不動產登記信息承載之權利

摘要：不動產登記信息上承載了不動產權利人的財產權及隱私權等民事權利。在查詢制度的具體設計上，我國采取有限公開原則，限定查詢主體、確定利害關系人范圍。但由于現行法在規范層面對不動產登記信息承載的權利以及對不動產登記信息的查詢權缺乏有效協調，未能依據不同的查詢前提區別設置查詢條件，實踐中出現了因隱私權的過度保護導致查詢權無法正常行使，而查詢權的過度行使則導致不動產權利人的財產權、隱私權受到侵犯的案件。因此，不動產登記信息的公開模式需要進一步細化；將登記信息類型化保護，有助于查詢制度更加完善，查詢權更好地行使。

關鍵詞：不動產登記信息，查詢權，財產權，隱私權，類型化

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2016）10-0056-63 收稿日期：2016-09-05

1 問題的提出

我國《不動產登記暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）及《不動產登記暫行條例實施細則》（以下簡稱《實施細則》）從查詢主體、查詢內容、查詢流程等方面對不動產登記信息查詢制度作了原則性規定，對登記信息查詢行為的規范化起到了一定的積極作用。但2015年首例利害關系人要求以姓名查房案的勝訴，使現行法對不動產登記信息查詢權的理解、查詢權與其他權利的關系、不動產登記信息所負載的權利及與登記信息查詢權之間的權利協調，甚至不動產登記信息查詢與“反腐敗”的關系等問題引起廣泛關注。

該案中，原告劉磊是其父劉大海的獨子，劉磊10歲時其父母離異，劉磊隨母親生活；劉大海一直單身，2014年5月突發腦出血去世，臨終未留遺囑。因劉大海的父母早已去世，劉磊就成為其財產的惟一法定繼承人。為了順利繼承遺產，劉磊需要查明父親名下的房產狀況。在準備好劉大海及劉磊本人出生證、家庭戶籍資料、父母親已離婚證明文件、財產分割證明及爺爺、奶奶和父親的死亡證明材料、繼承公證書后，劉磊向南京市住建委下轄的南京市房產局檔案館申請查詢父親名下房產信息，以便依法繼承父親遺產。但檔案館以“房屋信息是個人隱私或商業秘密，按照市住建委的要求，房產登記人名下的房產資料，他人不得僅以權利人姓名或名稱為條件進行查詢”為由，認為只有持公安局或檢察院、法院的相關法律文書，才能查詢劉大海的不動產登記信息。無奈，劉磊訴至南京市鼓樓區人民法院。南京市鼓樓區人民法院經審理認為，劉磊作為第一順位繼承人與其父名下登記的房產存在利害關系，享有查詢劉大海名下房屋登記信息的主體資格；且房屋登記信息查詢條件的設置不應限制查詢人獲取信息的權利，在無法提供房屋坐落、權屬證書編號等檢索條件的客觀不能情況下，南京市住建委應依法履行提供劉大海名下房屋登記信息的法定職責。

該案突破了《房地產登記技術規程》第6.1.4條中規定的不得以姓名為查詢條件提供權利人名下房產登記信息的限制，明確了利害關系人可僅以人名查詢房屋登記信息。那么，如何妥當協調不動產登記信息查詢與不動產權利人財產隱私權保護之間的關系？不動產信息查詢的法律邊界如何界定？這些問題均有待研究。

2 不動產登記信息及其承載的權利

2.1 不動產登記信息的界定及構成

在規范層面，不動產登記是指不動產登記機構依法將不動產的自然狀況、權利人及其上所承載的權利義務負擔與變動記載造冊。所謂不動產登記信息（或稱不動產登記資料），根據《實施細則》第九十四條的規定，是指不動產登記機構在登記過程中形成和收集到的一系列文字、圖件、電子信息等資料，既包括不動產登記簿等登記結果，也包括不動產登記原始資料。在《物權法》和《暫行條例》頒布前，《土地登記資料公開查詢辦法》和《房屋權屬登記信息查詢暫行辦法》也對這兩類登記信息進行了區分，并制定了不同的適用規則。

