城市“地王”頻出的冷思考

劉衛東

近來我國一些大城市“地王”頻出。根據有關資料統計，2016年1-8月全國已經出現單宗土地超過10億元的地塊300宗。表面上看，“地王”頻出是房地產市場復蘇的重要表現，許多城市房地產銷售量和價格出現了上漲。房地產市場活躍，解決了地方財政困難，拉動了固定資產投資增長，對于“去庫存，穩增長”也有積極的推動作用。但是仔細分析，“地王”頻出并不符合房地產市場的規律。“地王”成交價格少則單位建筑面積樓面地價上萬元，最高超過10萬元，未來房地產銷售價格將遠超出國際上關于房地產價格和國民收入的比例關系。“地王”頻出有可能危害我國房地產市場和城鎮化的健康發展。

一、中國建設用地供給過量和商品房空置

長期以來，中國建設用地供給過量的問題沒有引起政府部門高度重視。我國各地制定和修改土地利用規劃時，大部分城市都是向上級政府反映本地的耕地保護任務負擔過重，而建設用地指標不足，希望盡可能增加建設用地指標，以保障建設用地供給。據國土資源部咨詢研究中心副主任劉文甲介紹，2004年實際情況是中國城鄉建設用地約24萬平方公里，城市人均建設用地已達130多平方米，遠遠高于發達國家人均82.4平方米和發展中國家人均83.3平方米的水平；全國村莊建設用地2.48億畝，按當年農業人口計算，人均村莊用地218平方米，高出國家定額最高值（150平方米/人）45.3%。我國這個有著13億人口的國家，城市人均建設用地之多，甚至超過世界最繁華的城市之一紐約，總量更是已達世界第一。可能有人提出人均城市建設用地統計可能不準確。那么，用建設用地占土地總面積比例分析。根據《全國土地利用規劃綱要》，2005年底全國建設用地面積為3192.24萬公頃，到2010年和2020年，建設用地總面積分別控制在3374萬公頃和3724萬公頃以內，超過全國土地總面積的3%，遠高于世界平均2%的水平。2020年湖南長沙市全市城鄉建設用地規模控制在156762公頃以內，中心城區建設用地規模控制在629平方公里以內，分別占其土地總面積的13.26%和26.63%。2020年杭州市蕭山區建設用地總規模控制在 43940 公頃以內，占其土地總面積的31.07%。新加坡是一個城市國家，其居住用地和工作用地分別只占其土地總面積的19%，加上21%的基礎設施用地，其建設用地占土地總面積的比例也只有60%。中國香港是國際大都市，2014年各類建設用地合計245平方公里，占其土地總面積的22%。世界公認的城市發展土地增長彈性系數（土地增長與人口增長之比）為1.12。美國實行放任的城市化，該系數為1.6，1990-2004年我國此系數為2.28。

目前我國房地產空置情況驚人。有數據表明，截止到2016年6月底，全國商品房待售面積仍然達到71416萬平方米，按照我國人均住房面積30平方米計算，“空置”住房可供近2380萬人口居住。截至2016年5月，全國縣及縣以上規劃中的3500多個新城新區，能容納近34億人口，裝下全世界一半的人已經不成問題。房地產業的畸形發展，已經嚴重擠占了實體經濟的投資來源和發展活力。2014年，房地產投資在全國固定資產投資中占比僅為18.9%。北京房地產投資占固定資產投資的比例最高，達到了61.53%。其次是上海，達到59.5%。貴陽達到42.19%，昆明達到45.19%，我國主要城市的房地產投資占固定資產投資的比例均在30%以上。畸形發展的房地產業，使市場投機因素增長，已經嚴重影響老百姓的理財觀，人們把購置房產作為投資和保值增值的最佳手段。

