“十三五”：經濟社會發展風險處于高發窗口期

國家發展改革委宏觀經濟研究院課題組

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“十三五”：經濟社會發展風險處于高發窗口期

國家發展改革委宏觀經濟研究院課題組*

我國已經進入中上等收入國家行列，經濟結構正面臨著周期性調整，社會結構也面臨著巨大轉型。此時前期經濟社會發展中積累的諸多矛盾還未化解，而新的矛盾和問題又在形成和疊加。“十三五”時期我國將步入“風險社會”，諸多新舊矛盾和問題轉化為局部或系統性風險。這些風險既有顯性的、也有潛在的，其中產能過剩、金融風險、房地產泡沫、生態環境安全等顯性風險需要高度關注；潛在風險中改革步伐過慢風險最應該引起重視。這些風險點相互關聯、互相影響、輾轉放大，發生概率較高，沖擊甚至打斷經濟社會正常發展進程的可能性會增加，需要采取有力措施積極加以應對。

十三五 經濟社會 發展風險 政策建議

一、“十三五”時期我國經濟社會發展的主要顯性風險

“十三五”時期，國際國內長期積累形成的一些顯性風險可能爆發。這些風險涉及周邊安全、對外經貿、制造業、房地產、財政、金融、生態環境等諸多領域，風險點多、影響面廣，且相互疊加、輾轉放大。一旦應對不當，將對我國經濟社會發展形成嚴重干擾和沖擊。

(一)國際經濟政治格局深刻調整，外部不利條件顯著增多

我國周邊安全形勢趨緊，和平發展環境面臨更大的不確定性。隨著我國成為全球第二大經濟體并在許多方面開始趕超美國，我國已被推到世界舞臺中心地帶，引發了美國的“霸權焦慮”，中美關系正在發生深刻變化。在美國的國際關系哲學中，老牌大國和新興大國不可避免地會陷入“修昔底德陷阱”*古希臘歷史學家修昔底德通過研究斯巴達和雅典關系的變化，曾做出預言：一個新崛起的大國必然挑戰現存大國，而現存大國也必然回應這種威脅，新老大國關系會步入危險期，而多數以戰爭告終。。因此，對于任何可能挑戰美國全球霸權地位的國家，無論其政治社會制度如何，美國都會采取遏制的基本策略，從前蘇聯到日本概莫能外。

國際金融危機爆發后，美國先是拋出“中美二國集團(G2)”設想，希望我國與其分享全球治理權力的同時承擔更大國際責任。隨著這一設想破產，美國開始有步驟地重返亞太，加強對我國的戰略防范和牽制：政治上加強與日本、菲律賓、澳大利亞等傳統盟友的關系，積極發展與印、緬、越等我周邊新興國家關系；經濟上力推跨太平洋伙伴關系協定(TPP)和跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定(TTIP)談判，對我推動區域經濟合作形成新的壓力；軍事上加強亞太前沿部署和軍事存在，強化兩個島鏈和阿富汗等軍事基地，以南海自由航行為借口打造對沖我崛起的安全新秩序。隨著美國加大介入，我國周邊不安定因素明顯增多，與日本、菲律賓、越南等國的矛盾顯性化復雜化，釣魚島、黃巖島、南海等領土主權和海洋權益爭端蜂起。在這些爭端中，美國采取選邊站的立場，致使矛盾問題更加棘手，有效解決的難度大大增加。

“十三五”時期是中美建設新型大國關系非常重要時期。這一時期，中美發生直接軍事沖突的可能性雖然不大，但美國及其盟友對我戰略牽制、圍堵甚至遏制態勢預計進一步強化：首先，中美力量對比繼續發生變化。國際貨幣基金組織2015年10月預測，2015—2019年中國經濟增速將明顯快于美國，經濟總量與美國的差距將持續縮小，中美以美元計值的現價國內生產總值(GDP)之比將從61.7%升至70.1%；若以購買力評價計算，2014年中國GDP總量將超過美國躍居世界第一。這很可能進一步引起美國霸權衰落的焦慮，特別是觸發其國內鷹派勢力的強烈反應。其次，美國對我國對外戰略產生新的警惕。過去很長時期，我國無論從外交宣傳上還是實際行動上，都未對美國全球霸權地位發起挑戰。美國一直相信我國是其主導下的全球秩序的受益者和維護者。然而，隨著我國在對外戰略中采取更加積極主動的態勢，美國對我是否還愿意繼續承認和維護現有國際體系產生懷疑。“十三五”時期，隨著我國加快“一帶一路”建設、加強金磚國家合作、推動人民幣國際化、在周邊沖突中采取強硬的姿態，美國或更加相信我國對外戰略已轉向突破美國霸權地位、改造現有國際體系，對我國的疑慮和遏制或進一步升級。第三，2017年1月奧巴馬政府任期將結束。目前看，希拉里·克林頓作為民主黨強有力的候選人，即使不出任總統，也會在新政府中位居要職。作為美國對華鷹派勢力的代表和美國重返亞太戰略的主要制定者，希拉里再次步入美國政府高層，對中美關系恐將帶來更加復雜的影響。

同時，“十三五”時期“三股勢力”在中亞、西亞地區或將趨于活躍，在我西部邊境地區的滲透、干擾和破壞可能進一步升級。我國周邊安全面臨“東西夾擊”的嚴峻形勢。這不僅對我國發展產生不利影響，還將迫使我國投入更多政治、經濟、外交、軍事等資源予以應對。改革開放以來相對和平寬松的國際和周邊環境有可能發生逆轉。

世界經貿規則醞釀變革，我國在全球經貿體系中面臨被“邊緣化”的風險。國際金融危機爆發后，美國對經濟全球化傳統模式進行反思，認為世界貿易組織(WTO)主導的以邊境措施調整為主的經貿規則，無法解決各國國內規制不一致的問題，導致包括我國在內的發展中國家充分享受經濟全球化的收益，卻沒有對國內體制機制進行符合美國期望的改革和調整。因此，美國力推TPP、TTIP等高標準廣覆蓋的超大自由貿易區談判，及國際服務貿易協定(TISA)談判，力圖在勞工保護、環境保護、國有企業競爭中立、知識產權保護、政府采購等領域設置更高標準并與貨物貿易掛鉤，推動服務貿易和投資走向更高水平自由化。

“十三五”時期，TPP、TTIP談判形成“廣覆蓋、高標準”規則體系的可能性很大。從過去經驗看，美國國內規制及其主導的自由貿易區規則會對全球經貿規則演變產生強大推動力。例如，1995年WTO成立時，在服務貿易、投資、知識產權等領域的規則便深受北美自由貿易區的影響。“十三五”時期，不排除美國大力推動TPP、TTIP在部分領域形成的高標準規則納入WTO談判，形成有約束力的全球性制度。這些規則招招指向我國發展模式的軟肋，對我經濟社會轉型形成強大倒逼壓力。若不能及時跟進和有效應對，我國在全球經貿新體系形成過程中有可能被邊緣化。

(二)產能過剩帶來的風險不容小覷，對經濟健康發展可能形成沖擊

受周期性因素、結構性因素和體制性因素疊加影響，我國制造業產能過剩問題突出。鋼鐵、水泥、焦炭、平板玻璃、電解鋁、船舶、造紙、制革等傳統產業嚴重過剩，太陽能光伏、風電設備、鋰電池等部分新興產業重復建設和惡性競爭問題也較為突出。

