利用社會資本參與民政公共服務設施建設的模式選擇與路徑設計

高貴華

摘要：近年來，隨著經濟的快速發展，人民的生活質量逐步提高，群眾對民政公共服務的需求不斷增大，相對滯后的民政公共服務設施已經成為制約民政事業健康、全面發展的突出問題之一。因此，如何抓住發展新機遇，與時俱進，創新思路，拓寬融資渠道，積極動員社會力量參與，走社會化、可持續發展的路子，已成為新形勢下政府和社會各界高度關注的課題。本文主要針對利用社會資本參與民政公共服務設施建設的模式選擇和路徑設計進行分析。

關鍵詞：社會資本 參與 民政公共服務

民政公共服務設施需要進一步完善，規模需要進一步擴大，但是政府的財力畢竟有限，需要進一步引進社會資本，完善各項基本設施，提升公共服務設施質量。而在引入社會資本的過程中需要重視路徑和模式的選擇，盡量優化資本利用形式，提升資本使用效率。

一、國內利用社會資本參與民政公共服務設施建設的機遇與現狀

民政公共服務設施建設與其它基礎建設項目一樣，需要關注資金使用有效性，將資金進行合理的使用。近年來，為滿足人民群眾對民政公共服務日益增大的需求，中央和地方都紛紛出臺了相關政策，提升了對民間投資的重視程度。例如武漢江夏區采用政策傾斜引進民間資本，建成武漢最大的養老院，建設標準位于中高檔次，總建筑面積8萬平方米；貴陽市白云區吸引社會資金1.5億元，投資建設建筑面積7萬余平方米、設計床位1600張的中心敬老院項目去年5月已經破土動工；無論是從經濟發展新常態這個大環境看，還是從積極推進供給側改革這個角度分析，利用社會資本加快民政公共服務設施，推進民政事業快速、全面發展正面臨著最佳歷史機遇期，正逢其時。

二、利用社會資本參與民政公共服務設施建設的一般模式及路徑設計

從國內外的實踐來看，社會資本投資公共服務設施建設主要通過獨資、合作、聯營、集資、參股、購買和租賃，以及特許經營、盤活存量資產、資本置換等多種途徑。而在具體項目運作上，常見的有以下5種方式：

（一）BOT 模式

該模式主要是政府將需要建設的公共項目面對社會進行招標和融資，從而擴大資本來源，企業在獲該項目建設的過程中還可以獲得經營權，以此來達到企業自身的收益。這種形式可以簡化為“建設-經營-移交”的方式，在協議期滿以后政府將經營權收回。這種方式對具有融資成本較低、啟動較快、合作雙方利益易于協調的優點。

（二）TOT模式

這種模式主要的將經營權進行轉移，將已經使用中的公共服務及其經營權按照合同規定的期限移交給企業，政府獲得相應的資本進行其他新型公共服務的建設。這種方式將可以避免工程建設中政府和企業的矛盾，但是對于這種方式的融資，不能完全解決政府財力緊張的難題，也不適用于非經營性的公共服務設施項目。

（三）BT模式

該種方式采用政府不對項目進行干預，在基本設施建設完成之后政府一次性進行接管的形式，在項目建設過程中政府需要提供相應的政策優惠和支持，該模式最大優點是適用于所有公共服務設施項目，不利之處與TOT相似。

（四）PPP模式

即“公私合作制”，是指政府承擔一部分公共服務設施項目建設內容，然后交由社會投資者融資建設，或由政府與社會投資者組成股份公司，共同承擔責任和融資風險，并按補償投資成本加合理盈利原則或股份大小，確定投資回報分成比例。

（五）獨資模式

社會投資者通過有償方式取得土地使用權，獨自承擔責任和融資風險，政府主管部門只負有行業監管和業務指導責任。該模式的最大優點是政府完全不用出錢，而且還可以出讓土地使用權獲取一筆不菲的收益，也不用參與項目后期的運營與管理，省心省力。缺點是投資者融資壓力大、成本高，只適用于投資較小、檔次較低的公共服務設施項目，不適用于投資較大的公共服務設施項目，在實際操作中有一定的局限性。

三、利用社會資本參與民政公共服務設施建設需要注意的問題

首先，要細化政策配套。建議依照國家相關政策，結合各地實際情況，盡快研究出臺吸引、鼓勵社會資本參與公共服務設施建設的實施辦法，充分在投融資、稅收、土地和運營等方面給予政策扶持。

其次，要慎選項目開發投資商。對政府而言，由于項目成功與否在很大程度上取決于項目投資者的融資、建設和管理能力，所以在選擇投資者時政府要承擔很大的風險，必須選擇各方面實力均雄厚的項目投資者進行投資建設和運營管理，才可能取得項目最終的成功。在實際運作中，可以委托專業投資顧問（或律師）對項目開發投資商資質進行盡職調查，謹防融資陷阱。

第三，要做好行業監管。民政公共服務設施代表著巨大的社會公共利益，它的公共產品屬性決定了要以一定的社會效益為目標，這與社會資本追求利潤最大化的經濟目標不可避免地會發生矛盾。若政府監管職能缺位，則社會資本在趨利動機的驅使下提供的公共服務設施服務的質量勢必大打折扣，其公益性也難以發揮，必然損害廣大群眾的利益。因此，要轉變觀念和角色意識，由過去單一的主導角色，變為與民間機構合作提供公共服務的購買者、管理者、監督者和衡量者。

第四，要加強學習調研。社會資本參與公共服務設施建設和經營管理起步較晚，政府部門和民政主管單位對其操作流程也不十分熟悉。因此，需要積極學習和借鑒海內外公共服務設施建設民營化的成功經驗，并使之本地化，為我所用，以提高實際操作水平。

四、結束語

社會資本絕大多數都帶有逐利的原始本性，只要有利可圖，相信社會資本進入民政公共服務領域的腳步聲將會很快紛至沓來。在新的一輪利用社會資本的熱潮中，誰的觀念轉變得快，誰動手得早，誰就掌握了主動，誰就贏得發展的先機。

參考文獻：

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