淺談中國政府審計的近代歷程

李鵬濤

摘要：政府審計制度一般分為四種，雖各有利弊，但無好壞之分，只要適應本國國情，就是有效的。我國的政治制度與歷史傳統影響著我國的政府審計制度，并形成了路徑依賴。審計模式曾以其特有的優勢對經濟建設發揮了巨大的作用，但隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立與完善，政府審計工作改革卻未完全到位。面對現實中的困局，我國的審計模式改革依然有很長的路要走。

關鍵詞：審計模式 路徑依賴 改革方案

審計是對經濟活動和經濟現象進行檢查，有目的、有計劃地收集、鑒定、綜合和利用審計證據進行合規性和公允性的評價，以獨立、權威和公正為基本特征。政府審計在監督國家預決算資金的使用以及監督和揭露違法行為方面發揮著重大作用。

一、審計模式

目前，世界上已有至少160個國家建立了具有自己特色的國家審計制度。綜合研究，國外的審計體制大致分為4種。四種模式，各有特色。

立法型審計模式：審計機關完全與政府獨立，只對議會負責，主審政府財政。分布地域廣泛，被許多國家所采納，是目前審計制度的主流。司法型審計模式：起源于法國，審計機構一般以審計法院的形式存在，審計人員行使相應的司法權力。獨立性審計模式：審計機關不隸屬于任何機構，只對法律負責，因此具有最強的獨立性。行政型審計模式：審計機構作為行政機構，隸屬于某一行政機關。如今在亞洲，以中國和韓國最為典型。中國上下級審計機關存在隸屬關系，最高機構即審計署隸屬于國務院。

二、中國政府審計體制選擇的關鍵性因素

（一）橫向分析：政治制度影響著審計制度在本國的外在化表現

諾思認為，制度環境是一個社會最基本的制度規則，是決定其他制度安排的基礎性制度。中國從秦朝開始，就建立起了中央集權的國家體制，監察機構歸屬政府部門管理，在其領導下進行工作。近代中國成為社會主義國家，中央集權與地方分權相結合，所以要求其歸屬政府部門直接領導也實屬正常。

建國初期，無法在短時間內建立起人大的權威和法治尊嚴，同時又面臨著復雜的國內矛盾和國際環境，而計劃經濟體制也需要強有力的政權來保證實施。由此，一個強有力的政府便應運而生。把審計署劃為政府部門便再合適不過，否則會造成人大在監督工作上的尷尬和審計事業發展的遲緩。

（二）縱向分析：歷史傳統制約與審計體制選擇的路徑依賴

我國古代自周朝內生出政府審計始，最高審計機構隸屬關系也隨朝代興替而不斷變化，但總體可化為三種形態，其中以審計與檢查相結合為主流形式。監察部門作為制度內生物，對被監督對象進行審計，并直接對王權負責，適應了加強中央集權和皇帝專權的需要。

在文化傳統思想層面中，古人的集權論和人治論對我國的政府審計影響較大。建國之初，人民在思想層面并無法快速地從人治過渡到法治，從專制過渡到民主。因此，人治思想仍舊在現實的土壤下發揮出其獨特的社會作用。

歷史傳統會潛移默化的影響一個國家的政治選擇。新制度經濟學中關于“路徑依賴”的理論充分說明，“歷史是至關重要的”，人們過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇。采納審計部門隸屬政府的行政型審計模式，不是政治家盲目的選擇，而是基于現實因素的理智抉擇，是“路徑依賴”的產物。我們要考慮的是如何改進，挖掘出更大的進步空間，而不是盲目地從學術層面理想化地進行全面否定和變革。

三、我國政府審計改革法律歷程

新中國成立后，在各方面向社會主義的“老大哥”學習，政治制度設計也不例外。期初并沒有設立獨立的審計機構。經過文革動亂后，黨的十一屆三中全會將國家重心轉移到經濟建設上來，逐步建立起法律體系框架。

1982年修訂的《中華人民共和國憲法》第九十一條規定：國務院設立審計機關。正式確立了審計制度以及審計機關法律地位。 1983年9月，審計署在北京正式成立，在總理領導下開展審計工作。

1995年實行“同級審”，將審計的真正權利和作用落實到實處，為國家預算、財政經濟安全提供了監督保障作用。2002年誕生的審計風暴潮促進了廉政建設以及民主與法制的落實，使反腐工作進行的更加有力，切實打造政府的“新生態”。

四、我國審計改革方向展望

我國在政府績效審計改革中應該遵循的幾條原則：

堅持國情，不盲目照抄照搬國外經驗。各國的國體和政體不同，所采用的審計模式也會有差異，制度必須依賴于現實的土壤方能存活。

績效審計不必面面俱到。善治下的政府是講求效率和效能的政府。主要針對“3E”（經濟性，效率性和效果性）進行評價。或在審計時進行分工，針對不同的審計對象的特點，有選擇的對項目進行審計，最后達到綜合評價的目標。

績效審計改革離不開實踐的積累。有些審計報告會被審計部門采納，但有些卻遭到拒絕和猛烈的抨擊。所以，一方面，要在理論層面進行模式的探討；另一方面，要在實踐基礎上對“如何實施”進行總結反思，揭露問題，完善制度。

五、結束語

中國的政府審計經歷了漫長的歷史過程，制度在近代的確立也受路徑依賴的重大影響。在之后的改革歷程中，也逐漸地自我發展和完善，并取得了重大成就。但面對現實中存在的問題，政府審計還有很長的路要走。不斷借鑒西方優勢，并結合自身的經驗和教訓，進行路徑選擇和創新，探索出適合中國國情的模式，不斷完善政府審計制度。

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