“十三五”時期，國際國內若干因素可能導致產能過剩風險更加突出。特別是“十三五”前期，消化過剩產能的前景將充滿挑戰，供求失衡風險會上升。一是外需環境根本好轉難度較大。國際經濟預計繼續維持低速增長，依靠出口化解過剩產能依然面臨嚴峻挑戰。同時，發達經濟體特別是美國力促再工業化，本土制造業加快發展，海外產業出現回流，對我形成部分進口替代，進一步擠壓我出口空間。二是國內市場需求增速可能放緩。國內經濟進入周期性下行階段，由過去年均10%左右的高速增長轉入年均6%～8%的中高速增長。城市人口規模、城鎮居民新建住房投資需求、新增汽車需求等增速都將出現趨勢性回落，繼續利用短期擴張性政策化解產能過剩的空間明顯縮小。三是導致產能過剩的體制機制因素短期不易化解。生產要素特別是土地、資源、環境等價格扭曲，政績考核和財稅體制不完善，落后產能退出機制不健全等，是本輪產能過剩的重要體制機制根源。解決這些深層次問題是一個長期的、漸進過程，短期效果不會十分明顯。

產能過剩風險如應對不當，將對經濟增長、就業、財政金融乃至社會穩定形成沖擊。一是加大經濟下行壓力。產能過剩導致企業產品低價銷售甚至滯銷，企業開工不足，利潤率普遍降低，停產企業增加。近兩年來，鋼鐵、有色金屬、建材、煤炭、船舶等行業效益下滑明顯，其他多個行業景氣程度也有所下降。國家統計局資料顯示，2011—2013年，工業企業主營業務收入利潤率分別為7.3%、6.7%和6.1%，已連續三年呈下滑趨勢，目前甚至已低于2009年時的低谷水平。效益下滑導致企業缺乏擴大投資的動力和能力，投資對穩定經濟增長的關鍵作用受到制約。“十三五”時期，在國內外市場空間緊縮情形下，如沒有新的經濟增長點，產能過剩對企業投資的約束將進一步強化。二是增加社會就業壓力。伴隨效益下滑、投資不振，企業吸納就業能力下降。“十三五”時期，我國政府將持續加大淘汰落后產能的力度，特別是以重化工業為主的省份，化解過剩產能的進程將加快，必然進一步導致企業破產、失業人數增加，進而在局部地區、部分行業形成較大就業壓力。例如，對河北省唐山市的調查顯示，2014—2017年該市鋼鐵、焦化、水泥、造紙等行業化解過剩產能，將直接分流20多萬人，間接影響16萬個工作崗位。失業往往是社會不穩定的最直接誘因，會引起一些地區犯罪率上升、群體事件頻發。此外，相當多產能過剩企業的運轉資金來源并非銀行貸款，而是內部職工持股、民間借貸等。這些企業債務清償一旦發生問題，波及面大、影響鏈條長，將對地方社會穩定形成威脅。三是影響財政金融穩定。產業興衰、企業效益緊緊連著財政金融體系的健康運行。目前，增值稅是主體稅種，企業是主要納稅人，非金融企業及其他部門貸款占金融機構總資產的44%。產能過剩導致企業效益下滑、虧損面擴大，納稅能力和償債能力降低，甚至可能發生破產形成壞賬。這將顯著影響債務負擔已經十分沉重的地方政府正常運轉，并提高銀行不良資產率、加大金融風險。

(三)房地產市場風險在局部地區顯現，區域性乃至系統性風險上升

房地產市場已進入景氣下行階段。在一些人口規模有限、剛性需求不足的三、四線城市，住房供求嚴重失衡，空置率畸高，房地產市場開始出現局部“去泡沫化”。

“十三五”時期，支撐我國房地產市場高速發展的多重因素將逐漸趨弱。一是從供給側看，隨著農村土地制度改革試點推進，將釋放更多的農村集體建設用地供給，占房地產開發成本大頭的土地價格上升動力趨弱。二是從需求側看，我國經濟增速進入換擋期，25～44歲人口數量減少導致房地產市場的“人口結構紅利”弱化，房地產市場的居住需求增速可能下降。三是金融體制改革將為居民提供更多投資渠道，房地產市場的投資需求增速也可能下降。在這些因素影響下，房地產業或進入較長時期的下行調整階段，將出現劇烈洗牌，住宅開發企業數量可能明顯減少，企業破產、兼并、重組現象或頻頻發生。

從日本等國家經驗看，房地產市場若長期萎靡甚至出現房價硬著陸，可能誘發區域性乃至系統性經濟風險。一是顯著影響經濟發展。據測算，我國房地產業直接和間接創造的GDP占GDP總量的16%左右，房地產已成為牽一發而動全身的產業。通過構建國民經濟恒等式和乘數-加速數模型，綜合考慮房地產開發投資直接影響與間接影響的計算結果表明，房地產開發投資增速每下降10%～20%，將導致經濟增長下降0.7～1.4個百分點。在我國經濟增速放緩、市場預期開始逆轉情況下，若應對不當，房地產市場將會繼續下行，對相關產業和就業產生較大的負面影響，進而引起經濟增長率進一步下行。二是沖擊財政金融穩定。國有土地出讓收入已成為市縣級政府財政收入的重要來源，占一些地區財政收入的1/2以上。房地產市場景氣程度與地方政府“錢袋子”直接相關，房地產市場不景氣、土地市場降溫將導致地方政府財政收入銳減，償債壓力加大。據測算，若2014年房地產市場調整導致土地出讓收入下降20%，將導致地方財政收入減少8400億元，相當于地方政府負有償還責任債務額的35%。同時，房地產開發貸款和住房按揭貸款是銀行資產的重要組成部分，房地產市場不景氣將引發居民財富縮水、房地產企業破產，加之地方政府償債困難，會直接導致銀行不良資產增加，金融風險提高。

(四)財政金融系統累積了相當程度的矛盾，風險日益凸出

社會債務特別是地方債務風險上升。目前，我國政府、企業和居民債務余額達115萬億元左右，全社會杠桿率已超過210%，接近國際經驗顯示的風險高發窗口期(250%～280%)。考慮到我國高儲蓄率的現實，總體上不會發生系統性風險。但在社會總債務中，地方債務風險較高，其連鎖效應不容忽視。截至2015年6月底，我國地方政府性債務總額達17.9萬億元，一些地方政府債務與財政收入之比超過150%，有的接近200%。地方債務償還主體主要集中在市縣級政府，且近兩三年為償債高峰期(圖1)。隨著土地市場降溫導致市縣財政收入減少和償債支出迅速增加，地方債務違約風險明顯上升，西南地區一些省市債務違約概率已高達20%以上，需引起高度警惕。

圖1 地方有償還責任債務年度情況及違約概率(單位：億元，%)數據來源：國家審計署《全國政府性債務審計結果》,2013年12月30日。

“十三五”時期，隨著我國經濟增長進入換擋期，地方財政收入增速將逐步降低，房地產市場高速發展動力趨弱、土地市場降溫，地方土地使用權出讓收入增長將明顯受限；隨著新型城鎮化進程持續推進，地方公共服務支出預計呈剛性增長，債務規模將繼續擴大。同時，當前地方融資平臺中一般風險和高風險占比很高(圖2)，且大部分融資平臺的本金償付壓力將在未來3～5年集中出現(圖3)。一旦融資平臺償付出現問題，作為顯性或隱性擔保者的地方政府不得不出面兜底，地方債務風險無疑將雪上加霜。從美歐國家經驗看，債務危機導致的財政緊縮乃至地方政府破產，會對經濟增長、就業、政府信譽和社會公眾心理形成顯著沖擊。

