對重慶市農林納入不動產統一登記體系的探討

胡渝清++王勝藍++廖文婷++陳暢

農業承包經營權和林權納入不動產統一登記是對廣大農戶權益的保護，是《物權法》得以落地的體現。然而具體到不動產登記機構的辦件層面，要保證登記的正確性需要有規范的登記業務、準確的權籍調查和成熟的信息平臺作支撐。盡管國土資源部相繼出臺了以上三個方向的規范，但完善可操作性的細則還需要一段時間。因此，各地只能結合實際摸索前行。重慶基于國土房屋統一管理多年的有利條件，土地、房屋統一登記已走在了全國的前列，目前已近半區、縣成功上線“不動產登記系統”且運行較為平穩，6月底已完成全市上線。接下來，按計劃擬于年底前完成農林的交接，如何順利將農林納入不動產統一登記是我們面臨的新挑戰。

為此，市局主管處室認真研究、積極部署，啟動了豐都縣農村區域不動產統一登記綜合試點工作，組織市勘院、局信息中心及市登記中心的技術骨干，擬通過先試點再推開的工作方式穩妥推進農林納入不動產統一登記體系。同時，也為國土資源部制定操作細則提供經驗和依據。

一、現狀分析

通過豐都試點和調研發現，當前縣級農林主管部門主要負責農村土地承包經營權和林權的登記管理、糾紛調處及流轉備案等日常工作。其登記業務、調查成果及管理方式主要有以下特點：

1.登記實質屬行政行為

當前農林主管部門負責的相關登記工作是基于行政管理的需要，屬于行政行為。登記的客體對象主要包括依承包經營合同為依據的承包經營權登記和依雙方協議為依據的經營權流轉備案登記。前者屬于物權，而后者卻屬于債權。登記類型分初始登記、變更登記、注銷登記和經營權流轉備案登記等。登記的業務量與土地、房屋登記相比小很多。以豐都為例，全年縣農業主管部門辦理登記件數量大致為100-120件，其中，經營權流轉備案登記占一半以上；縣林業主管部門辦理登記件數量大致為200-300件。

2.調查成果差異較大

本次豐都試點采取了普查的方式。即以1：5000正射影像圖（地理國情調查用圖）為基礎圖件，通過農戶實地指界，將農戶實際擁有的承包地塊逐一調繪上圖，然后與登記簿記載的地塊及面積進行對照分析。從已完成三個社的數據對比發現，農林部門用于登記的調查成果與實際差異較大：3個社的農戶實有地塊數均大于權證記載地塊數，平均差異約30%；實有地塊面積也普遍大于權證記載地塊面積，平均差異超50%。究其原因，農林部門未按農業行業標準《農村土地承包經營權調查規程》開展調查，而是以國土“二調”數據為控制，對原有面積進行平差完成了本輪農村土地承包經營權的確權頒證工作（見表1）。

3.成果數據采取臺賬式管理

豐都調研發現，縣級農林主管部門在完成了確權頒證后建立了相應的登記簿、冊及電子數據，然后以此為基礎，采取臺賬式數據管理方式開展日常登記管理工作。這種模式僅能維護權證數據與臺賬數據一致，由于沒有開展測繪標準的空間調查，無法建立矢量圖形數據庫，僅靠文字描述區分權屬界線，故登記地塊無法真正落地。

二、問題剖析

農林納入不動產統一登記后，其法律效力由原行政行為產生轉變為不動產登記行為產生。不動產登記行為首先要有《物權法》《不動產登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）等上位法的支撐，然后有準確的權籍調查結果為依據，再有規范的信息平臺保障實現。

