建設(shè)質(zhì)檢法治體系 保障質(zhì)量強國戰(zhàn)略

薛 軍

建設(shè)質(zhì)檢法治體系 保障質(zhì)量強國戰(zhàn)略

薛 軍

薛軍：北京大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)院副院長，羅馬大學(xué)法學(xué)博士，北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院秘書長，質(zhì)檢總局“十三五”規(guī)劃專家咨詢委員會專家。推動國家質(zhì)檢總局與北京大學(xué)聯(lián)合創(chuàng)辦全國唯一的質(zhì)檢法治研究基地。目前接受國家質(zhì)檢總局的委托，正在從事質(zhì)量促進法與消費品安全法等質(zhì)檢領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律的前期立法調(diào)研工作。

質(zhì)檢事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃（以下簡稱規(guī)劃），堅持貫徹黨的十八屆四中全會關(guān)于加強法治工作建設(shè)的總體部署，高度強調(diào)完善質(zhì)檢領(lǐng)域的法律法規(guī)的建設(shè)。規(guī)劃根據(jù)時代的要求，強調(diào)完善頂層設(shè)計，突出質(zhì)檢法律制度的操作性、時代性與前瞻性，以制定質(zhì)量基本法為核心，以完善標準化法、計量法、國境衛(wèi)生檢疫法等支柱性法律為重點，以加強法律制度互聯(lián)互通為關(guān)鍵，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的中國特色質(zhì)檢法律制度體系，使各項法律制度國家成熟，更加定型，用良法引領(lǐng)質(zhì)檢改革發(fā)展。

規(guī)劃中所提到的質(zhì)量基本法，根據(jù)總局的部署，是以質(zhì)量促進法、消費品安全法為支柱的，架構(gòu)中國未來質(zhì)檢法制體系的基礎(chǔ)性法律。相關(guān)法律的前期立法調(diào)研和項目研究工作已經(jīng)展開。質(zhì)量基本法質(zhì)檢法律體系的頂層設(shè)計，將著力解決如下問題。

首先就是合理界定政府與市場的邊界，把政府不應(yīng)該管，不可能管，也管不好的事項，讓市場機制發(fā)揮作用。這一基本思路也符合十八屆三中全會提出來的，改革政府職能，讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的發(fā)展戰(zhàn)略。

具體來說，在政府質(zhì)量監(jiān)督管理的基本思路上，應(yīng)該盡量減少事前審批，強化事中、事后監(jiān)管。通過強化市場行為者的主體責(zé)任和首負責(zé)任，讓生產(chǎn)者和銷售者成為質(zhì)量保障的主要責(zé)任主體。借助于民事賠償責(zé)任以及特定情況下的懲罰性賠償責(zé)任，加大生產(chǎn)者和銷售者的質(zhì)量違法行為的成本，引導(dǎo)其行為的理性化和長期化。而質(zhì)檢部門作為質(zhì)量領(lǐng)域的政府主管部門，主要負責(zé)政策和法規(guī)的制定與行政執(zhí)法。執(zhí)法主要側(cè)重于事中抽查監(jiān)督以及事后追責(zé)。只有這樣才能夠真正把責(zé)任機制理順，讓各類責(zé)任主體各安其位，各履其職，避免因為不規(guī)范追責(zé)甚至是過度追責(zé)所導(dǎo)致的運動式執(zhí)法、應(yīng)付式執(zhí)法的現(xiàn)象，真正讓政府主管部門的執(zhí)法趨于理性化，規(guī)范化。

從政府與市場的合理邊界來看，基本的思路是守住“保障消費品安全”的底線，在產(chǎn)品安全、合格以上的質(zhì)量提升和發(fā)展部分，主要通過市場競爭機制來予以引導(dǎo)和促進。我國現(xiàn)行的《產(chǎn)品質(zhì)量法》已經(jīng)施行了二十多年。它對于推動和發(fā)展完善我國質(zhì)量監(jiān)督管理發(fā)揮了巨大作用。但隨著社會經(jīng)濟形態(tài)的發(fā)展，《產(chǎn)品質(zhì)量法》也面臨新的挑戰(zhàn)。制定消費品安全法與質(zhì)量促進法，是新時期質(zhì)檢法制建設(shè)的新的任務(wù)和新的思路。以消費品安全法，守住消費品安全這個強制性的底線，以質(zhì)量促進法引領(lǐng)企業(yè)通過自由的市場競爭，來提升中國制造的質(zhì)量水平和國際競爭力，實現(xiàn)質(zhì)量強國的戰(zhàn)略。

其次是完善質(zhì)檢治理機制，推動多方參與，形成多元共治的局面，避免政府部門唱獨角戲。現(xiàn)代社會日益復(fù)雜，而且快速發(fā)展到網(wǎng)絡(luò)社會，風(fēng)險社會。在這樣的一種大背景之下，無論從社會治理所需要的知識與信息，還是從更加有效率的社會分工合作來看，政府都需要社會主體更多地參與到治理體系中來，才可以揚長避短，各顯其能。由于質(zhì)量監(jiān)督管理，具有高度的專業(yè)性，在諸如標準的制定，計量、認證、認可等事項上，都可以而且應(yīng)該實現(xiàn)社會主體的參與，讓專業(yè)的第三方機構(gòu)承擔(dān)重要的職能。這樣一方面可以減小政府規(guī)模，另外一方面可以提高管理和服務(wù)水平。