金融風險特別是影子銀行風險顯現。“十三五”時期，在我國經濟進入周期性下行背景下，若地方債務、產能過剩、房地產市場等三方面風險疊加相撞，則有可能導致金融機構不良資產大幅增加，引發局部性甚至系統性金融風險。在已出現的金融風險苗頭中，影子銀行問題最為迫切(表1)。目前，我國影子銀行的規模大約為35萬億元，占債務融資的比例從2008年的22.1%上升到2012年的39.2%，其中25%左右投入到房地產領域，30%左右投入到產能過剩行業。同時，各種信托產品、理財產品也到了集中兌付高峰和違約高峰期。此外，廣泛分布在縣區的影子銀行，在吸納了大量民間資金的同時，運作不規范，抗風險能力低，債務鏈條脆弱，一旦某個環節出現問題，都可能對地方經濟和局部金融秩序形成嚴重沖擊，對全國金融穩定產生負面影響。2017年至“十三五”前期，影子銀行問題恐怕是我國必須著力防范和化解的主要金融風險。

圖2 債券發行人不同財務指標的財務分析

數據來源：萬得數據庫。

圖3 地方融資平臺債券償付期(單位：人民幣，10億元)數據來源：萬得數據庫。

新增人民幣信貸20082009201020112012RMB貸款41709629795174708200外匯貸款52933415571916委托貸款362679113013001280信托貸款2684383862011290未貼現銀行匯票93467233110301050企業債券4721301120113702250非金融企業境內股票融資286452586438251其他-71100450523總融資(新增)583914154143001283015760同比(%)-21421-1023L-t貸款+信托貸款+企業債券27266731601136525322同比(%)37147-11-3946債務融資541913447134141194314986中長期貸款19854992442420811782影子銀行占債務融資的比例(%)22.121.537.632.739.2 數據來源:人民銀行、作者估算。

(五)環境風險對經濟社會可持續發展的威脅明顯上升，在一些地方成為大規模群體性事件的重要誘因

我國生態環境總體惡化趨勢并未根本扭轉。一些地方生態環境承載能力已近極限，大氣、水、固體廢棄物污染嚴重，霧霾等環境突發事件增多。我國已超過美國成為全球最大的化石能源二氧化碳排放國，生態環境硬性約束越來越大。生態環境問題的形成經歷了較長時間，治理不是一朝一夕的事。同時，“十三五”時期我國工業化和城鎮化將繼續推進，產業重型化特征仍有可能繼續強化，經濟發展對重要自然資源高度依賴的格局不會發生根本性改變，生態環境可能延續目前的高風險態勢，并將向更加復雜的方向演變，資源環境壓力預計繼續加大。因此，盡管生態文明建設得到空前重視，生態環境惡化的速度有望得到控制，部分地區、部分領域可能實現好轉，但總體看“十三五”期間我國生態環境風險仍將處于高位，生態環境危害發生的頻率或顯著增加，環境突發事件和群體事件呈易發頻發趨勢，演化為社會風險的速度加快。環境風險處于高位，對我國可持續發展形成巨大壓力，在一些地方將成為誘發大規模群體性事件的重要風險點。

損害經濟社會可持續發展能力。自然環境是人類經濟活動賴以開展的基礎，生態環境的平衡性和可持續性是經濟社會可持續發展的根本保障。我國生態環境惡化，生態系統功能失調，引發一系列自然災害風險。近年來，黃河、長江等發生洪澇災害的次數增加；北方旱災頻繁，沙塵暴、霧霾肆虐；南方夏季高溫多雨、冬季雨雪冰凍災害不斷。這些自然災害嚴重威脅人民群眾生產生活安全，迫使國家投入大量資源防范和應對，對我國經濟社會可持續發展特別是生態脆弱地區的可持續發展產生嚴重影響。“十三五”時期，這一態勢根本扭轉的難度較大，生態環境惡化依然將對經濟社會可持續發展形成損害。

誘發大規模群體性事件。隨著環境惡化的負面影響不斷顯現和人民群眾環境權利意識提高，環境問題頻頻引發人員聚集、抗議和沖突，環境風險演變為社會風險的速度加快。目前，環境問題已經成為僅次于征地拆遷的第二大上訪誘因。近年來，一些地方爆發反對PX項目(對二甲苯化工項目)、核電項目、城市垃圾處理項目等大規模群體性事件，對當地社會秩序形成沖擊。在此過程中，地方政府若處置不當，很容易激化矛盾、導致事態升級，使得單純的環境事件變得復雜化。“十三五”時期，隨著工業化和城鎮化進程繼續推進，石化、核電等項目等上馬的需求依然較大，城市新建、改擴建垃圾處理設施的必要性也在上升，環境問題仍將成為誘發大規模群體性事件的重要風險點。

二、“十三五”時期我國經濟社會發展的主要潛在風險

“十三五”時期，我國經濟社會發展面臨若干潛在風險。這些風險主要反映了經濟社會結構中長期存在的問題。較之顯性風險，潛在風險短期爆發的可能性較小，但若不能有效應對，將對我國經濟社會持續健康發展造成長遠損害，甚至埋下社會不穩定的重大隱患。

(一)我國產業發展將面臨空心化風險

“十三五”時期，隨著我國向高收入國家邁進，勞動力、土地、能源資源、環境等成本進入長期上升通道，支撐經濟高速增長的傳統比較優勢更趨弱化，勞動密集型和資源密集型產業發展面臨越來越大的壓力。從勞動力情況看，勞動力供給總量在2015年前將見頂趨降；同時，農村可供轉移的剩余勞動力趨于減少。未來十年制造業勞動力供給數量增速將比之前下降1個百分點以上，這將加速勞動力成本上漲態勢。從能源資源情況看，我國對石油、煤炭、鐵礦石等能礦資源的需求量繼續增長，在可預見的未來資源價格上漲的壓力將依然存在。國際貨幣基金組織預測，2015-2019年全球大宗商品價格指數雖緩慢下降，但仍處于160左右的高位(2005年=100)。

同時，我國有利于創新的大環境尚未形成，產品、技術、商業模式等的創新水平亟待提升；金融體制改革任重道遠，資本有效配置能力亟待加強；教育體制尚不能完全適應經濟社會轉型的需要，高素質人才隊伍建設亟待強化。我國以技術、資本和人力資源為主要特征的新型比較優勢還未完全形成，技術密集型產業和高端服務業發展的基礎尚不穩固。推動比較優勢動態升級、完成產業結構戰略性調整，進而躍升至國際產業鏈高端，是一項復雜艱巨的任務，若不成功很可能導致產業空心化問題出現。

在我國國內比較優勢艱難升級的同時，“十三五”時期國際產業結構將繼續發生深刻調整，我國產業發展面臨“上壓下擠”的挑戰，產業空心化風險進一步上升。

一方面，發達經濟體普遍推行再工業化戰略，更加重視發展先進制造業，力圖推動實體經濟和虛擬經濟平衡，搶占新一輪科技革命和產業變革制高點。如美國提出以新能源為核心的“重振制造業戰略”，歐盟提出以節能環保、數字化技術等為重點的“2020戰略”，日本提出以節能環保、健康醫療等為主要內容的“重生戰略”。在這些戰略推動下，發達經濟體本土制造業加快發展，海外產業出現回流，對核心技術輸出特別是對我國的輸出更加嚴格限制，對本國消費市場實施更多保護。“十三五”時期，這一態勢預計更加明顯。我國高端產業發展可能遭受來自發達經濟體“上壓”壓力，利用其先進技術發展高端制造業面臨更大困難。