1.登記業務對接

依據《條例》規定，在登記業務的對接中主要存在以下問題：一是權利名稱相同內涵不同。“農村土地承包經營權”在《條例》中僅指承包權，而在農、林部門的登記管理中，卻包含了可用于流轉的經營權，由于目前承包權與經營權的分離尚無法律支撐，故形成了同名不同質的現象。二是存在權利重疊的現象。由于承包經營權證和林權證由農、林主管部門分別頒發，部門之間缺乏有效銜接，如退耕還林后農戶取得了林權證，但原有耕地的承包經營權證并未注銷。三是登記內容存在差異。根據《國土資源部關于啟用不動產登記簿樣式（試行）的通知》（國土資發〔2015〕25號）要求，不動產登記簿中要求填寫的內容與農、林原登記簿的內容不完全一致。如用途的細化、農地的等級、價格等，因此在納入農林不動產統一登記時還需補充完善缺少的相關信息。四是登記類型需作調整。《條例》規定的各登記類型及包含的內容與原農、林的規定有較大差異，例如，以轉讓、互換等方式改變權利人的，在原農林登記中列入變更登記，而在不動產登記中屬于轉移登記。因此，原農林登記類型與不動產登記類型還需進行梳理、調整，進一步細化登記業務。

2.數據銜接和不動產單元編碼是權籍調查的難點所在

由于《條例》明確規定原有權證、登記簿合法有效，意味著原有成果數據也全部合法有效。然而之前農林部門并沒有嚴格按照《農村土地承包經營權調查規程》開展調查，形成的成果中缺乏空間矢量圖形數據，已發權證的地塊仍然存在權屬四至不清、面積不準、數量不合等問題，無法落地。因此，農林納入不動產登記后，權籍調查面臨的主要難點就是與原有“合法數據”的銜接，既要符合法律、法規的規定，又不能損害農戶的合法權益而造成社會不穩定。另一方面，根據國土資源部《不動產單元編碼規則》的要求，需對每一個地塊采用28位碼進行唯一性編碼。然而按照規則要求，在實際操作將缺失“社”和“戶”兩級信息的碼位，這樣，對于集體經濟組織是以社為單位、土地承包經營權以戶為單位頒發權證并統一管理的南方地區來說不利于日常管理。

3.信息平臺尚待構建

由于當前農、林主管部門只有屬性數據庫，未建立空間矢量圖形數據庫。因此，如何在新系統中有效對接農林移交的相關數據，如何開展好新的農林發證工作，如何構建符合國家相關技術規范的農林不動產數據庫是當前建設信息平臺的重點。在此，我們特別要注意，不能簡單地照搬土地房屋部分的“不動產登記系統”。基于重慶市國土房屋合一管理多年，土地房屋部分已有較好的測繪調查數據基礎、成熟的登記規范及多年的地房籍信息系統運行經驗，基本具備國土資源部不動產統一登記后的入庫要求。但農林部分則不然，一是原農林部門用于頒發權證的調查成果實質并未達到不動產登記的要求，這種矛盾需要時間和方法逐步過渡處理，不可能一步到位；二是原有權證是以戶為單位頒發和管理，記載所有承包地塊，按照國土資源部《不動產單元編碼規則》“一個承包地塊為一個宗地”的要求，每戶可擁有多個宗地，那么，正確反映農戶、宗地、不動產單元編碼及相應登記簿的復雜變化關系需要在系統中采取技術手段加以解決。

