jí)結(jié)構(gòu)更全面，參與方的涉及面也更寬泛，注重促進(jìn)全社會(huì)積極參與繼續(xù)教育。

借鑒UNESCO的2015年《建議書(shū)》，我國(guó)要建立健全政府統(tǒng)籌、多元參與、共建共享的成人教育管理體制機(jī)制。首先，在中央和各級(jí)地方政府層面建立相應(yīng)的繼續(xù)教育領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)全國(guó)、本區(qū)域的繼續(xù)教育工作。其次，要明確各級(jí)各類學(xué)校的權(quán)利和責(zé)任，并建立所有利益攸關(guān)方參與繼續(xù)教育治理的常態(tài)化機(jī)制。再次，要加強(qiáng)地區(qū)和國(guó)際合作，緊跟國(guó)際趨勢(shì)，與國(guó)際接軌。最后，要建立健全繼續(xù)教育法律法規(guī)。

（六）建立健全成人學(xué)習(xí)與教育的激勵(lì)與發(fā)展機(jī)制

2015年《建議書(shū)》提出：“通過(guò)部委間協(xié)調(diào)機(jī)制、伙伴關(guān)系及費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，支持人們更多地順利參與成人學(xué)習(xí)與教育”；“為成人教育事業(yè)調(diào)撥充足的資源”，“優(yōu)先投資于成人繼續(xù)學(xué)習(xí)與教育”；“制定適當(dāng)?shù)膽?zhàn)略，促進(jìn)成人獲取和參與學(xué)習(xí)活動(dòng)，為成人開(kāi)展學(xué)習(xí)活動(dòng)提供更多的獎(jiǎng)勵(lì)措施，如采用個(gè)人學(xué)習(xí)賬戶（ILA）、津貼（代金券和補(bǔ)助）、支持職工培訓(xùn)假等，以促進(jìn)學(xué)習(xí)”[25]，從而提升成人學(xué)習(xí)與教育的參與率，促進(jìn)成人教育發(fā)展。

針對(duì)我國(guó)繼續(xù)教育參與率較低，人們參與繼續(xù)教育積極性不高的現(xiàn)實(shí)，《教育規(guī)劃綱要》提出：“健全繼續(xù)教育激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)繼續(xù)教育與工作考核、崗位聘任（聘用）、職務(wù)（職稱）評(píng)聘、職業(yè)注冊(cè)等人事管理制度的銜接。鼓勵(lì)個(gè)人多種形式接受繼續(xù)教育，支持用人單位為從業(yè)人員接受繼續(xù)教育提供條件。”[26]

綜合分析發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)文件都注重調(diào)動(dòng)利益攸關(guān)方參與繼續(xù)教育的積極性，但《建議書(shū)》中對(duì)于如何提高積極性的措施描述得更為詳細(xì)、全面。我國(guó)要加快發(fā)展繼續(xù)教育，可以借鑒UNESCO《建議書(shū)》的思想，一方面，建立健全部委間協(xié)調(diào)機(jī)制、利益攸關(guān)方伙伴關(guān)系以及利益攸關(guān)方的費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，調(diào)撥充足的資源，優(yōu)先投資于繼續(xù)教育事業(yè)，并出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)措施，如提供資金獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助、支持職工培訓(xùn)假等，從而充分調(diào)動(dòng)所有利益攸關(guān)方參與或支持繼續(xù)教育的積極性。另一方面，建立對(duì)非正規(guī)、非正式學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證機(jī)制，使之與正規(guī)教育資歷具有同等價(jià)值，建立并逐步完善終身學(xué)習(xí)成果認(rèn)定與轉(zhuǎn)換的體制機(jī)制，構(gòu)建靈活開(kāi)放的終身學(xué)習(xí)體系。原因在于當(dāng)前我國(guó)對(duì)社會(huì)成員尤其是就業(yè)人員的繼續(xù)教育，主要通過(guò)非學(xué)歷、非正規(guī)、非正式教育的途徑進(jìn)行，但是由于我國(guó)尚未建立學(xué)習(xí)成果認(rèn)定與轉(zhuǎn)換制度，學(xué)習(xí)者通過(guò)此類教育途徑獲得的學(xué)習(xí)成果不能得到認(rèn)定和轉(zhuǎn)換，得不到社會(huì)的足夠重視，構(gòu)建終身學(xué)習(xí)認(rèn)定與轉(zhuǎn)換的體系可以有效調(diào)動(dòng)學(xué)習(xí)者繼續(xù)學(xué)習(xí)的積極性。