另一方面，東南亞、南亞、非洲等地區不少發展中國家利用低成本優勢大力吸引外資，正在成為國際產業轉移的重要承接地，勞動密集型產業特別是低端加工組裝環節開始向這些地區大量轉移，這對我傳統優勢產品出口形成了明顯的供給替代效應。我國在傳統制造業領域面臨來自發展中國家“下擠”壓力，與這些國家在勞動密集型產業領域的競爭加劇。

(二)新型城鎮化進程過慢可能加劇城鎮內部二元結構矛盾，埋下社會不穩定隱患

實現新型城鎮化是全面建成小康社會的重大戰略部署，是“十三五”時期國家主要任務之一。城鄉發展一體化和農業轉移人口市民化，是新型城鎮化的核心所在，也是新型城鎮化與傳統城鎮化的最大區別。然而，推進新型城鎮化進程必須掌握好力度與節奏，過快或過慢都會帶來風險，加劇城鄉矛盾和城鎮內部二元結構矛盾。目前看，“十三五”時期新型城鎮化推進的主要風險是過慢的風險。

地方財政壓力加大可能導致農業轉移人口市民化速度慢于農民進城速度，城鎮內部二元矛盾進一步上升。更多農業轉移人口轉為城鎮居民、納入城鎮公共服務體系，將導致政府支出壓力劇增。據測算，2014—2020年實現1億農業轉移人口市民化，各級政府公共財政支出(包括公共設施投資、教育、住房、社會保障、技能培訓等)約需46501億元，年均6642億元。受財政能力限制，目前2.34億農民工及其隨遷家屬中只有一部分能真正轉為市民，享受與城鎮原住居民同等的公共服務，更遑論新進城的農民工。這將導致農業轉移人口市民化速度慢于農民進城速度，加劇城鎮原住居民與進城農民工、中高收入階層與低收入階層的二元矛盾。同時，“十三五”時期新生代農民工占進城農民工的比重預計超過50%。與老一代農民工相比，新生代農民工受教育程度更高，融入城市的愿望更強烈，與城鎮原住居民享受同等公共服務的要求更明確。一旦其愿望無法實現，與城鎮原住居民及中高收入群體的矛盾可能更加尖銳，使得城鎮社會不穩定隱患增加。

(三)收入分配結構若得不到實質性調整，將妨礙橄欖型社會建立，延滯需求結構調整轉型

2012年，我國居民收入基尼系數達到0.474，按國際標準屬于收入差距較大的國家。“十三五”時期，我國總體收入差距預計呈縮小態勢，但已經形成的收入和財富差距短期內難以根本扭轉；同時，前一階段與收入分配差距相伴生的社會階層固化現象短期內也難以得到有效調節，處于社會底層的民眾向上流動的機會仍將受到限制，相對貧困問題仍然很突出。總體看，“十三五”時期我國收入分配結構實現實質性改善難度不小。這將妨礙中等收入群體為主的橄欖型社會建立，延滯需求結構調整，甚至影響社會穩定。

妨礙橄欖型社會建立。收入分配差距大和階層分化，會導致中等收入群體成長緩慢，整個社會呈金字塔型結構，與“兩頭小、中間大”的橄欖型社會結構相比，社會穩定性較差。一方面，“十三五”時期我國經濟增速放緩，“蛋糕”不可能像以前那樣快速做大，另一方面，民眾對政府調整收入分配結構的要求和期待不斷上升，對收入分配不平等的容忍度有所下降。特別是我國收入分配不平等與尋租和腐敗相聯系，更容易導致不同收入階層的隔閡對立，甚至引發社會的不穩定。

延滯需求結構優化。從宏觀上看，政府、企業、居民收入分配結構不合理，收入向政府和企業傾斜，有利于擴張投資和增加產能，不利于擴大消費。從微觀上看，各階層收入分配結構不合理，收入向儲蓄傾向高的高收入群體傾斜，有利于增加儲蓄、形成投資，推動產能擴張，但不利于中低收入群體提高收入、增加消費。由此導致投資增長快于消費，固化現有需求結構，難以及時建立消費主導型的經濟發展模式。

(四)社會治理結構若得不到有效改進，核心價值觀將更加難以凝聚，社會矛盾和沖突也將更加易發多發

改革開放以來，我國以經濟建設為中心，同時保持傳統威權型治理結構，在較短時間完成了財富跨越式增長，但也帶來了功利主義盛行、公平正義缺失、社會矛盾和糾紛缺乏有效化解渠道而不斷累積等后果，出現經濟發展與社會進步不匹配的“跛足”局面。

“十三五”時期，隨著我國向高收入國家邁進，社會建設的重要性將進一步提升，公眾對超越功利主義的道德、法治、公平、正義的需求將更加強烈，通過社會組織自我治理的呼聲也將進一步高漲。在此情形下，我國社會治理結構若得不到有效改進，社會領域風險將進一步凸顯，將經濟發展成果轉化為社會幸福指數的可能性會進一步降低。

社會核心價值觀更加難以凝聚。我國正在大力推動立足中華優秀傳統文化的社會主義核心價值觀建設，這是執政者對當前功利主義盛行、社會核心價值觀缺失乃至裂變的回應，也是關系到中華民族偉大復興“中國夢”的根本大事。但應看到，核心價值觀能否真正內化于心外化于行，不在于強力宣傳和行政命令，而在于示范和表率，在于政府自身職能轉變和高素質工作人員隊伍建設。居于社會治理核心位置的政府機構自身能否摒棄功利主義，讓政府職能回歸公共服務、維護公平正義和公序良俗；在社會治理中發揮核心作用的政府機構工作人員能否真正帶頭實踐社會主義核心價值觀，在道德水準和遵紀守法方面起到表率作用，對于社會核心價值觀凝聚起著至關重要的作用。如果政府機構特別是地方政府一面提倡社會主義核心價值觀，一面仍以GDP增長為目標，在政府職能方面嚴重“越位”和“缺位”；如果各級政府言行不一，說的一套、做的一套，一面大談社會主義核心價值觀，一面大力干預市場經濟，繼續讓權力與資本結合，亂占土地、強力拆遷，大上產業項目，那么主流意識形態的說服力將更加弱化，社會核心價值觀將更加難以凝聚。

社會矛盾沖突更加易發多發。金字塔型下的社會治理結構與橄欖型下的社會治理結構相比，后者的社會矛盾和問題并不一定減少，但在矛盾溯源時政府不會成為眾矢之的，在矛盾解決中政府也不會被寄予過高期望，而社會組織在解決這些矛盾和問題方面發揮重要作用，由此導致矛盾沖突在擴散范圍、發生烈度、消極影響等方面一般處于可控狀態。“十三五”時期，我國社會治理方式若不能滿足公眾對民主和法治的要求，社會組織發育不完善導致政府與民眾之間缺乏有效的緩沖渠道，那么“出現矛盾怨政府”“解決矛盾找政府”的傾向可能進一步抬頭，通過集體行動向政府示威、施壓，以求解決問題可能會成為越來越多人的選擇。而政府囿于知識不足、效率不高、天然保守等原因，一旦不能及時化解問題，矛盾沖突將更加易發多發，大規模群體性事件發生的可能性將明顯上升。

