地方政府債務規模、結構與風險化解路徑解析

黃石燕

摘要：地方政府為了加強地區的建設和經濟的發展，會通過各種平臺進行舉借債務，但在政府融資制度管理方面和績效考核上存在著一些缺失，使得地方債務問題對我國的行政和經濟的發展有著很大的影響。本文主要通過對地方政府債務規模進行闡述，分析債務結構，在經過認真的研究之后結合當前政策環境與地方政府債務狀況，從而能夠提出化解地方政府債務的有效路徑。

關鍵詞：地方政府債務 風險化解路徑 分析

從國家經濟上進行討論，其面臨的分析有很多，包括地方政府債務風險、影子銀行風險和房地產泡沫風險等，這些風險演化的最終結果就是國家的商業銀行風險。當其中房地產行業的泡沫一旦遭受打擊，除了基本的信托、債券和房地產企業貸款產生的違約風險之外，在地方政府經濟中，主要的土地出讓收入將面臨著大幅度的下降，從而引發地方債務風險。同時，在目前形勢下，地方政府債務風險一旦爆發，國家商業銀行將面臨著嚴重的危機。根據財政部公布的數據，2014年未，全國地方政府債務，包括政府負有償還責任的債務，余額為15.4萬億元，地方政府或有債務8.6萬億元，包括政府負有擔保責任的債務3.1萬億元。盡管國家對平臺帶框的投放進行了限制，但根本性的問題依舊沒有得到改善。通過對地方債務的結構進行分析，能夠有效的得到化解地方政府債務的合理路徑。

一、地方政府的債務規模

分析地方政府債務規模。在對地方政府債務規模進行分析時，需要考慮到兩個部分，其一為顯性債務，就是能夠對公開的數據測算的，其二為隱性債務，就是公開的數據難以統計且不可獲得的。其中顯性債務包括中央代發地方債、信托、城投債以及平臺貸款，隱性債務包括違規集資、發行理財產品、私募和墊資施工等。在顯性債務中，2012年末，平臺貸款的余額是9.2萬億元，城投債是2.5萬億元，基礎產業資金信托顯示余額是1.7萬億元，在中央代發地方政府債券中余額顯示0.7萬億元，能夠看出在地方政府顯性債務余額在14.1萬億元左右。

據數據統計，債務的增長過快，在2014年地方政府的債務余額為15.4萬億元，與2013年6月底相比，凈增長4.5萬億元，其增幅達到41%左右。同時，在2014年末地方政府債務余額是1014年地方性公共預算收入的1.2倍，約為2014年地方決算匯總數的86.3%。因隱性債務較難統計，可根據國家審計署發布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》相關的數據進行間接推算。

根據國務院公布的數據， 2015年地方政府債務余額限額在16萬億元，在這之中，一般債務余額限額在9.6萬億元，專項債務余額限額為6.4萬億元。到2014年末，全國地方政府債務余額為15.4萬億元，另外，從政府層級上看，省級、市級以及縣級（含鄉鎮）分別是2.1萬億元、6.6萬億元和6.7萬億元，所占據的比分為14%、42%以及44%。

二、地方政府債務結構分布

根據地方政府的綜合財力與債務余額的比率上看，國家審計署在地方政府的抽樣調查中基本概況了國家的平均水平。其中在公布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》中指出，政府需要償還的債務為1.84萬億，負有擔保責任的債務有0.9萬億，其他債務1.1萬億。其中銀行貸款與發行債券為債務資金的主要來源，占比分別為78.07%、12.06%。在這之中，有10個地方區域政府在2012年間負有償還責任的債務率在100%以上。如果在進一步加上負有擔保責任債務的政府將達到16個，其債務率都將達到100%。根據相關資料的推算中，能夠得出2012年末國家各級地方的政府總債務率將達到102.1%，根據地方政府債務結構中顯示，在2011-2012年間，其平臺貸款雖然余額的增加下降，但在2012年末平臺貸款在地方政府債務余額中仍然占據著較大的比重，比例達到63%。

