城市海綿化成效幾何？

本刊記者/秦交鋒 張志龍 李勁峰 黃鵬飛 雙瑞 郁瓊源

城市海綿化成效幾何？

What's the Effect of Sponge City？

本刊記者/秦交鋒 張志龍 李勁峰 黃鵬飛 雙瑞 郁瓊源

圖為西安灃西新城西部云谷屋頂景觀綠化，屋頂綠化在降雨時可吸收部分雨水

承擔著增強城市防澇能力重任的海綿城市建設(shè)，備受社會關(guān)注。記者不完全統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，全國30個海綿城市試點中，近半數(shù)城市近期曾出現(xiàn)內(nèi)澇。業(yè)內(nèi)專家認為，海綿城市建設(shè)是解決內(nèi)澇問題的有效途徑，但這是系統(tǒng)工程，建成面積不達到一定規(guī)模，防治內(nèi)澇不會馬上見效。

小規(guī)模海綿難解整體內(nèi)澇

自2015年4月起，住建部等三部委先后公布兩批中央財政支持海綿城市建設(shè)試點，重點解決城市建設(shè)中的水環(huán)境、水生態(tài)和內(nèi)澇問題。2016年5月以來，我國多地城市遭遇暴雨、出現(xiàn)城市內(nèi)澇，其中包括濟南、武漢、鎮(zhèn)江等多個海綿城市建設(shè)試點。

記者不完全統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，目前已納入試點的30個城市中，近期出現(xiàn)內(nèi)澇的城市至少有14個，占比接近50％，其中首批試點的16個城市中，至少有9個城市出現(xiàn)內(nèi)澇。

海綿城市建設(shè)是指通過加強城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，被視為增強城市防澇能力的重要舉措。海綿城市建設(shè)試點為何也會出現(xiàn)內(nèi)澇？

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院水務分院資源能源所所長王家卓表示，當前部分海綿城市建設(shè)試點出現(xiàn)內(nèi)澇，這恰好說明當前加強海綿城市建設(shè)的迫切性。試點城市之所以出現(xiàn)內(nèi)澇，一方面試點啟動時間有限，首批16個試點城市2015年4月才確定，第二批14個2016年4月確定，大部分項目還在建設(shè)中；另一方面海綿城市是個系統(tǒng)工程，大部分城市試點建設(shè)規(guī)模僅二三十平方公里，第一年建設(shè)完成的區(qū)域基本都在幾平方公里，小規(guī)模的海綿城市建成區(qū)無法解決整體城市的內(nèi)澇問題。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在一些試點城市，海綿化改造的點面“對比效果”十分突出。在試點城市河南鶴壁市，改造后的桃園公園及淇水大道等路段，由于鋪設(shè)了透水材料，建設(shè)了下凹式綠地、蓄水模塊等，雨水迅速下滲，幾乎看不到暴雨肆虐的痕跡；與此同時，未經(jīng)過海綿化改造的主城區(qū)部分路段積水嚴重。

福州海綿城市建設(shè)項目——福州海峽奧體中心雨水花園已經(jīng)建成并發(fā)揮功能，該項目為下沉式綠地雨水花園，能使雨水充分滲透蓄積

濟南海綿城市建設(shè)工作領(lǐng)導小組辦公室綜合組副組長田戎介紹，海綿城市在治理內(nèi)澇方面，只是對一定范圍內(nèi)降雨量形成的內(nèi)澇起蓄滯作用。遇到超過百毫米、甚至200毫米的降雨，防治內(nèi)澇還得看城市排水系統(tǒng)。比如，濟南市試點規(guī)劃中，到2020年市區(qū)海綿城市對應控制設(shè)計降雨量為27.7毫米。

已建成社區(qū)海綿化改造難

根據(jù)國辦2015年發(fā)布的《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導意見》要求，通過海綿城市建設(shè)，將70％的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區(qū)20％以上的面積達到目標要求；到2030年，城市建成區(qū)80％以上的面積達到目標要求。王家卓說，這些指標并非只針對試點城市，而是面向全國所有地區(qū)的。

業(yè)內(nèi)人士指出，目前，雖然一些試點城市在加快海綿城市建設(shè)，但不少地方海綿城市建設(shè)在整體進程、規(guī)劃指標等方面仍然面臨一些挑戰(zhàn)：

已建成社區(qū)改造難。海綿城市建設(shè)，重要任務就是對已建成小區(qū)，尤其是經(jīng)常出現(xiàn)積水小區(qū)進行“海綿體”改造。相對于新建城區(qū)或社區(qū)可以通過先期區(qū)域詳規(guī)、中期施工監(jiān)督、后期項目驗收等指標與渠道來約束，已建成的老舊社區(qū)建設(shè)難度非常大，被業(yè)內(nèi)視為“帶刺的骨頭”。