(五)深化改革步伐過慢可能導致執政者公信力逐漸喪失

既得利益群體的阻礙將成為改革步伐緩慢的主要原因。與改革開放初相比，本輪改革的帕累托改進效應正在弱化，改革深入推進勢必觸動部分人的既得利益，從而遭遇其阻礙和抵制。有學者認為，過去若干年間，中國改革實際已處于停滯狀態，其主因是改革和轉型過程中形成的既得利益格局阻止進一步變革，要求維持現狀，希望將某些具有過渡性特征的體制因素定型化，形成最有利于其利益最大化的“混合型體制”。未來中國經濟社會能否全面轉型，反映時代進步要求和人民群眾呼聲的改革能否順利推進，很大程度取決于如何處理好既得利益集團的利益問題。令人擔憂的是，既得利益群體往往掌握著大量政治、經濟、文化資源，熟諳主流規則，對改革的阻礙和抵制力量更強大、手段更隱蔽。

目前看，既得利益群體拖延改革的主要方式可能有：一是讓具體改革方案陷入無休止爭論，遲遲不能出臺；二是夸大改革成本和風險，加深改革決策者的顧慮，導致改革瞻前顧后、現有體制逐漸固化；三是將民眾對社會的不滿引導到對改革的不滿上，營造回歸舊體制的輿論氛圍；四是主動制造事端，引起國內社會秩序混亂和國際安全環境趨緊，分散改革決策者的注意力，導致改革喪失相對穩定寬松的國際國內環境。若改革遲遲不能取得實質性進展，發展成果不能更多惠及廣大人民群眾，公平正義不能有效實現，公眾對執政者的信心可能逐漸喪失，極端主義思潮可能逐漸占據上風。

(六)重要能源資源保障程度下降，安全風險上升

水資源總量平衡壓力將進一步加大，水質性缺水形勢更加嚴峻。“十三五”時期，隨著工業化和城鎮化進一步推進，我國工業用水、居民生活用水都將保持較快增長速度，工業污水、生活污水也將同步保持增長。如果環境監管能力和手段不能及時跟進，河流、湖泊等地表水系納污壓力將有增無減。同時，未來五年我國廣泛存在的農業面源污染問題也難以得到有效控制。按照現狀慣性趨勢預測，“十三五”乃至更長時間，由于地表水系污染導致的水質性缺水將是影響我國水資源安全的最大隱患。

耕地數量和質量下降趨勢難以根本改變。“十三五”時期，工業化、城鎮化的持續推進，以及國家一系列區域發展規劃和戰略的實施，都將使我國建設用地需求有增無減。同時，我國后備耕地資源質量差，數量少，未來五年“占補平衡”的結果仍將是“占優補劣”，優質耕地流失和劣質耕地增加造成耕地質量下降的問題仍將延續。此外，受修復技術和資金投入的雙重制約，化肥、農藥大量施用導致的土壤污染問題在未來5年也很難得到有效控制，甚至會出現擴散蔓延趨勢。主要能源資源缺口加大，對外依存度高。“十三五”時期我國天然氣、鐵礦石、銅礦、鋁土礦等能源資源供需缺口將進一步擴大，2020年對外依存度分別提高到50%、70%、87%和60%，石油對外依存度也將繼續增強。未來5年全球主要金屬礦產需求仍將保持較快增長勢頭，印度、東盟等國家和地區需求將進一步擴大，成為繼我國后世界重要礦產資源需求增長的主要拉動者，與我國形成明顯競爭關系，這將加大我國利用全球資源調劑國內供需缺口的難度。同時，我國主要能源礦產資源進口來源和進口通道都比較單一，特別是石油進口的重要來源——中東和非洲一直是風險高發地區。如果能源資源供應國或運輸通道發生問題，必然嚴重影響我供給安全。

水、耕地、能源資源等保障程度下降，將對我國經濟社會持續健康發展產生硬約束，給國家經濟安全帶來更大風險。水、耕地等資源數量減少、質量下降，將影響我國糧食安全，制約農業現代化進程，導致“四化”不能同步發展。重要能源資源供給趨緊，將推動資源價格明顯上漲，提高經濟社會發展成本，進一步增加經濟結構轉型升級的風險。

三、“十三五”時期經濟社會發展主要風險的總體特征及其關聯性

“十三五”時期，我國經濟社會發展面臨的風險較過去將明顯上升，各類顯性和潛在風險呈相互交織、輾轉放大態勢。其中，一些發生概率較大、對經濟社會發展影響較嚴重的風險應特別引起重視。

(一)“十三五”時期經濟社會發展主要風險的總體特征

“十三五”時期，我國經濟發展將換檔至中高速的新常態，國際國內不利條件明顯增多，保持經濟在合理區間運行需付出更多努力。傳統比較優勢逐漸消失，經濟結構不平衡、不協調難以為繼，前期大規模刺激政策的后遺癥進一步顯現，轉變經濟發展方式的迫切性空前提高，調整經濟結構、創新宏觀調控思路和方式進入關鍵期。同時，全面深化改革步入攻堅期和深水區，通過改革推動我國向現代市場經濟和民主法治社會邁進的任務更重，沖破思想觀念阻礙、利益固化藩籬的要求更加突出。這一時期，隨著經濟增速放緩，過去結構失衡和改革滯后帶來的一系列問題將難以通過高增長加以掩蓋，而調整經濟結構、全面深化改革涉及利益再分配，不可避免地會產生新的矛盾，我國經濟社會發展將進入高風險窗口期，出現越來越多“風險社會”特征。

這一時期，各種顯性和潛在風險呈易發多發、相互疊加、輾轉放大態勢，各種風險聯系增強，單一風險借助網絡化渠道跨部門和跨區域傳導的可能性明顯加大，風險事件發生的頻度加快，局部性、非系統性風險向全局性、系統性風險轉化的可能性加大，風險發生導致的損失及應對風險的難度和成本都會上升。如果應對不力，我國掉入“中等收入陷阱”的風險將明顯上升，社會不穩定風險也將明顯增強，全面建成小康社會、實現社會主義現代化的進程甚至有被打斷的可能。

表2 “十三五”時期經濟社會發展主要風險的專家估分

發生領域主要風險點發生概率發生的影響對經濟持續平穩增長的影響對經濟結構調整優化的影響對社會秩序和諧穩定的影響總分均分總分均分總分均分總分均分顯性風險國際環境1.周邊安全形勢趨緊,和平發展難度加大1766.31465.21144.11083.92.世界經貿新規則形成,我國可能被邊緣化1505.41555.51435.1973.5產業發展產能過剩1896.81876.71946.91505.4房地產市場房地產泡沫破裂1696.01987.11816.51896.8財政系統地方債務違約1605.71816.51495.31535.5金融系統金融風險上升1826.51997.11706.11836.5生態環境生態環境突發事件增多2097.51645.91595.71946.9潛在風險產業發展產業空心化1575.61696.01686.01314.7新型城鎮化農業轉移人口市民化過慢1405.01455.21395.01505.4收入分配貧富差距過大1826.51525.41525.42057.3社會治理新型社會治理體系形成緩慢1816.51395.01515.41886.7深化改革改革步伐過慢1846.61756.31796.41736.2能源資源重要資源保障程度下降,安全風險上升1625.81736.21575.61214.3 注:風險發生概率和風險發生的影響采用分級評分制。風險發生的概率分高、較高、中等和較低四等級,分別對應8～10分、6～7分、3～5分和1～2分。風險發生的影響分十分嚴重、嚴重、一般和較小四等級,分別對應8～10分、6～7分、3～5分和1～2分。評分時只打整分。