根據地區的分布上看，在東部沿海地區的債務規模總體上比中西部地區較大，該情況和東部沿海地區的經濟水平以及融資能力相適應。但在發展過程中，大部分的地區的經濟發展水平和該省市的融資平臺的發展相差較大，這就需要引起重視。因此，從各地的相關政策和債務狀況上分析，在化解地方政府債務風險中主要的解決方法是優先化解國有銀行的不良貸款風險。

三、地方政府債務中存在的問題

就目前來講，我國地方政府債務主要存在以下兩個問題：一是地方財政收支存在缺口。我國早在九十年代就開始實行分稅制，對各級政府的事權與財權進行明確劃分。然而在實際中，不可避免的出現財權上收、事權下放的情況。例如一些民生項目（社會福利、失業保險等），本該由中央政府支付，而實際多由地方政府承擔。為了調節財政上的不平衡，近年來開始實行財政轉移支付政策，但由于相關制度不夠完善，地方政府收支仍存在缺口。二是管理制度不夠完善。主要體現在以下三點：缺乏專業、統一的管理機構，缺乏對債務資金使用過程的監督管理，對債務償還缺乏約束監督。

四、有效的化解地方政府債務風險的路徑

（一）信貸資產證券化

在國家證券的相關報道中指出，監管部門正在合理的調整制度，明確細則以迎合國務院辦公廳提出的“逐步推進信貸資產證券化常規化發展”。該策略頒布之后，銀行的信貸資產能夠作為資產證券化基礎性的資產向券商轉讓，該方法既能夠提高商業銀行的信貸投放力度，有可以降低商業銀行所面臨的風險。同時，在今后的地方政府債務風險使得銀行不良貸款加大時，銀行能夠將這部分不良貸款以證券化的方式進行打折出售，盡管會造成損失，但大大的加強了銀行資產的流動，銀行的風險也會降低。

（二）完善相關制度

主要包括以下三個方向：完善地方政府債務預算管理制度。建立統一的預算管理方法，并進行規范化管理，避免債務風險轉嫁到上級。此外，要將債務預算公開，加強社會監督。完善債務風險預警機制，通過債務率、償債率、逾期償債率、借新還舊率等指標對債務風險進行評估，為地方政務債務的監控與風險化解提供科學依據，預防風險的發生。完善監督機制。強化行政監督機制，加強政府對地方、地方對基層的債務監督，同時引入市場監督機制，建立債務信用評級制度。

（三）建立地方性的資產管理企業

根據在1999年中央建立的資產管理公司，在處理商業銀行的不良資產行為的經驗當中。在地方性的政府中，也能夠建立相關的資產公司，對地方金融機構的不良資產進行有效的處理。其資產管理公司的資金問題應該指向地方國有企業以及地方政府，例如，在江蘇地區正在籌集國家第一個地方性、省級資產管理公司，其資本費用為50億元，地址在無錫。

（四）建立民營銀行

建立民營銀行一方面可以引入市場競爭，加強資金的使用率，能夠有效的降低企業融資成本。另外一方面在國有商業銀行的貸款上，可以進行一定程度的置換，能夠分散其存在的風險。

（五）推進融資平臺公司市場化轉型和融資

在對融資平臺公司政府存量債務妥善處理的基礎上，采取關閉空殼類公司的措施，加快實體類公司轉型為自我約束、自我發展的市場主體。同時，要做好存量債務處置、人員安排等相關工作，防止出現資產流失、逃避債務的問題。

（六）加強風險防控和應急處置機制建設

要加快地方落實限額管理的規定，嚴格的控制債務增長步伐。制定中長期債務風險與金融風險相互轉化，加強貨幣政策和財政政策的協調配合，推動債券市場的穩步發展。

五、結束語

在解決地方政府的債務問題上，這些措施只能起到一個暫緩的效果。在對地方政府債務的規模、結構的分析上，要想從根本上化解債務的風險，需要轉變有效的發展模式，加強經濟發展的效率，增加企業的盈利能力和提高經濟活力，改善政府職能，加強地方政府債務預算的硬約束力。

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