“十三五”背景下新型小城鎮空間布局策略——以威海市成山鎮總體規劃為例

邵光平　任智超

（山東省城鄉規劃設計研究院，山東　濟南　250013）

“十三五”背景下新型小城鎮空間布局策略——以威海市成山鎮總體規劃為例

邵光平任智超

（山東省城鄉規劃設計研究院，山東濟南250013）

隨著“十三五”時期的到來，國家對城市經濟社會發展規劃提出新的改革創新指導意見，其中城市空間格局成為未來發展的重要著力點。同時，新型城鎮化進程仍在逐步推進。而新型小城鎮成為兩大宏觀背景的交集。在此背景下，以山東省重要的旅游鎮——威海市成山鎮為例，研究嘗試以三類空間為出發點，分析成山鎮的空間分類并提出合理的空間布局策略。

十三五；新型小城鎮；空間布局

2015年12月20日至21日，時隔37 a的中央城市工作會議在北京舉行，習近平總書記在會上提出“統籌生產、生活、生態三大布局，提高城市發展的宜居性。城市發展要把握好生產空間、生活空間、生態空間的內在聯系，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。”

各類中小城鎮的未來發展方向和空間布局需要與我國新時期的發展政策相切合，這就要求相應總體規劃編制工作與時俱進。因此，結合山東省威海市成山鎮總體規劃的編制工作，以成山鎮鎮域空間為研究對象，在三類空間的基礎上對成山鎮的空間進行合理的分類，并提出合理的布局策略。

1　成山鎮基本概況

1.1旅游勝地——“中國好望角”

成山鎮位于膠東半島最東端，是中國最早見到日出的地方。境內有成山頭國家4A級風景名勝區，全國野生動物品種最齊全的放養式動物園，世界上最大的大天鵝越冬棲息地天鵝湖風景區，世界珍稀鳥類白鷺棲息地、世界級鳥島海驢島以及萬畝成山森林公園等自然旅游資源。

國際旅游度假區的成立，爭取該區域逐步獲得更為開放的旅游發展政策。一體化大威海的戰略抉擇中，好運角旅游度假區（成山、港西、埠柳）成為威海市六大重點開發區域。在未來5 a，成山鎮的整體空間布局必然要支撐起旅游產業的崛起。

1.2區位獨特——離日韓最近的地方

成山鎮地處亞太經濟圈西環帶，是山東省對外開放的前哨，又是對外貿易的口岸和窗口，距南北國際主航道僅5 nm，與韓國直線距離僅94 nm，是我國大陸距離韓國最近的地方。由于頻臨渤海、黃海，其區域空間格局具有開放性的特點，區位優勢明顯。

1.3特色環境——山、海、林相擁寶地

鎮域三面環海，內有山體、林地、濕地，生態景觀環境優越。北有成山林場，中有錐山，林地占25%，森林覆蓋率達到37%。成山境內水系比較豐富，水體約占總用地的16%，有著強烈的生態特質，以朝陽港、天鵝湖、養魚池灣面狀水系為主。此外，還有多條河流及水庫，共同構成了好運角的水系脈絡。

一方面，良好的自然景觀環境大大增加了城鎮的知名度和吸引力，為建設生態城鎮和旅游城鎮提供了有利的基礎；另一方面，保持區域生態系統的平衡也是城鎮發展過程中最脆弱的一環。

2　成山鎮空間分類及相關概述

中央城市工作會議中指出“城市發展要把握好生產空間、生活空間、生態空間的內在聯系，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”。根據成山鎮的現狀，本研究將成山鎮空間分類進行調整細化，分為生態空間、生活空間、生產空間、交通空間4類，各類空間落實在總體規劃中直接對應了城鄉用地分類標準中的各類用地。

生態空間，是主要承擔生態服務和生態系統維護功能的地域，以自然生態為主，包含一些零散分布的村落。成山鎮的生態空間種類比較豐富，包含沿海海域、沙灘、風景名勝區、水域和山體等各類自然空間以及一些依山或沿海而建的特色村落。

生活空間，是重點進行城鎮建設和發展城鎮經濟的地域，包括已經形成的城鎮建成區和規劃的城鎮建設區以及一定規模的開發園區。成山鎮的城鎮空間包含成山鎮鎮區及鎮域內的城鄉建設用地。