三、對策與建議

通過試點分析，我們認為農、林部分不動產登記應以“尊重歷史、平穩推進”為整體工作原則，采取“依申請登記、時間換空間”的策略穩步推進。

1.利用地方立法體系完善可操作的農林不動產登記細則

不動產登記的基本原則是依法、依規辦理。因此，我們應在當前國家已出臺的相關法律、法規的基礎上盡快細化符合重慶實際的操作細則，為辦理農、林不動產登記提供直接法律依據。可從《重慶市不動產登記條例》編制、“國土、農、林”三部門聯合發文及國土系統內發文三個層面明確和細化農林不動產納入不動產登記的相關規定，有效完成登記業務的對接。主要解決以下問題：一是登記類型的調整，如承包經營權的分割、林權的分戶在農林部門均按“變更登記”類型辦理，納入不動產登記后則應按“轉移登記”類型辦理。二是明確工作邊界，除重慶市編辦已明確承包經營權、林權的權屬調查及調處由農林部門負責外，還應明晰納入不動產登記的具體業務。區分物權登記和行政管理登記的實質，例如農、林經營權的轉讓，在沒有上位法支持前，其實質不屬于物權，因此，建議涉及此類權利的登記暫不納入不動產登記體系。三是登記數據的銜接，農林納入不動產登記后，新、舊登記數據的銜接必須以保護權利人的合法權益為原則，如何銜接必須出臺相關細則予以明確。四是權利重疊的統一，針對原有承包經營權和林權出現重疊的現象系管理脫節造成，建議在相應地塊辦理不動產登記前依法予以統一。

2.做好權籍調查和信息平臺建設是農林納入不動產登記的關鍵所在

建議盡快出臺《重慶市不動產權籍調查實施細則》，充分考慮重慶的復雜情況和現有成果數據的特性，重點解決好“調查數據銜接”和“不動產單元編碼”兩大難題。農林納入不動產登記后所面臨的“調查數據銜接”不是簡單的前后測繪調查數據的平差，而是權利人合法權益得以保護的體現。因此，在制定調查細則時須首先以保護權利人的合法權益為原則，其次以權利人需辦理新的不動產登記業務類型為導向，最后以相關技術規范為依據建立數據銜接體系和操作細則，為農林不動產登記提供準確可靠的成果數據。“不動產單元編碼”在《條例》中有明確規定，而國家的《不動產單元編碼規則》對于地方的管理需要尚有不足，主要表現在“社級經濟組織”和以家庭為承包單位的“農戶”兩個管理層級的信息無法在28位編碼中得以體現。建議在調查細則中考慮地方編碼，在包含國家要求的28位編碼的基礎上，利用技術手段合理擴展4?-6位編碼，既能符合國家的要求，又能滿足地方的管理需要。另外，利用變更調查、質量評價等成果在調查中增加不動產登記需要的農地用途、等級、價格等新增登記。

信息平臺建設必須以滿足登記業務需要為目的，與權籍調查緊密結合。建議目前情況下，農林部分的不動產登記系統與土地房屋不動產登記系統分開建設，條件具備后再合并。重點解決以下問題：一是在數據庫中如何納入農、林移交的相關數據；二是在國家《不動產數據庫建設規范》的基礎上合理增加字段，以滿足權籍調查對不動產單元編碼擴展的需要；三是提高系統的兼容性，既能按照國家的要求提交相關登記數據，又能滿足實際登記工作的需要；四是在信息系統中考慮農林部分與土地房屋部分界面統一但實質區分的登記系統，以達到逐步過渡的目的。

3.加強國家、市、區縣三級層次的工作聯系，確保農林不動產登記的順利納入

一是多向國家層面請示匯報以爭取更多的指導和幫助，避免工作和資金的重復浪費，保障快速穩妥地推進農林不動產統一登記工作。

二是加強市農、林等職能部門的聯動機制及技術支撐單位的聯系。農村土地確權登記分屬不同部門，缺乏必要的信息交流和共享，工作中難免會存在交叉和不協調現象，不動產登記職責機構整合后，各相關部門應該通力合作，交流經驗，處理好以往工作中交叉重疊部分，努力將矛盾降到最低，保障權利人權益。同時，加強市局確定的市不動產登記中心、局信息中心、市勘測院三個技術支撐單位之間的聯系，以便于形成合力。

三是加強監管力度，建立績效評價體系。不動產登記工作是一項繁雜的大工程，各環節層層推進而又相互牽制，任一環節的懈怠都將會影響其無法按計劃完成，因此建議將其納入區縣績效考核體系，以確保我市不動產統一登記工作順利推進。

陳品祿/責任編輯