正在擬議之中的質(zhì)量促進法與消費品安全法，在推動多元共治的問題上，將形成更多的具有針對性的制度安排。具體來說，對于質(zhì)量促進，主要采取鼓勵、引導(dǎo)以及扶持的政策。借助于社會機構(gòu)為主導(dǎo)建立的質(zhì)量信用體系的建設(shè)，使得市場機制中的獎優(yōu)罰劣效應(yīng)，能夠依托于社會信用的征信和披露機制，形成強大的威懾和引導(dǎo)氛圍。借助于質(zhì)量獎勵制度，可以加速優(yōu)質(zhì)企業(yè)的品牌聲譽建設(shè)，讓優(yōu)秀的高質(zhì)量的企業(yè)產(chǎn)品脫穎而出，獲得更多的社會認可度。借助于質(zhì)量教育和質(zhì)量文化建設(shè)，在民眾中培養(yǎng)出重視質(zhì)量，推崇質(zhì)量的社會文化氛圍，以優(yōu)化優(yōu)秀企業(yè)的市場競爭氛圍。而對于消費品安全保障而言，首要的基礎(chǔ)性的工作就是，建立一個完備而且網(wǎng)絡(luò)化的無死角全覆蓋的產(chǎn)品傷害信息收集、反饋和分析機制。只有借助于這個機制，才可以及時地收集和發(fā)現(xiàn)具有潛在的致害危險性的產(chǎn)品，從而決定后續(xù)是否采取預(yù)防性的召回或者其他補救措施。而這一制度的建立，必須要依托于廣泛的多方的社會主體，例如醫(yī)院，工廠，學(xué)校等機構(gòu)的積極參與。收集到相關(guān)的傷害信息之后，則要借助于第三方研究機構(gòu)的具有高度專業(yè)性的研究和評估，才可以確定相應(yīng)的產(chǎn)品是否具有潛在的不安全性。因此，從這個角看，即使在消費品安全保障這一問題上，第三方機構(gòu)參與治理的空間和能夠發(fā)揮的作用是很大的，而且不可或缺。因此，相關(guān)的立法必須要把推動多元共治作為一個重要的立法政策確定下來。

再次是改革和優(yōu)化目前的職權(quán)分工體制，推動在質(zhì)量監(jiān)督管理體制上的條塊分割，九龍治水的局面，提高監(jiān)督管理的效能。由于諸多的歷史原因，圍繞一個產(chǎn)品，從原材料的采購環(huán)節(jié)，到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，到市場流通環(huán)節(jié)，到消費環(huán)節(jié)，往往分屬于不同的部門管理事項，各管一塊，各管一段。這樣的格局很容易導(dǎo)致職責(zé)不清晰，管理責(zé)任不明確，形成一個事項多個婆婆，或者互相推諉的情況。但是，提升中國產(chǎn)品的質(zhì)量，保障消費安全，需要多個部門協(xié)調(diào)溝通高效協(xié)作。否則，相應(yīng)的制度，制定得再完備，也不可能落到實處。為此在制定質(zhì)量基本法，特別是質(zhì)量促進法與消費品安全法的過程中，就需要著力解決目前存在的此類機制上的問題。

規(guī)劃專門對此做出了部署。解決問題的思路就是借助于信息化技術(shù)高度發(fā)展的這一技術(shù)條件，通過建立統(tǒng)一、開放和共享的國家級別的質(zhì)量信息平臺，事項各個部門，各個領(lǐng)域的信息共享，互通互聯(lián)，這樣一方面可以降低傳統(tǒng)的溝通技術(shù)所導(dǎo)致的低效和高成本的問題，另外可以通過自動化的信息匹配技術(shù)，促進各部門的職能的融合與銜接，提升管理效能。

從機構(gòu)改革的角度看，正在推行的機構(gòu)改革，特別是以大部制為契機，推動具有相同、相關(guān)或類似職能的部門進行合并或者深度協(xié)作，也是解決條塊分割等傳統(tǒng)難題的思路。為此，質(zhì)量基本法的制定中，必須要突破部門立法，行業(yè)立法的傳統(tǒng)思維，將質(zhì)量促進法和消費品安全法的立法，界定為涉及國計民生，具有重大影響的全局性立法。因此在質(zhì)量基本法的立法過程中，需要更多地聽取其他主管部門的意見，把立法的基點放到更高的層次上去。目前全國人大財經(jīng)委已經(jīng)對質(zhì)量基本法的立法表達了全力支持的態(tài)度，并且實際參與前期立法調(diào)研工作。這是一個非常好的開端。如果質(zhì)檢部門在進行立法時，不注意立法的視角和思路上的這種轉(zhuǎn)換，仍然立足于以本部門，本行業(yè)的思路來解決問題，那么就不符合規(guī)劃所確定的基本思路。

十三五期間，是建立一個完備的質(zhì)檢法制體系的關(guān)鍵時期。傳統(tǒng)的法律體系需要改革完善，許多先前制定的法律需要根據(jù)新的時代精神予以修訂，而立意更高，更加具有全局性影響的質(zhì)量基本法的制定還在擬議之中，從這個角度看，任重道遠。但規(guī)劃中已經(jīng)把質(zhì)檢法制建設(shè)的方針與思路都明確了下來，因此未來前景是清晰的，路線圖也是具體的。下一步需要做的工作就是把規(guī)劃落實到具體的工作中去，一步一個腳印，把短期的具體目標與長遠的歷史任務(wù)結(jié)合起來，以實際的工作成效，去落實規(guī)劃，為實現(xiàn)質(zhì)量強國這一偉大的目標而努力。