為進一步評估“十三五”時期經濟社會發展主要風險發生的概率和影響，我們采取德爾斐專家評估法，邀請了來自宏觀經濟、財政、金融、世界經濟、產業經濟、房地產經濟、經濟地理、社會管理、體制改革、能源經濟等領域的28位專家，對“十三五”時期各類顯性風險和潛在風險發生的概率及對經濟社會發展的影響進行評分，結果見表2。“十三五”時期經濟社會發展的主要風險呈現以下三個特征：首先，各類顯性風險和潛在風險發生的概率都在較高或中等水平，沒有發生概率較低、可以相對忽略的風險。這進一步印證了我國將進入高風險窗口期的判斷。其次，從顯性風險看，產能過剩、金融風險和房地產泡沫破裂風險最應引起重視。這三類風險發生概率都較高，且一旦發生，對經濟增長、結構調整和社會穩定都將產生較為嚴重的影響。這與金融系統和房地產市場在國民經濟中牽一發而動全身的地位緊密相關。還有，生態環境安全應引起高度重視，它對社會秩序和諧穩定影響最大，治理不好將干擾經濟社會發展。第三，從潛在風險看，改革步伐過慢的風險最應引起重視。這類風險發生概率較高，且一旦發生，對經濟增長、結構調整和社會穩定都將產生較為嚴重的影響。這在很大程度上反映了參與評分專家對我國改革前景的擔憂，也反映了思想觀念的阻礙和利益固化的藩籬力量十分強大。其次，貧富差距過大和新型社會治理體系形成緩慢的風險發生概率也較高，且一旦發生，對經濟增長和結構調整的影響可能一般，但對社會穩定影響較為嚴重，也應引起高度重視。

(二)“十三五”時期經濟社會發展主要風險的關聯性

1.顯性風險的各主要風險點相互聯系、相互影響

如果國內外環境變化引起經濟增長率繼續下行，將加劇產能過剩矛盾，加快房地產市場去泡沫化進程，導致制造業企業效益進一步下滑，房地產企業虧損或破產面擴大、土地市場明顯降溫，對地方財政收入和銀行資產質量產生負面影響，加大地方債務和金融風險。地方政府在財力下降、償債壓力上升形勢下，提供公共服務、化解社會矛盾的能力下降，居民不滿情緒上升，社會矛盾將更加多發頻發。金融系統在資產質量下降、不良貸款率上升形勢下，可能采取更加保守的運營策略以規避風險，企業和居民獲得信貸的難度上升，這又將進一步加大產能過剩化解難度、加劇房地產市場下行風險，導致實體經濟、房地產市場和金融系統陷入惡性循環。總之，在我國經濟增速放緩、國內外不利條件增多、消費投資信心不足、負面社會預期上升的大背景下，顯性風險各主要風險點疊加相撞、輾轉放大的趨勢增強，相互傳染速度加快，集中爆發的可能性就會增加。

2.潛在風險的各主要風險點存在較強關聯性

產業空心化風險若不能有效遏制，將顯著影響第二、第三產業吸納就業能力，延緩農業轉移人口市民化進程，減少城鎮低收入群體的就業機會，城鎮內部二元矛盾將進一步加劇。如果再加上收入分配結構調整滯后，作為社會秩序穩定器的中產階層無法充分成長，無業可就的低收入群體與高收入群體間的矛盾將更加尖銳，各種糾紛、沖突甚至對抗將更加易發多發。在此情形下，全面深化改革將缺乏穩定寬松的社會環境，改革試錯的空間收窄，科學把握改革力度和節奏的難度加大，改革的風險成本將上升。

3.顯性風險與潛在風險之間相互影響、輾轉放大

顯性風險若應對不當，很可能加大潛在風險爆發的概率、加強潛在風險爆發的烈度、加重潛在風險爆發的后果，最終使其顯性化。產能過剩風險、房地產市場風險、影子銀行風險等顯性風險一旦集中爆發，將對經濟平穩運行構成嚴重沖擊，而消除這些風險帶來的負面影響、推動經濟再次走上持續健康發展軌道，預計需要較長時間。

“十三五”時期，產能過剩風險、房地產市場風險、影子銀行風險與經濟周期性下行，勢必都會引起政府財政收入增速不斷下降，而財政公共支出則剛性增長。這無疑會帶來以下連鎖反應，一是削弱政府化解社會矛盾、增強社會公共服務的能力。在此情況下，地方政府被迫壓縮公共服務支出，將有限財力用于為城鎮原住居民供給公共服務，城鎮內部二元矛盾將更加突出。二是削弱政府調整收入分配結構的動力和能力，甚至可能出現政府部門、大型國有企業等強勢群體進一步與民爭利的情形，收入分配調整滯后的消極影響將更加顯現。三是削弱全面深化改革的社會基礎，群眾不滿情緒增長，掌握改革的力度與節奏更加困難。四是降低政府引導戰略性新興產業發展的能力，致使產業空心化風險進一步上升。因此，集中力量有效化解顯性風險，保證經濟運行持續平穩和社會秩序和諧穩定，防止經濟增長過快失速和社會矛盾大面積激化，讓“十三五”時期能有一個良好開局，是防范和化解各種潛在風險的重要前提，也是全面深化改革、推動經濟社會成功轉型的必要保證。

潛在風險若不能有效化解，也將加大應對顯性風險的難度。產業空心化風險、城鎮化進程過慢風險、收入分配調整滯后風險、改革步伐緩慢風險等一旦成為現實，將導致產業結構調整延滯，內需空間擴大受阻，改革紅利無法釋放，從根本上削弱我國經濟持續健康發展動力，加大經濟下行壓力。在經濟持續下行情景下，化解產能過剩將更加困難，房地產市場面臨更大下行壓力，財政收入增速將繼續放緩，地方債務風險可能進一步上升，金融風險也將進一步增加。而如果社會治理方式得不到改進導致社會沖突加劇，將迫使政府投入更多人力物力維護社會穩定，擠占本來可以用于化解經濟風險的資源，也使得顯性風險的化解缺乏相對寬松的社會氛圍。

四、防范和化解“十三五”時期經濟社會發展風險的戰略思路和政策建議

“十三五”時期，針對國內外環境變化風險，重點要以科學發展和改革創新的辦法，統籌推進風險防范和化解工作，堅持點面兼顧、遠近兼舉、標本兼治、內外兼修，主動防范和化解主要風險，實現經濟社會持續健康協調發展。

(一)戰略思路

針對經濟社會發展面臨的主要風險及其成因和發展趨勢，“十三五”期間防范和化解風險的總體思路是：緊密結合國內外經濟社會發展環境變化的新特點新趨勢，堅持用科學發展和改革創新的辦法防范和化解各類風險，對外采取經濟優先、關鍵經濟體優先戰略，實施聯俄、拉歐、穩美、融邊、進拉非的戰略部署，對內重點實施經濟結構調整、社會治理創新和全面深化改革三大戰略，確保經濟平穩增長、社會穩定發展。