在性質上，不動產登記信息是由行政機關依法履行登記職責獲取，并以電子或紙質介質記錄、保存的信息，符合《政府信息公開條例》第二條的規定，屬于政府信息所界定的范疇。政府信息的公開方式因其記載內容而不同，包括涉及公眾利益信息的主動公開，根據生產、生活需要依申請公開的信息以及涉及個人隱私等需要保密的豁免公開信息。因信息所記載的內容不同，不動產登記信息在公開程度上亦有所區別。以不動產登記簿為代表的不動產登記結果主要記載不動產的客觀狀態，如不動產權利人的姓名或名稱、不動產坐落、面積、用途、權利類型等，其是物權歸屬的依據和表彰，應屬于依申請而公開的不動產登記資料。不動產登記原始資料因涉及申請人的基本情況、證明材料、不動產取得價格等信息，該類信息構成登記權利人的個人隱私或企業商業秘密，應屬于豁免公開的政府信息，只有權利人及其授權之人、有關國家機關才能查詢上述信息，《土地登記資料公開查詢辦法》和《房屋權屬登記信息查詢暫行辦法》也針對不同的主體規定了不同的查詢內容。

2.2 不動產登記信息承載的權利

從功能角度而言，不動產登記信息自身承擔著多重含義和意義。以自然人不動產登記信息為例，一方面，其作為政府信息具有一定的公示功能，應在不動產交易等社會活動或者司法執法實踐中為當事人及有關國家機關提供參考數據；另一方面，不動產登記原始資料及其他屬于自然人特征的信息屬于個人隱私，反映了登記主體不動產財產的真實情況，應受法律保護。在不同功能指引下，權利人不動產登記信息所承載的權利亦是多樣的、并存的且互有交鋒。

2.2.1 財產權

財產權，是指與人身權相對的，以財產利益為內容以及原則上具有可轉讓性的一種民事權利，既包括有體物也包括如知識產權等無體物，是一種較為抽象的概念。此處所涉及的財產權，主要是指不動產登記權利人對其不動產所享有的所有權、他物權等民事權利，具有排他性、絕對性。

根據《暫行條例》第二條第二款、第三條、第五條的規定，凡涉及土地、房屋等不動產上的土地承包經營權、建筑物所有權、宅基地使用權、不動產抵押權等權利信息，以及這些不動產因交易、繼承等行為發生的物權變動、查封等權屬變更信息，均需依法登記。以上自然人、法人的不動產登記信息記載了權利人及其不動產權利得喪變更的客觀狀態，反映了不動產權利人財產信息的歸屬和變動情況，承載了其重要的不動產財產權利。民事主體的合法財產神圣不可侵犯，尊重不動產登記信息亦是對權利人財產權的保護。

2.2.2 隱私權

隱私權，是指私人生活安寧保持不受他人非法干擾的狀態，私人信息、秘密不受他人非法搜集、刺探和公開等的權利。根據《實施細則》第九條、第二十六條第一款、第九十四條第二款的規定，除不動產登記簿上公示的權利人姓名或名稱、不動產坐落等信息外，不動產登記信息還包括權利人的個人身份材料、登記申請書、該不動產的權屬來源等內容。無論是不動產登記原始資料中涉及的申請人個人信息，還是登記權利主體的不動產財產情況，都不是日常不動產交易行為中必須獲取的信息，屬于個人隱私范疇，應予以尊重和保護。權利人所申請的登記行為只是將其不動產得喪變更的事實予以登記，并非是對其財產隱私的披露，更沒有當然地授權登記機構予以披露。因此，承載著財產權的不動產登記信息也承載了權利人的隱私權。

財產權、隱私權系不動產登記信息上所承載的兩項主要權利，保護不動產登記信息可以歸為對這兩項權利的保護，任何未經本人許可或者未按法定程序查詢權利人不動產信息的行為都可能造成對其權利的損害。