二、“地王”頻出是開發商的合理經濟行為

目前對于“地王”頻出，很多人怪罪于“土地財政”。似乎是地方政府為了增加財政收入而提高了土地出讓價格。對于2016年各“地王”的土地出讓情況分析，2016年全國已經出現單宗土地超過10億元的地塊300宗中溢價率超過100%的地王達到了150宗。顯然，“地王”頻出是開發商的自覺行為，并不是地方政府的主觀愿望。有些城市準備出臺“限地價”之類的宏觀調控措施，也表明地方政府不希望地價過快上漲。

“地王”頻出，地價升高，是開發商的合理經濟行為。最主要的問題是，開發商通過抬高地價，有利于形成房地產價格將會上漲的市場效應。開發商抬高地價，有利于原來已經取得的低價土地升值，有利于開發商已經完成開發的商品房銷售價格提高，有利于刺激消費者和投資者因為擔心房地產價格上漲而踴躍購買商品房。另外，新“地王”的出現，也是房地產開發商經營策略上的需要，它可以通過取得“地王”，獲得本房地產企業經濟實力雄厚的宣傳效果，不僅可以起到廣告效應，減少廣告宣傳投入成本，也能夠提高行業競爭門檻，迫使一些經濟實力相對差的企業退出市場。通過取得“地王”，也可以讓它們在銀行面前提高信用水平，更容易取得融資，通過杠桿作用，擴大企業盈利能力。房地產企業通過取得“地王”，實際上也是為增加地方財政收入做貢獻，容易融洽企業與地方政府的關系，可以爭取政府在日后項目建設和營銷過程中給予基礎設施配套和管理服務等方面的優待和照顧。最重要的是，目前我國稅收制度條件下，土地價格的提高，可以通過提高房地產銷售價格，將成本全部轉移給商品房購買者。即使房地產價格上漲引起社會不良反應，房地產開發商也能夠以土地取得成本高為理由，將社會怨氣轉移到地方政府的土地出讓價格上。國土部門因為地價低可能被懷疑是故意造成國有土地資產流失需要負擔經濟責任，而土地價格高只需要承擔推動房地產價格上漲的社會責任。經濟責任容易追責，而社會責任追責相對困難。國土部門對于房地產開發商或者媒體指控房地產價格高是地價造成的問題大多不會據理力爭，也使得“地王”頻出對于開發商不僅經濟上有利可圖，也很少受到社會輿論的批評，不需要承擔社會責任。

當然，“地王”頻出也是開發商看到了我國貧富差距較大，高品質的房地產盡管價格高但仍然有相當大的市場需求。從投資方面分析，房地產價格上漲，有利于不動產升值。在我國目前沒有房地產保有稅收負擔的情況下，幾乎所有的城市居民對于自己擁有的房地產價格升值都是歡迎的。房地產價格下降，房地產投資者購買房地產可能就會降低。目前，“地王”頻出的地方，主要是在我國的一、二線城市。城市規模越大，經濟越發達，“地王”也越容易出現。這實際上是和我國城市管理體制緊密相關的。我國城市規模越大，往往行政管理級別越高，屬于直轄市、省會城市、副省級城市等，這些城市長期以來，在土地利用規劃和城市規劃上享有特別的照顧，國家對于城市建設投資、城市文化、教育和科研投資，重大項目布局等方面給予了一定的政策傾斜。這些城市經濟生活水平、人口素質和社會文明程度、交通條件和社會服務水平也往往較高。大城市對于人口遷移、外商投資的巨大吸引力，土地空間的固定性和有限性，也使得這些城市的房地產成為了稀缺商品，長期處于供不應求的狀態。目前我國很多大城市已經開始出現了大城市病，環境污染、交通堵塞和水資源供應不足，加上大城市居民落戶的戶籍控制等問題也決定了我國這些城市不可能依靠增加城市建設用地供應來降低房地產價格。這些城市土地的二次開發，土地取得成本高，也使得城市土地出讓價格高，容易適應城市房屋拆遷安置補償標準的不斷提高，加快城市的更新和改造。