（七）提供包容、公平的繼續(xù)學(xué)習(xí)與教育機(jī)會(huì)

2015年《建議書(shū)》提出：“促進(jìn)參與、包容和公平，確保任何人都不會(huì)被排斥在成人學(xué)習(xí)與教育以外，各種社會(huì)、文化、語(yǔ)言、經(jīng)濟(jì)、教育及其他背景的所有女性和男性都能獲得優(yōu)質(zhì)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)”。“特別關(guān)注特定目標(biāo)人群，不容忍基于任何理由的歧視，包括年齡、性別、種族、移徙狀態(tài)、語(yǔ)言、宗教、殘疾、疾病、鄉(xiāng)村特點(diǎn)、性別認(rèn)同或性取向、貧窮、流離失所、監(jiān)禁、職業(yè)或行業(yè)等”；“特別關(guān)注并采取行動(dòng)增加處境不利或弱勢(shì)群體獲得優(yōu)質(zhì)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，包括認(rèn)字識(shí)數(shù)能力低或不具備認(rèn)字識(shí)數(shù)能力的人、教育程度低或從未就學(xué)者、弱勢(shì)青年、移徙工人、失業(yè)者、少數(shù)族裔成員、土著群體、殘疾人、囚犯、老人、受沖突或?yàn)?zāi)害影響者、難民、無(wú)國(guó)籍者或流離失所者”；“建立或加強(qiáng)適宜的公共機(jī)構(gòu)（體系），如社區(qū)學(xué)習(xí)中心等，提供成人學(xué)習(xí)與教育，并鼓勵(lì)成人將這些機(jī)構(gòu)作為促進(jìn)個(gè)人學(xué)習(xí)和社區(qū)發(fā)展的樞紐”；“開(kāi)展高質(zhì)量的信息和指導(dǎo)服務(wù)，幫助提高參與機(jī)會(huì)獲取率，提高成人學(xué)習(xí)帶來(lái)收益的可見(jiàn)度，確保個(gè)人需要與學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)之間更好的匹配”，“保證人們公平地接受成人學(xué)習(xí)與教育，倡導(dǎo)終身學(xué)習(xí)文化的同時(shí)盡力減少參與方面的障礙，進(jìn)而促進(jìn)更為廣泛和持久的參與”[27]。

為了滿足經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)對(duì)高素質(zhì)勞動(dòng)者和人才隊(duì)伍的需要，以及人民群眾以豐富精神生活和提高生活質(zhì)量為目的的學(xué)習(xí)需求，我國(guó)《教育規(guī)劃綱要》提出：“更新教育觀念，加大投入力度，以加強(qiáng)人力資源能力建設(shè)為核心，大力發(fā)展非學(xué)歷繼續(xù)教育，穩(wěn)步發(fā)展學(xué)歷繼續(xù)教育。重視老年教育。倡導(dǎo)全民閱讀。廣泛開(kāi)展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，加快各類學(xué)習(xí)型組織建設(shè)，基本形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)”[28]，明確了各類繼續(xù)教育的發(fā)展任務(wù)，旨在全面推進(jìn)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類繼續(xù)教育的發(fā)展，以滿足人民群眾多樣化的學(xué)習(xí)需求。