一個海綿城市試點建設(shè)負責人坦言，已建成社區(qū)海綿體改造施工中會遇到各種矛盾，比如新增下凹式綠地，可能導致停車位減少；房頂綠化，面臨違章建筑拆除問題，“實現(xiàn)規(guī)劃目標的難度非常大”。

建設(shè)標準不明晰。盡管住建部2014年發(fā)布《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》，指導各地開展海綿城市建設(shè)，但由于各地建設(shè)海綿城市的目標與方式差異較大，只能靠試點城市自身“摸著石頭過河”。

深圳市創(chuàng)環(huán)環(huán)保科技公司是國內(nèi)多地海綿城市建設(shè)的技術(shù)顧問商。總經(jīng)理翟艷云介紹，一些試點城市職能部門對于海綿城市建設(shè)內(nèi)容都不太清楚，以為就是修修道路、收集雨水等。實際上，各個試點城市目標方向不一，有的重在儲蓄水資源，有的偏重解決內(nèi)澇，有的側(cè)重解決水污染。缺乏科學的建設(shè)標準，就容易使海綿城市建設(shè)走彎路，甚至南轅北轍。

政府部門配套不同步。一些受訪專家表示，海綿城市建設(shè)需要規(guī)劃、城建、水務、園林等部門充分協(xié)調(diào)“齊步走”。尤其是各地城市新區(qū)建設(shè)中，即便不是試點城市或區(qū)域，也必須提前規(guī)劃、系統(tǒng)建設(shè)。

濟南城建集團副總經(jīng)理劉相華說，當前一方面要投入大量資金，按照海綿城市標準改造既有建筑小區(qū)，另一方面大批傳統(tǒng)路面硬化的新小區(qū)不斷建成，不僅導致重復投資浪費，而且極易出現(xiàn)改造速度永遠趕不上城區(qū)擴張的尷尬。

圖為遷安市黃臺湖，該市是全國首批16個海綿城市建設(shè)試點之一

亟需吸引社會資本積極參與

住建部部長陳政高曾公開透露，預計海綿城市建設(shè)投資將達到每平方公里1億元至1.5億元。

有業(yè)內(nèi)人士計算，部分地區(qū)實際每平方公里建設(shè)投資成本可能達到1.5億元至2億元。按當前國家海綿城市的建設(shè)規(guī)劃，至2020年，全國658個城市建成區(qū)的20％以上面積需要達到設(shè)計標準，全國每年投資總額預計將超過4000億元。

建設(shè)海綿城市的巨大投資錢從何來？記者了解到，目前中央財政給予各試點城市每年4億至6億元專項資金補助。以濟南為例，作為省會試點城市，濟南市于2015年至2017年共可獲得15億元中央補助資金。

相對于巨額的海綿城市建設(shè)投入，中央財政補助顯然難以支撐。各地也將PPP作為資金籌集的重要渠道。按照預期，鶴壁市海綿城市試點建設(shè)總投資32.87億元，其中政府財政投資27.24億元，剩余5.63億元資金需靠政府與社會資本合作（PPP）模式來解決，PPP模式所占比例約17.1％。

盡管投資空間大，項目選擇多，但社會資本進入海綿城市建設(shè)領(lǐng)域仍選擇觀望。“技術(shù)門檻高，項目回報期長，后期風險不清，一般企業(yè)不敢輕易嘗試。”負責承接了多個試點城市單體示范項目的翟艷云說，即使企業(yè)在海綿工程競標中拿到合同，如果扣掉每年近7％的融資成本，最后也剩不下多少利潤。

缺乏穩(wěn)定收益回報，是海綿城市建設(shè)項目采取PPP模式的最大難題。一個試點海綿城市建設(shè)負責人介紹，不同于地下管廊、污水處理等收費運行項目，一般海綿城市項目屬于公益項目，后期運營維護支出較大。

“我們曾嘗試將改造后的停車位作為投資收益回報，但測算結(jié)果一個投入12億元的項目，相關(guān)停車位收費10年的整體收益才120萬元，收益率基本可以忽略不計。”這位負責人說。

針對當前海綿城市建設(shè)中面臨的挑戰(zhàn)，一些地方已展開積極探索。浙江省嘉興市通過引入民間資本建立城市建設(shè)發(fā)展基金，示范區(qū)內(nèi)建設(shè)項目超過8成投資采用PPP模式；武漢市明確，城區(qū)所有新建、改建、擴建建設(shè)項目，均要配套海綿城市建設(shè)設(shè)施。

清華大學建設(shè)管理系教授王守清等專家認為，推進海綿城市建設(shè)，需要各地因地制宜地制定長期規(guī)劃和實施方案，從地方立法和社會推廣等方面入手，提高公眾參與度；對融資項目進行合理搭配打包，明晰權(quán)責條款設(shè)計，增強社會資本參與積極性。