生產空間，是主要承擔農產品生產、工業生產、旅游服務及農村生活功能的地域。成山鎮的產業空間包含農田、工業用地、旅游設施用地。

交通空間，主要指鎮域內提供交通服務的地域。成山鎮交通空間包含鎮域內的車行空間、人行空間及沿海的港口。

3　成山鎮各類空間現狀布局問題

3.1生態空間受到生活空間和生產空間的擠壓嚴重

現狀總體生態環境尚可，但也存在一些問題。一是近海水產養殖區域過度開發，對近海域的水環境造成了污染；二是近年來一些重大的海洋油田漏油事故對整個區域的海洋生態環境有很大的破壞；三是一些地段的開發建設對自然生態環境保護意識不足，對自然景觀造成了破壞；四是未來度假區建成后，人流、物流將急劇增加，也會對環境造成一定的負面影響。

隨著本地區的開發建設，城鎮建設、旅游項目與服務設施建設用地將急劇攀升，由此導致生態空間的過度擠壓將阻礙城鎮和旅游業的可持續發展。

3.2生活空間散落，缺少有效支撐

現狀生活空間較為分散，主要沿東西向302省道分布。生活空間大體可以分為兩部分，一部分為西起黃埠村以東、東至城東郭家村西區域，包括現成山鎮政府駐地、龍眼港出口加工區，是現狀城鎮建設用地的主要集中區；另一部分為龍須島區域，有少量的公共服務設施和三類居住用地組成。

3.3生產空間發展方向不明確，特色旅游產業發展層次偏低

生產空間包含農業空間、工業空間和旅游空間三類。從產業結構來看，2014年3次產業結構比為21.6∶50.6∶27.8。由此可以看出，成山鎮產業結構還不夠合理，過分依賴工業為主，3次產業中第二產業占決定優勢，三產拉動國民經濟增長較弱。

圖1　成山鎮2014年各類空間現狀分布圖

從空間分布來看（見圖1和表1），農業空間占地面積最大，廣泛分布于鎮域內，并占用了部分生態空間。工業空間分布相對分散，大量工業用地散布在沿海區域，對沿海生態空間造成一定污染，而過分依賴工業的產業結構不利于城鎮經濟可持續發展和生態環境的保護。旅游空間相對集中，但從具體發展情況來看，還停留在傳統的觀光旅游階段，高端度假、主題游樂產品嚴重不足，旅游產品缺乏，配套的旅游服務設施建設水平偏低，服務質量相對落后，消費市場的多樣性與特色不鮮明，以一日游為主，旅游產業的經濟效益未得到充分體現。

3.4交通空間流動性差，活力較弱

規劃區位于全國面海的最東端，是陸地交通的末梢。鎮域內主路網多為至海岸的盡端路，同時港口的腹地比較小，與陸地交通的連接上不夠順暢，基本服務于本市。因此，帶來的流動人口也較小，人氣不旺。

4　成山鎮各類空間發展策略

會議中指出“要堅持集約發展，樹立‘精明增長’‘緊湊城市’理念，科學劃定城市開發邊界，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。”

2014年11月1日，國家發展改革委發布并實施了《國家發展改革委關于“三五”市縣經濟社會發展規劃改革創新的指導意見》，關于城鎮各類空間的比例也有相應要求——“城鎮空間占比，要按照優化開發區域、重點開發區域和農產品主產區、重點生態功能區依次遞減；農業空間占比，在農產品主產區的市縣應高于50%；生態空間占比，在重點生態功能區的市縣應高于50%。”

據此要求成山鎮總體規劃中結合自身情況，確定成山鎮屬于重點生態功能區，即生態空間所占比例應高于50%，其中部分生態空間與產業空間中的旅游空間有重疊（見表2）。在規劃中通過合理的退耕還林以及產業和城鎮用地的集中整合，盡量預留出更多地生態空間。同時，生態空間通過合理的控制建設，兼容一部分旅游產業空間。生產空間與生活空間相互結合，適當集中。通過交通空間的有效連接，將其他空間串聯成為完整的空間體系，具體如下。

4.1先底后圖，首要預留生態空間

在整個鎮域內首先劃定出必須預留的生態空間，以此作為圖底，再進行其他類型的空間布局，從而保證生態空間的完整性。合理規定生態功能分區，實施差異化的生態管制策略。保護重點生態功能區，修復生態脆弱區，培育生態良好區。通過山體綠化、濕地公園、濱海生態帶、河道上下游整治、景觀農田和生態堤岸等，提升生態環境品質。