3 不動產登記信息上的權利沖突

現實生活中，圍繞民事主體不動產登記信息產生的糾紛，大多系因查詢權無法正常行使或者行使查詢權過度所致。目前，國外對于登記結果的查詢方式主要有兩種模式：完全公開模式與有限公開模式。前者對查詢主體不設限制，任何人對登記簿的任何內容都可以自由閱讀、復制、摘錄，或者向登記機構提出查閱請求，采此模式的有俄羅斯、英國、新西蘭、愛爾蘭、我國香港地區等國家和地區，如俄羅斯《不動產權利及其法律行為登記法》第七條第一款即規定任何人都能對不動產登記簿提出查詢申請，且其信息都可以被查詢。有限公開模式的查詢則以利害關系為限，無利害關系之人不得查詢登記簿，采此模式的包括德國和我國臺灣地區等國家和地區，如德國《土地登記條例》第十二條第一款規定，任何合法利益的人都有權查閱土地登記簿。兩種公開模式各有利弊，完全公開為民眾查詢登記信息提供了最大程度的便利，但不能有效控制權利人的不動產信息被傳播的路徑；而有限公開則通過登記機構篩選的方式將查詢人限定在一定范圍之內，有效保護了權利人的登記信息，但其弊端則在于登記機構只能對申請查詢人的資格進行形式審查，不能實質性地判斷是否存在利害關系。因此，采取何種公開模式，如何更好地協調查詢權與財產權、隱私權之間的關系顯得尤為重要。實踐中，不動產登記信息的權利沖突主要表現為隱私權的過度保護導致查詢權無法正常行使，以及查詢權的過度行使導致權利人的財產隱私權受到侵犯。

3.1 查詢權的過度行使

3.1.1 不動產登記信息的查詢權

為了彰顯不動產登記信息的公示功能，現行法賦予了當事人查詢不動產信息的權利。查詢權，是法律賦予權利人、利害關系人以及國家機關依法定程序，了解不動產權利狀況的一項權利。因其查詢對象為政府信息，而記載的內容又是不涉及社會公共利益的私人財產信息，因此查詢權應被界定為以公法權利為主兼具私法權利特征的信息知情權。《物權法》第十八條規定，權利人、利害關系人有權查詢不動產登記信息，登記機構有義務提供相關資料。《暫行條例》第二十七條、《實施細則》第九十七條、《不動產登記操作規范（試行）》第20.1條進一步賦予了權利人、利害關系人及國家機關查詢不動產登記信息的權利。上述規范條款明確肯定了兩類主體享有查詢權：一是民事主體，即權利人本人、利害關系人；二是有關國家機關，《實施細則》第九十七條第五款規定，法院、檢察院等國家機關可以查詢與處理事項有關的不動產登記信息。此外，為了給未來法律的規定預留空間，《實施細則》第九十七條第六款規定，其他國家機關需按本條的規定依法查詢不動產登記信息。《不動產登記操作規范（試行）》第20.1條則是以“法律、行政法規規定的其他情形”做兜底性規定，比《實施細則》更具有靈活性、開放性。這兩類查詢主體中，前者是私法中的民事主體，后者是依法履行公權力的公法主體。

3.1.2 不動產登記的功能與查詢權的行使

在物權法上，公示功能是不動產登記的重要功能。該功能是指將不動產所承載的權利得喪變更的事實向社會公開，以標示不動產的流轉狀況。公示功能的目的在于維護不動產交易“動的安全”，以公開交易時必要信息的方式來保護不動產權利人及善意第三人的合法權益。就不動產交易而言，查詢登記信息的基本功能在于促進交易信息在交易雙方間的流通并降低交易成本，使得與不動產存在交易或其他潛在利害關系之人能有效了解不動產的權屬狀況，并避免因信息不對稱而遭到不利益。因不動產的高價值屬性、信息流通不暢造成的交易損失過高，才有必要在政府主導下進行登記，并由登記機構向交易者提供查詢服務。但這并不能掩蓋不動產登記信息查詢實為私人之間交易行為的組成部分、交易的核心是特定的不動產這一行為性質。不動產登記信息查詢原則上屬于當事人之間的一種私行為，只不過需要借助于政府的登記機構提供服務。同時，權利人和利害關系人只能將查詢獲得的不動產登記信息用于特定目的，如果擅自泄露、公開登記信息，則構成對他人隱私權等民事權利的侵犯。在便利民眾查詢不動產登記信息的同時，也要防范查詢權過度行使帶來的法律風險。