針對外部環境變化風險，我國在對外關系上應采取經濟優先、關鍵經濟體優先的“雙優”戰略。在今后一段時間內我國經濟實力還不足于同美國形成對峙，為此我們必須利用戰略智慧化解對抗、減少對抗、避免對抗，積極主動化解外部環境變化壓力和風險，加強與俄、德、法等大經濟體的聯系，建立歐亞經濟海上戰略支點，推動歐亞經濟一體化，以此爭取更多的發展時間，創造更大的國際發展空間，將我國經濟實力做強做大，然后再將經濟優勢轉化為綜合優勢。在國際關系上，利用我國不斷上升的經濟力量和軟性資源，瞄準關鍵經濟體，實施聯俄拉歐穩美融邊進拉非的戰略部署，結合“一帶一路”建設，在美國戰略重心東移的背景下實施西進戰略，用好美國戰略東移的時間差，將與美國博弈的戰略空間適度拉開，向歐洲、拉美和非洲擴展。加強與俄羅斯戰略合作，爭取形成政治軍事戰略同盟；擴大與歐洲合作關系，開拓合作空間，簽訂雙邊多邊自貿協定，實行新的伙伴關系，為實現歐亞經濟一體化創造條件；穩定中美關系，求同存異，減少和避免對抗，實施合作共贏戰略；以經濟力量融合周邊國家，積極發展和培育周邊戰略支點，以雙邊自貿協定、貨幣互換協議等帶動多邊合作；積極進入拉丁美洲、非洲和中東地區，建立新型戰略合作關系。

針對國內環境發展變化，我國應堅持“守住一個底線、實現兩個穩定、實施三大戰略、堅持四大原則”的戰略思路，及時解決經濟社會發展過程中面臨的突出矛盾和問題，妥善處理緊急狀況和突發事件，主動防范和化解主要風險，確保經濟社會不發生系統性或區域性重大風險(即一個底線)，努力實現經濟平穩增長、社會穩定發展目標(即兩個穩定)，大力推進經濟結構調整、社會治理創新和全面深化改革(即三大戰略)，從根源上解決經濟社會面臨的高風險狀況，為中國跨越“中等收入陷阱”向發達的高收入國家行列邁進，實現中華民族偉大復興創造有利條件。

積極實施三大戰略：(1)經濟結構調整戰略。適應發展方式轉變、產業結構升級的迫切需要以及國內外經濟形勢的新變化，積極推進產業結構、需求結構、要素投入結構、收入分配結構調整，主動化解經濟發展過程中積累的矛盾和問題，高度重視經濟虛擬化、泡沫化和生態環境問題擴大化傾向，推動經濟長遠協調可持續發展。(2)社會治理創新戰略。適應社會結構變化、利益關系不斷調整、利益訴求日益多元化的新趨勢，加快推進城市化和城鎮管理方式創新，重視解決農民、農民工和城鎮低收入群體等弱勢群體利益訴求，重視擴大中產階層、中等收入群體人口比重，重視發揮社會中介組織、非政府組織的作用，建立多元共治的新型社會治理模式，增進社會和諧，增強社會穩定性。(3)全面深化改革戰略。經濟社會結構的發展變化并不必然帶來巨大風險，管理體制和利益調整機制不能適應經濟社會結構的發展變化，導致深層次的矛盾和問題不斷積累并日益嚴重，這往往是風險的根源和最根本因素。“十三五”期間，要繼續在經濟、社會、文化、政治、生態等領域全面深化改革，從體制上解決長期積累的矛盾和問題，從根源上防范和化解風險。

把握好防范和化解風險的四個原則：(1)點面兼顧。密切關注、跟蹤和監控敏感地區、敏感領域風險事件的發酵、發展，控制局部風險向全局性、系統性風險傳染和蔓延，同時在面上建立網格化、全覆蓋的風險預警和防控機制，及時控制和切斷風險傳播和蔓延路徑，最大限度減小風險損失。(2)遠近兼舉。堅持長遠發展目標與短期風險防范相協調，關注并及時化解短期矛盾和問題，防范短期顯性風險爆發和潛在風險積累成長，同時立足長遠、注重采取長效措施，確保經濟社會長期穩定發展。(3)標本兼治。在積極推進結構性調整、化解經濟社會矛盾和問題的同時，要堅持全面深化改革，從體制機制創新入手，從根源上避免和減少經濟社會矛盾和問題的積累、發酵，從根本上防范系統性、全局性風險。(4)內外兼修。適應國際政治經濟格局的深刻調整以及我國國際地位的新變化，開展多元化、全方位外交，加強內外政策協調與配合，充分利用國內國外兩個市場兩種資源，增強經濟社會發展的能源資源保障能力。

(二)對策建議

1.建立經濟社會風險防范和管理機制

針對“十三五”時期我國經濟社會風險發生概率增大、危害程度提高、關聯傳導性增強、極端事件增多等新特征，建立防范經濟社會風險的長效機制，健全高層級的國家經濟社會風險防范機構，建立風險評估預警系統，完善相關法律。建立健全風險管理體制，明確風險評估、預警、防范和管理主體責任，制訂各類風險事件應急預案，提高政府有效應對和及時化解各類風險事件的能力。

第一，建立健全風險評估機制。建立風險評估制度，對民眾、經濟發展、社會穩定或者生態環境可能有重大影響的重大工程、建設項目、大型賽事、公共政策及其調整等，都要事先進行充分的經濟社會風險預測和評估，使風險評估成為重大決策的最重要依據之一。

第二，建立健全風險預警機制。探索建立各級各類經濟社會風險監測預警指標體系，實時監測經濟增長、產業結構、對外貿易、財政收支、金融、房地產、資源環境、社會、就業、收入等關鍵風險指標發展變化趨勢，對異常情況和高風險指標及時發出預警信息提示。

第三，建立健全風險管理機制。中央在國家安全管理協調機構統一領導下，建立經濟社會風險協調和管理機構，對全國性重大風險實施統一監測、預警、防范和管理。地方政府針對本地區重大風險，建立健全地方風險監測、預警、防范和管理體系，明確風險管理責任主體和責任追究機制。

第四，建立健全重大危機處置機制。完善危機處置預案，著眼于最復雜、最困難的情況，研究制定一套切實管用的應對機制，確保風險一旦爆發，能夠處變不驚、快速反應。完善應急決策機制，提高決策機構的危機決策能力和協調溝通能力，確保危機時刻信息快速溝通、資源有效調配和命令及時下達并得到迅速執行。健全重大危機處置責任承擔機制，建立健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制，明確各級各類危機處置直接責任人和責任單位。

2.密切關注重點領域的突出風險

針對具體領域的顯性風險，點面兼顧、內外兼修，積極主動化解突出矛盾和問題，有效應對各類突發性風險事件，確保經濟社會穩定。

第一，積極防范外來風險。主動適應國際經濟政治格局深刻調整，開展全方位外交，加強與世界各國經貿關系和政治互信，取得國際社會支持和信任，避免和減少突發性事件，防范和化解外部風險，最大限度防止向其他領域擴散，降低風險損失。在亞太地區，要積極主動推進亞太自貿區(FTAAP)進程，爭取讓FTAAP替代和覆蓋TPP與區域全面經濟伙伴關系(RCEP)；在大西洋地區，要瞄準歐洲，搞好兩個雙邊關系，用兩個雙邊自貿關系應對TTIP。一是同德、法、英、意等大國搞好雙邊關系，爭取在較短時間內簽署雙邊自貿協定，以此帶動同其他歐洲國家簽署多邊自貿協定。二是同歐盟搞好雙邊關系，積極主動推進同歐盟雙邊自貿協定的形成。另外，我國也不要完全拒絕TPP和TTIP，可以通過加快和加大改革開放，創造高尺度的市場開放環境，積極主動參與兩個協議的形成。畢竟一個更加充分的自由貿易與投資環境可給我國可帶來不可忽視的利益。