對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)文件都提倡全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的理念，注重滿足所有人群的繼續(xù)學(xué)習(xí)和教育需求。2015年《建議書(shū)》把對(duì)受忽略群體和弱勢(shì)群體的強(qiáng)烈關(guān)切與回應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的各種要求的意愿融合到了一起。但是我國(guó)對(duì)UNESCO《建議書(shū)》中作為成人學(xué)習(xí)與教育的三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域之一的“掃盲教育”不夠重視。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)以提高科技文化知識(shí)水平和生活質(zhì)量為目的，繼續(xù)推進(jìn)掃盲教育，重點(diǎn)做好面向進(jìn)城務(wù)工青壯年文盲、農(nóng)村地區(qū)留守青壯年文盲和婦女文盲等弱勢(shì)群體的文化科技掃盲教育工作，特別是民族地區(qū)、邊境地區(qū)和集中連片貧困地區(qū)的掃盲工作。

（八）加強(qiáng)監(jiān)管和評(píng)價(jià)機(jī)制，確保和提升成人教育質(zhì)量

如上文所述，2015年《建議書(shū)》從確保成人學(xué)習(xí)與教育政策和計(jì)劃的有效實(shí)施，確保成人教育的質(zhì)量及其在所有相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行變革的潛力，確保成人學(xué)習(xí)與教育的優(yōu)質(zhì)環(huán)境三個(gè)角度提出了一系列質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和保障措施。同時(shí)，還提出要“在正規(guī)和非正規(guī)教育與培訓(xùn)之間建立靈活和無(wú)縫銜接的學(xué)習(xí)路徑，并為此構(gòu)建必要的政策和計(jì)劃評(píng)估能力”[29]。

我國(guó)《教育規(guī)劃綱要》中提出：“建立健全繼續(xù)教育體制機(jī)制。加強(qiáng)繼續(xù)教育監(jiān)管和評(píng)估。[30]”但是對(duì)于如何監(jiān)管和評(píng)估沒(méi)有詳述，而且實(shí)踐中對(duì)繼續(xù)教育的監(jiān)管和評(píng)估力度也不夠。借鑒UNESCO的2015年《建議書(shū)》，我國(guó)要確保和提升成人教育質(zhì)量，首先，應(yīng)結(jié)合國(guó)情加快繼續(xù)教育監(jiān)管制度與機(jī)制的建設(shè)，引進(jìn)國(guó)外評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，加快建立和完善針對(duì)繼續(xù)教育的政策落實(shí)、課程設(shè)置、人才培養(yǎng)、師資水平、公平受教育機(jī)會(huì)以及利益攸關(guān)方的參與度等方面的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)機(jī)制，開(kāi)發(fā)適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)指標(biāo)與監(jiān)測(cè)工具；支持高校、科研院所和企業(yè)等機(jī)構(gòu)開(kāi)展教育評(píng)價(jià)，培育專業(yè)性的第三方教育評(píng)價(jià)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)，并與國(guó)際先進(jìn)教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)合作開(kāi)展評(píng)價(jià)和認(rèn)證，參與國(guó)際教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)；繼續(xù)教育工作者是確保教育質(zhì)量的關(guān)鍵，要加大對(duì)繼續(xù)教育工作者培訓(xùn)的投入力度，改進(jìn)培訓(xùn)，提高薪酬和工作條件，提升繼續(xù)教育工作者的教育能力和專業(yè)化水平；建立健全繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)投入保障制度與機(jī)制，建立政府制定預(yù)算和撥款、所有利益攸關(guān)方費(fèi)用分擔(dān)的機(jī)制；建立應(yīng)用驅(qū)動(dòng)、深度融合的繼續(xù)教育信息化保障機(jī)制，促進(jìn)信息技術(shù)與教育教學(xué)的深度融合，以教育的信息化帶動(dòng)和加快推進(jìn)繼續(xù)教育的現(xiàn)代化。

參 考 文 獻(xiàn)

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