不動產登記制度具有整合不動產登記信息，協調不動產登記機構登記職能的作用，但不具有反腐、窺探不動產權利人財產狀況的溢出功能。《暫行條例》出臺后，仍有部分民眾期待通過查詢不動產信息的方式為反腐反貪工作提供幫助；還有人基于好奇、探秘等心理試圖以各種途徑去了解他人的不動產信息；而個別不動產登記機構工作人員將自身查詢權與工作職責混淆，出現泄漏他人登記信息的情況。如2016年3月14日，某關注娛樂新聞的微信公眾號發文曝光了演員范冰冰、李晨二人“在青島購置近千萬豪宅”的消息，隨后還有網友曬出房屋產權信息圖片，顯示了該房產的房屋產權編號、產權價值等信息。事后證實，該不動產登記信息泄漏是因青島市國土資源和房屋管理局的工作人員擅自查詢當事人購房信息并發送到其個人微信親友群導致的。盡管有觀點認為，官員、明星等公眾人物由于其身份特殊性，應對隱私權保護范圍作出一定“讓渡”，但無論我國是否已經對“公眾人物”這一名詞做出具體定義，也無論某人從事何種職業，只要是無關社會公共利益的隱私都應受到保護。我國不動產統一登記制度設立的初衷是整合行政機關職責、建立全國統一的不動產信息檔案、方便各地區各部門間的信息共享，而非反腐或者滿足部分民眾的窺探、獵奇心理。因此，需對查詢權的主體、查詢目的、程序、行使方式等制定明確可行的依據，防止查詢權的過度行使侵犯他人的隱私權。

3.2 隱私權的過度保護

為了保護權利人的隱私權，防止不動產登記權利人財產信息泄露和不當使用，我國制定了較為嚴密、詳細的不動產登記信息查詢規則，如《暫行條例》第二十八條限定了查詢目的；《實施細則》第九十八條、《房屋權屬登記信息查詢暫行辦法》第十一條等設置了查詢時所需提交的材料，特別是要求查詢人提供房屋坐落或權屬證書編號，在實操層面與此相呼應的是《房地產登記技術規程條文說明》第6.1.4條，其強調“本條從保護所有權人隱私權的角度，規定了登記資料不能僅以權利人姓名或名稱為條件進行查詢”的限制，意即禁止“以人查房”情形的出現。可見，我國立法機關和行政機關已經認識到不動產登記信息上承載的個人隱私不能因查詢行為被侵犯。所以，《暫行條例》明確規定，查詢不動產登記信息需要具備三個要件：一是具備主體資格。只有不動產的權利人、利害關系人，以及有關國家機關可以依照法定流程及職權查詢信息，其他主體不能獲得不動產登記信息。二是申請材料合格。查詢人需依照法提交申請書、個人身份材料等信息，并具有合理的查詢目的。三是查詢依據合法。我國不動產登記簿是以不動產單元為基本單位進行登記的，每個不動產單元都有唯一的編碼，只有持有該不動產的證書編號、編碼或是房屋坐落的任一信息方可查詢登記信息。我國現行法的這種做法，在立法例上屬于有限公開查詢模式，而異于完全公開查詢模式。有限公開查詢將查詢人限定在一定主體范圍之內，對于維護交易安全，保護不動產權利人的權利大有助益；也方便登記機構依法行政，避免不動產登記信息的泄露與濫用。但這種有限查詢規則，是否有過度保護隱私權之嫌？

3.2.1 對查詢主體的范圍限定是否屬于過度保護隱私權

當查詢主體為民事主體時，享有查詢權之人即權利人本人和利害關系人。這里的“權利人”，應指在不動產登記簿上記載的不動產物權人，包括不動產所有權人、他物權人，而不包括債權人。利害關系人，則指與被登記的不動產存在利害關系的主體，而非任意第三人或者僅與權利人存在利害關系的主體。至于那些不涉及不動產交易之人，與不動產權利無利害關系之人，無必要知悉權利人的不動產登記信息，亦無必要賦予其查詢權利。不動產登記簿的公開，是相對于利害關系人而言的公開，而非針對社會大眾；基于交易安全的必要，與交易無關之人，自然也不應知悉他人不動產信息。因此，現行法規定的有限公開原則符合物權法的公示原則，應是在不動產登記信息查詢的現實需求與不動產登記信息的保護之間所形成的較合理的平衡支點。

3.2.2 利害關系人的主體范圍限定是否周延

何為“利害關系人”？《暫行條例》未明確規定，理論與實踐中對此爭議較大，有人認為利害關系人應限定在與不動產具有法律上的利害關系的主體，如不動產交易相對人、與權利人存在法律糾紛的主體；也有人認為利害關系人還應包括與不動產具有事實上的利害關系的主體，即潛在交易相對人，權利人陷入破產后的所有債權人也與不動產存在間接利害關系。對此，《實施細則》第九十七條第四款規定，“因不動產交易、繼承、訴訟等涉及的利害關系人可以查詢、復制不動產自然狀況、權利人及其不動產查封、抵押、預告登記、異議登記等狀況”。可見，實定法層面的利害關系人，包括交易當事人及與登記權利人發生其他有關該不動產法律糾紛之人。但實踐中，由于不動產登記機構很難對利害關系人進行有效判斷，只能在形式上審查申請人是否是利害關系人，意即申請人只要能提供與不動產登記事項存在法律上的利害關系證明材料，就可認定其系利害關系人。