綜上所述，“地王”頻出并不象有的學者認為的那樣是地方政府的土地財政引起的，政府控制土地出讓價格，不符合市場經濟規律。“地王”頻出，也不能簡單地理解為房地產開發用地的供給不足。很多人都承認我國一些大城市的社會經濟發展水平已經達到了發達國家的富裕程度，發達國家城市建設用地增加有限，然而并沒有“地王”頻出。我國“地王”頻出，也有人怪罪于金融杠桿，應當指出，在房地產市場中，銀行作為企業追求利潤，也是按照市場經濟規律辦事，是無可非議的。為了解決“地王”頻出問題，要求銀行改變投資方向，犧牲銀行經濟利益，也不應該，并不公平和合理。

三、“地王”頻出呼喚房地產市場管理改革

我國大城市“地王”頻出是我國城市化過程中經濟社會發展出現的問題，應該透過現象看本質，通過深化房地產市場管理改革來加以解決。

首先是改變土地資源的行政性配置的規劃體制。世界上公認城市規劃是城市土地價值增加的一個重要原因。通過土地利用規劃，土地用途改變和開發強度增加，城市土地資產的價值明顯提高。我國目前土地利用規劃體制在一定程度上帶有計劃經濟的烙印。由于建設用地指標是由規劃方案分配的，相當于房地產裝修不僅送設計，而且免費贈送裝修材料。規劃對于建設用地指標的分配，造成建設用地指標多的地方，獲得的土地增值利益多，實際上很不公平。國外經驗表明，在市場經濟條件下，規劃是土地利用的優化方案選擇，可以預測未來土地和房地產市場的前景，降低投資風險，對于土地科學合理利用具有指導意義，但是，規劃不能對資源進行分配。任何城市建設用地的取得，不能依靠土地利用規劃和城市規劃來無償分配。城市建設必須取得規劃許可，嚴格實行土地用途管制。任何規劃許可應該借鑒英國的城市規劃管理經驗，一律實行收費。城市建設應該對于規劃管制進行合理的經濟評價，把規劃的收益歸還給社會，對于因規劃管制而出現經濟損失的地方，政府應該給予合理的經濟補償。

我國城市體系的建設，要鼓勵大、中、小城市平等競爭，合作發展，實現市場共建，基礎設施共享，生態環境協同保護，產業經濟合理分工和合作共贏。大城市都市圈的建設，也可以學習美國紐約、洛杉磯等都市區發展的模式，由數十個、甚至數百個小城市發展和構成。都市圈內各個城市之間無論規模大小，都是平等的政府和社會組織，財政獨立，發展自主，并不存在上級和下級的行政管轄關系，每個小城市是歷史自然演變形成的。美國都市圈小城市建設具有一定的獨立性，它有益于根據城市鄰里規劃理論和新城市主義準則的城市規劃和管理落實。城市鄰里規劃理論和新城市主義準則，倡導步行交通、公共交通，而不單純迎合小汽車的發展；倡導城市土地混合利用，而不是建立單純的居住社區；倡導不同階層的社會融合，而不是貧富、種族的空間隔離；強調工作與生活的適當融合，居住與就業的相互兼容，力圖創造一個環境友好的、利于公共交往、緊湊的高密度的城市發展模式，可以有效地抵制城市蔓延，克服大城市病的不利影響。各個小城市自主發展，也有利于城市建設創新，調動各方面的積極性，增強城市居民的社區認同感，促進社會和諧和城市經濟發展。縮小我國不同城市規模的社會經濟發展差距，可以有效地抑制大城市“地王”頻出的現象。