控制城鄉建設和旅游開發用地總量，優化建設用地空間結構。充分保障生態廊道的預留，在土地集約利用的基礎上，引導旅游開發和城市建設向腹地發展，濱海嚴格控制生態空間，通過濱海生態公園的建設提升好運角整體的環境品質。

重點對沿海生態空間進行分類控制。將岸線按照使用類型進行不同程度的控制，包括生態保護岸線、旅游度假岸線、生產與港口岸線、預留港口岸線、生態旅游觀光岸線、漁業養殖岸線和生活休閑岸線。其中，生態保護岸線與生態旅游觀光岸線作為生態空間進行控制，約占岸線總長度的65%。

4.2生活空間與生產空間雙輪互動

雙輪互動即產業發展與城鎮建設相結合，其中主要為旅游發展與城鎮化發展相結合，通過旅游帶動城鎮建設和城市化的發展，通過城鎮發展為旅游集聚人氣并提供相應配套服務設施，進而探索出一條新型城鎮化及濱海旅游發展的道路。

一是充分考慮度假旅游對空間環境的特殊需要，合理劃分旅游度假區和城鎮片區的發展邊界，促使二者在空間上有機分離，功能上互動發展。二是依托旅游度假區和城鎮建設，將發展旅游觀光、休閑度假、會議會展、娛樂休閑和觀光農業等現代服務業與城鎮產業結構優化相結合，通過旅游業與其他產業的有機融合解決市民就業。三是加強旅游公共服務設施與城鄉公共服務設施建設，結合旅游度假區的建設統籌考慮道路交通、教育培訓、醫療衛生等公共服務設施配套。

表2　規劃后成山鎮各類空間規劃統計表

4.3重點打造特色空間

成山鎮應立足資源環境優勢，突出景觀特色，選擇潛力較大的景點進行重點打造，建設特色旅游城鎮（見圖2）。

圖2　成山鎮空間布局規劃圖

首先，景觀上樹立“陽光海岸、極地勝境”的形象定位，強調區域的獨特位置與無比優越的旅游景觀資源，是中國最東端的“朝日樂舞”之地。空間上形成“雙帶雙軸、五心五廊、七個風貌區”的結構，突出沿城鎮連綿發展帶外圍的自然景觀帶和環海景觀帶。

其次，明確以旅游為主導的特色產業發展策略，改變以村莊為主體的開發模式，引進國際知名旅游開發策劃機構，進行開發、投資、運營，提高旅游產品檔次，打造“好運角”旅游品牌，培育主題化的度假產品。依托成山頭、西霞口、月湖等景區資源，發展面向國內大眾市場的觀光旅游；建設高品質旅游服務設施，吸引國際、國內高端游客，形成區域旅游空間重點核心區域，帶動整個鎮域活力。

再者，區域交通上體現聯通功能的同時更加突出旅游特色。鎮域內部形成沿海岸線的環形交通空間，引導交通內陸向沿海的流動。規劃針對不同目標游客，打造6條特色旅游交通線路：濱海觀光旅游線路、商務會展旅游線路、休閑養生度假旅游線路、近郊生態農業旅游線路、消費型旅游線路以及科普和交流、考察線路。

最后，構建特色化的綠色生態慢行系統，打造美的、可記憶、可識別的旅游城市特色風貌。一是沿道路兩側各設置不低于1.5 m的步行道，部分地段可由行人-自行車道共享；二是結合綠道建設沿規劃區的主要綠化及濱水空間規劃組織步行專用路，并與兩側主要居住區內步行系統相銜接，形成城市主要綠色通道上的集游覽、休息、娛樂于一體的步行專用系統。

5　結語

“城市工作是一個系統工程。……要堅持集約發展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量，立足國情，尊重自然、順應自然、保護自然，改善城市生態環境，在統籌上下功夫，在重點上求突破，著力提高城市發展持續性、宜居性。”此次研究重點關注的城鎮空間、產業空間與生態空間，正是體現了城市建設空間總量的控制、質量的提高與生態環境的改善之間的協調統籌。

以空間為載體進行分析，便是將城鎮各類要素直觀地落在圖紙上，是抽象到具象的轉化，一方面使整個分析過程更加理性科學，另一方面更加有利于管理控制，便于與其他規劃相結合并有據可依，希望本研究能為十三五期間的總體規劃編制工作提供新的思路。

TU984.113

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1674-7909（2016）20-57-4