那么，《實施細則》限定的利害關系人的主體范圍是否周延？如果基于不動產登記功能的考量，依據《實施細則》第九十七條第四款的規定，對“利害關系人”的范圍進行限縮解釋，將其限定于具有法律上的利害關系，則不能靈活應對復雜的社會生活以及多樣的查詢需求，從而可能導致權利人以外的與不動產權利存在利害關系之人無法查詢獲悉相關的不動產登記信息，進而損害其合法權益，不利于交易發展。以不動產交易為例，尚未確定交易意向的潛在利害關系人，已經發出要約尚未承諾形成債權交易合同的締約過程中的當事人等，均難以證明其與不動產存在利害關系，進而不能被納入利害關系人之內，其只能在取得權利人的同意后才能查詢，這不僅增加了權利人與潛在利害關系人的交易成本負擔，也未能真正發揮不動產登記信息應有的功能。因此，《實施細則》第九十七條除了列舉“不動產交易、繼承、訴訟”三種常見情況以外，還規定了“等涉及的利害關系人”的概括規定，進而為擴張“利害關系人”的范圍預留法律空間。可見，無論立法還是司法層面，如何更好地詮釋與適用“利害關系人”，避免以保護隱私權為由，將“利害關系人”排除在查詢主體范圍之內，尚需在不動產查詢的實操層面深入研究。

另須討論的是：不動產權利人的近親屬是否是利害關系人？有的地方法規，如《廣州市婦女權益保障規定》第二十三條第一款規定，“夫妻一方持身份證、戶口本和結婚證等證明夫妻關系的有效證件，可以向工商行政管理部門、房地產行政管理部門、車輛管理部門等機構申請查詢另一方的財產狀況，有關行政管理部門或者單位應當受理，并且為其出具相應的書面材料” 。該地方規定，賦予了配偶的查詢權。那么，與不動產權利人之間存在利害關系的近親屬，尤其是一等血親姻親的近親屬，如父母、配偶、子女是否屬于利害關系人？有學者持否定態度。該地方法規的規定違反了遵循法律效力位階的原則，《物權法》《暫行條例》《實施細則》并未將近親屬納入利害關系人的范圍，該規定實際上擴大了利害關系人的范圍。近親屬是基于血緣、婚姻關系產生的身份類別，不一定必然與權利人的不動產財產存在法律上的利害關系。任何人均應尊重不動產權利人登記信息上負載的權利，近親屬也只能與不動產權利存在利害關系之場合，才享有查詢的權利。因此，現行法對于利害關系人范圍的規定符合實際需求，既滿足了有查詢必要之人獲取不動產登記信息之權利，又將與不動產不存在任何利害關系之人排除在查詢范圍之外。

此外，申請材料合格、查詢依據合格，此兩要件應與查詢主體適格是相呼應的，即主體適格的查詢目的自然是由交易、繼承或其他法律糾紛引起，有相應的證明材料；查詢時也當然地以特定不動產為查詢對象，而非“以人查房”。

綜上，對隱私的過度保護會限制不動產登記信息查詢權的行使，影響登記制度功能的彰顯；過于強調查詢權，則會給不動產權利人的財產私密造成侵擾。無論是查詢權還是財產隱私權，都需要明確權利界限，以合法適當的方式予以保護協調。

4 結語

隨著《不動產登記操作規范（試行）》的頒布，我國的不動產登記制度愈加完善，查詢制度作為登記制度的重要組成部分也在日趨成熟。但應當看到，我國現行的不動產登記查詢制度在對不同類別的不動產登記信息進行類型化查詢與保護方面尚存需要進一步細化與周延之處。一方面，物權的公示原則，需要對不動產登記簿記載的信息予以適度公開；另一方面，更要防止利用不動產登記簿公開擾亂甚至侵害不動產權利人的財產隱私權。協調好查詢權與不動產登記信息承載的財產隱私權之間的關系，是更好發揮不動產登記制度功效的重要舉措。

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作者簡介：

馬冉，南開大學法學院民商法專業研究生，研究方向為不動產登記。