任何城市規劃，從理論上講，城市建設用地功能的調整是被允許的，只要證明符合相應的規定：即滿足公眾健康或安全、符合有條件規定、非負外部效應、公共使用的必要性、與綜合區劃相協調等標準。城市規劃的實施并不一定是為了直接增加政府財政收入，使公共財政負擔最小，促進社會平等也是城市理性增長的目標和原則。美國的開發權轉移、我國臺灣地區的市地重劃和區段征收、日本的土地開發利益返還制度的經驗也非常可取。美國發展權的轉移目的是集中開發具有開發潛力、應該開發的地區（開發權接受區，通常是房地產需求旺盛，地價上升趨勢明顯的地區），而限制環境約束制約、不應該開發的地區（開發權發送區，通常是生態環境脆弱、歷史性建筑保護區）。通過土地開發權轉移，可以保證開發權發送區和接受區的利益不受損失，也可以促進城市生態保護、歷史建筑和文化遺產目標的實現。我國城市規劃的實施，應當吸收美國城市區劃改革的經驗，增強區劃的彈性和包容性，適應城市建設的新情況和新要求。通過激勵性分區制度改革，充分調動房地產開發商對于挖掘城市土地利用潛力，提高城市土地利用效益和城市不動產價值的主觀能動性和創造性。

其次，大城市“地王”頻出問題的解決從根本上是要抑制房地產開發的投機行為和暴利。房地產市場的宏觀調控，不應要求地方政府限制城市土地出讓價格，而是應該限制房地產出售價格。盡管“地王”的土地取得成本高，未來完成房地產開發以后的房地產銷售價格也必然升高。但是，讓制造“地王”的房地產企業無法獲得原有已經低價取得的土地上開發的房地產獲得暴利非常關鍵。我國已經建立了土地增值稅征收制度，土地增值稅本質上是一種所得稅。目前我國城市房地產開發和經營過程中，土地增值稅征收并沒有完全到位。為了抑制房地產企業通過制造“地王”帶動原有存量房地產升值和贏得其全部房地產開發的暴利，應該根據每一宗城市出讓地塊的土地出讓實際成交價格占該地塊上開發完成的房地產銷售價格的比例來確定房地產開發企業上繳所得稅的比例。要通過加強城市建設用地管理，防止房地產企業獲得的“地王”地塊長期閑置和不按照土地出讓合同規定按時開發，讓制造“地王”的房地產企業不能實現其房地產投機目標。制造“地王”的房地產企業，也不能隨意改變城市土地出讓合同規定的用地條件，改變“地王”地塊的土地用途和土地開發強度（建筑容積率等）。制造“地王”的房地產企業提出科學和合理的城市規劃修改要求，改變“地王”地塊的土地用途和土地開發強度（建筑容積率等），應該根據房地產估價原理和方法，以原合同規定的用地條件和土地出讓價格為基礎，確定“地王”地塊改變土地用途和土地開發強度應該補交的土地出讓金。制造“地王”的房地產企業，因為缺乏合理的房地產投資分析，哄抬城市土地出讓價格，使“地王”地塊房地產開發項目虧損，應該責任自負，而不準轉移給消費者。只有使惡意制造“地王”的房地產企業無利可圖，才能夠有效抑制大城市土地出讓過程中“地王”頻出的不符合市場經濟規律的現象發生。

最后，應該指出，只要“地王”是房地產開發商自發制造的，地方政府沒有必要害怕地價高會帶來房地產銷售價格高，造成房地產市場價格不合理。國際經驗表明，任何情況下都會存在無法自我解決居住問題的低收入弱勢群體。解決低收入弱勢群體的住房問題，必須依靠建立社會住房保障體系，政府應該低價，甚至無償地提供這些人的基本居住條件。保障低收入弱勢群體的居住人權，是政府的義務和責任。“地王”地價高，能夠增加政府財政收入，實際上也為解決低收入弱勢群體的住房問題增加了資金來源，其不可能造成房地產購買者無法承擔“地王”頻出帶來的房地產價格上漲問題。“地王”地價高，不一定就會造成房地產市場價格上漲，因為房地產市場價格是需求決定的。成本只是房地產定價的重要依據，房地產市場價格不由個別房地產項目的成本（包括土地成本）決定。

李求軍/責任編輯