第二，積極防范財政金融風險。中央財政可適當擴大舉債規模，延長地方政府債務期限，解決地方債務期限錯配問題。地方政府要創新舉債機制，對存量債務逐步加大地方自發自還債的范圍和規模，對增量債務探索建立發行市政債的機制，嚴格限制地方政府的各種或有債務。建立基礎設施產權市場，完善地方政府投資項目的退出機制。加快推進財稅體制改革，建立財權與事權相適應的財稅體制。深化稅費制度改革，加快資源稅改革推進力度，完善房地產稅收制度，增強地方政府組織收入能力。加強影子銀行監管，將銀行理財、同業業務、信托產品等表外業務納入表內管理，探索將私募、互聯網金融、P2P等新興高風險業態也納入到金融監管體系中。完善多層次金融市場和多元化融資體系，提高同業業務的標準化和透明度，清理處置地方政府融資平臺涉及的影子銀行通道業務，從體制機制上減輕對影子銀行的融資依賴。重新分配中央地方金融監管權責，建立中央地方兩級金融監管體系，界定中央和地方金融監管職責和風險處置機制。按照利率市場化步驟，逐步推進存款保險制度，與其他制度配套結合，共同支撐起我國金融風險防范的現代新體系。

第三，積極防范產能過剩風險。一方面細化和落實中央提出的消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批的化解產能過剩總體部署，進一步發揮市場在資源配置中的決定性作用，加減法并舉推進產業結構升級。鼓勵企業技術創新，加快設備更新、工藝路線改造，加大研發投入力度，大力發展中高端產品和中高端產業，構建新的競爭優勢，培養新的增長點，防范產業過剩和產業空心化風險。改善民間和中小企業投資環境，拓寬民間投資渠道，鼓勵和引導民間資本進入非自然壟斷的產業領域，鼓勵和引導民營資本聯合和參與國有企業改革。另一方面，要積極應對化解產能過剩可能引發的各類風險事件，防范產能過剩風險向財政、金融、社會就業等領域擴散。

第四，積極防范房地產風險。加快建立房地產風險預警機制，針對房地產市場可能出現的快速下行風險制訂分級預案，防止流動性風險、泡沫風險和供給過剩風險疊加爆發，造成泡沫集中破裂，由局部風險演變為全局性風險。客觀對待本輪房地產市場下行調整，有效化解房地產市場短期供給過剩風險，避免大起大落，促進房地產行業調整實現“軟著陸”。密切關注貨幣政策調整對房價的影響，積極拓寬投資渠道，用市場力量引導社會資本分流，減輕房地產市場調整對經濟增長的過度沖擊。嚴格約束地方政府的投資行為，扭轉地方政府依賴房地產業提振經濟的發展模式。加強對影子銀行等房地產金融高風險區的監管。

第五，積極防范突發事件風險。環境污染、生態破壞、食品藥品安全、生產安全以及城鎮化過程中土地征占、房屋拆遷等突發事件，如果處置不當，就會迅速向經濟社會其他領域傳染擴散，并急劇放大經濟社會矛盾和問題，帶來嚴重的經濟社會危機。因此，要對重大決策、重大改革、重大活動、重大建設項目進行社會穩定風險評估，提高政府有效應對和及時化解社會突發事件的能力。建立應對社會突發事件的應急機制，制定和完善突發事件應急預案，加強突發事件處置方案的宣傳和演練，提高突發事件應急處置能力，防范突發事件風險擴散和蔓延。

3.積極應對和化解深層次風險因素

針對長期的潛在風險因素，遠近兼舉、標本兼治，加快經濟結構調整，推進發展方式轉變，創新社會管理方式，全面深化改革，維護社會公平正義，確保經濟社會長遠協調可持續發展。

第一，完善宏觀調控機制。轉變政府調控作用方式和機制，提高駕馭和調控經濟運行的能力，避免順周期調控，防止經濟在周期性下行過程中下降過快，確保經濟運行保持在合理區間。緊密跟蹤經濟發展新特點、新趨勢，健全宏觀審慎政策框架，避免短期刺激對長期發展的負面影響。構建平等準入、公平競爭的市場環境，釋放有序競爭新活力。加大技術創新力度，大力發展新興產業，培育新的消費熱點和經濟增長點，積極防范經濟周期性下行風險，特別是在傳統比較優勢不斷消失、新的競爭優勢不能及時形成情景下，受國際經濟結構深度擠壓，產業可能發生空心化的風險。

第二，積極化解城鄉和城鎮內部二元結構矛盾。持續推進城鎮化進程，著力解決城鄉二元結構問題，適度加快農業轉移人口市民化進程，積極主動改革戶籍制度和城鄉割裂的社會保障制度，加快實現基本公共服務常住人口全覆蓋，確保進城務工人員及其隨遷家庭成員平等享有勞動就業、教育培訓、社會保險、醫療衛生、計劃生育等服務，逐步將社會救助、社會福利等公共服務向農業轉移人口延伸。建立轉移人口市民化成本分擔機制，中央應更多的承擔教育、醫療等基本公共服務成本，減少由體制和公共政策安排帶來的城鎮內部二元對立，化解城鎮化推進過程中的社會穩定風險。

第三，調整優化收入分配結構。加大收入分配改革力度，以財政轉移支付、稅收、機關企事業單位工資改革、最低工資標準調整等方式，適度降低政府、企業和高收入人群所得比重，有效提高居民和中低收入人群所得比重，培育和壯大中產階層，逐步調整優化城鄉、地區、群體之間收入差距，為推進經濟發展方式轉變和構建橄欖型社會創造條件。加強市場化工資決定機制建設，普遍實施工資集體協商制度，完善勞動保障監察執法，促進職工工資可持續正常增長。進一步突出創造性勞動的地位，創新成果更多向技能人才、科研人才和管理創新人才傾斜。

第四，持續創新社會治理。永續踐行中國夢引領的核心價值觀，增加社會正能量。加大社會治理創新力度，優化社會共同治理框架，增強社會參與和法制保障能力。加快完善基層自治機制，注重發揮中介組織作用，加快形成社會自律運行機制。積極培育自主型、良性互動型的社會主體，推動社區職能轉變和能力建設，構建基層治理共同體，逐步建立相互補充、風險共擔、多元共治的社會治理監管體系。推進維權維穩綜合協調機制建設，充分反映社會需求和及時化解矛盾風險。建立常態化反恐機制，健全全時空治安防控和反恐體系，立體化確保社會穩定。

第五，建立改革風險綜合應對機制。按照“固基礎、強動力、克阻力、促協同、抓預警、保底線”的總體思路，建立健全重大改革風險的綜合應對及化解機制。堅決以反腐敗為切入口，重建經濟社會秩序，為全面深化改革奠定堅實政治基礎。通過加強改革監測評估、構建扁平化政府、為重大改革試點立法、推動新型市場化改革等重大改革舉措，增強改革動力、克服改革阻力。建立制度化改革利益訴求機制，有序協同推進改革。密切跟蹤改革動態，科學把握全面深化改革的力度與節奏，對高風險改革進行預警，提前采取有力措施，確保經濟社會大局穩定。

第六，積極應對能源資源風險。以提高能源安全保障能力為主線，推進化石能源安全生產，大力發展清潔能源，優化能源結構。以提高能源效率為主線，保障合理用能，鼓勵節約用能，控制過度用能，限制粗放用能。完善能源經濟運行調節機制，防范能源產業風險，切實做好能源項目風險控制。強化水資源保障體系建設，完善用水總量控制制度、用水效率控制制度和水功能區限制納污制度。建立健全土地資源開發利用約束機制和節地評價制度，嚴格保護耕地，嚴控建設用地過快增長。提升重要礦產資源保障能力，強化國內供給能力，提升境外獲取能力。

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責任編輯：沈家文

*執筆人：馬曉河、宋立、劉現偉、楊長湧、卞靖。