“村改居”法律程序的缺失與完善

張慧霞

[摘 要]目前，我國缺乏全國統一的法律、法規指導“村改居”工作，各地“村改居”工作較難開展，且容易損害村民合法權益。加強和提高“村改居”法治水平，是城市化的重要保證。通過對“村改居”法律程序缺失進行探討，揭示其存在的問題，提出完善“村改居”相關立法的若干思路，以期對我國城鎮化建設有所裨益。

[關鍵詞]“村改居”；法律程序；立法完善

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.233

1 “村改居”的現狀

隨著我國城市化進程的不斷發展，大量城市邊緣的農村地區和城市中的“城中村”自主或者被動地進入城市化的浪潮當中，其管理體制、經濟結構和生活文化需求等方面發展到了城鎮的水平或者接近于城鎮的水平，這些地區都面臨著要進行“村改居”工作。而“村改居”社區居委會就是在這種背景下產生的，它是指將原來的農村村民委員會撤銷，改為城市社區居民委員會，用城市的管理模式去治理被城鎮化的原農村地區。[1]簡單地講，“村改居”就是城市化進程中將農民的農村戶口轉為居民戶口（也就是所謂的“農轉非”），將“村民委員會”改為“社區居民委員會”。但是，由于“村改居”工作涉及基層組織變更、農民權益的保護等方方面面的事項，是一個復雜的系統工程，單靠鄉鎮街道或村是不能夠自行解決好的，它需要國家和政府的政策支持和法律規范的指引和約束。

近年來，全國各地先后對“ 城中村” 及城市邊緣村莊實施了“村改居”改造，并取得一定的成效。綜合這些地區的實踐，我們可以把“村改居” 的實施內容概括為以下幾個方面：①集體土地處置。農村集體土地原則上依法征收，轉為國有。②戶籍轉變。按有關規定和程序轉換村民的戶籍，享受同城鎮居民同等的權利并履行應盡義務。③集體房產和村民住宅處理。原屬村集體或農民經批準建造的集體用房或私房，在集體土地征為國有土地后，準予房屋所有權登記，按規定發放房屋所有權證。④公共設施建設和管理。包括環衛、綠化、道路以及用水用電管理等，依據城市居民委員會組織法的相關規定納入市政財政。

面對如此復雜的情形，“村改居”社區居委會在工作中，由于缺乏有關“村改居”的配套法律、法規，使“村改居”社區居委會的工作較難開展，從而影響“村改居”社區的建設和發展。

2 “村改居”的法律程序缺失

法諺曰：“程序是法律的生命。”季衛東教授在其《法律程序的意義》一文中引自美國大法官道格拉斯那句廣為流傳的名言——“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別。”[2]無不說明一國法制進程中程序的重要性。任何實體目標的實現都需要借助程序的技巧以安排和落實，也就是說，法律上實體性的目標追求只有被裝置于程序性的邏輯框架中時，才能真正體現出其實踐意義。[3]

我國雖然已經出臺《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《居組法》）等相關法律，但“村改居”后的社區居委會由于其存在背景的特殊性，在過渡工作中，這兩部法律都不能處理好有關“村改居”社區居委會的職能和換屆選舉等有關問題。“村改居”社區居委會不同于純然的城市社區，直接套用《居組法》，則需要考慮《村組法》和《居組法》的同步一致性問題。

目前，全國范圍內僅有《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28 號）提及“禁止擅自通過‘村改居等方式將農民集體所有土地轉為國有土地”。除此之外沒有在其他全國性規范性文件中發現關于“村改居”工作的指導。盡管，2006 年民政部門曾經提出，要將進一步明確“村改居”的工作原則，規范“村改居”工作的程序，切實維護農民群眾的土地權益，積極穩妥地處置好農村集體資產，妥善安置好村民群眾的生產生活，加強監督，最大限度地避免形形色色的侵害農民土地權益的做法。但是，統一的指導原則至今沒有出臺。[4]

現實中，對“村改居”進行規范的主要是地方立法或者政府文件，但是也存在不少問題。各地區立法差異較大，立法層級低，并且有些文件的內容已經不適應當前城市化快速發展的需要。

“村改居”在實體法方面缺乏全國性的法律規范，在程序法方面也存在諸多缺失。具體包括以下方面。

2.1 “村改居”的盲目和無序化，缺乏改制的標準和程序

在我國城鎮化過程中，相當多的村委會改革成了居委會。但是基于我國國情，我們不能認為“村改居”是所有農村村委會的改革方向。一方面，由于部分農村在地理位置、經濟結構以及市場化程度上都不具備城市化的條件。對于這樣的農村而言，城鎮化的主要途徑是人口通過就業、升學等方式往外遷移，而不是將村委會改為居委會。另一方面，有些地方即使具備或者可以創造出城鎮化的條件，但作為農業大國，考察當地氣候、土壤等環境因素，從事農業種植比從事其他作業更能獲得經濟收益。在這些農村中，保留農村形態比轉變成城鎮更為務實。有農業作為基礎，使得農民、農村以及農村自治組織——村委會的長期存在成為客觀必要。

基于以上原因，我國“村改居”工作只能因地制宜地實行，嚴格其設立條件和程序，反對無序化地進行“村改居”的情況。“村改居”實行基本條件和程序限制，可以使有些盲目撤村制改為社區的現象得到有效遏制。

2.2 居委會工作人員的產生辦法不統一

“村改居”后，選舉居委會的工作人員，是按照《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）進行村民直接選舉，還是依照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《居組法》）的相關規定進行選舉？根據《村組法》第十一條規定，“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”。而《居組法》第八條規定，“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生；根據居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產生”。

很顯然，在“村改居”過程中涉及的民主選舉問題上，《居組法》和《村組法》兩部法律的規定是不一致的。實踐中，“村改居”社區經常會遇到選舉辦法分歧，造成一些工作上的困擾。

3“村改居”的法律程序完善思路

在強調依法行政、建立法治政府的今天，要加強和完善“村改居”工作，必須注重法治，其中最為基本的就是行政程序法治化。程序上的合法合理，是制度完善的重要一步。從程序的角度考察和分析當前“村改居”過程中存在的一些問題，對于規范行政權的運作，保障村民——即行政相對人的合法權益，并最終推進我國城市化建設具有重要的現實意義。

“村改居”配套的法律法規的完善，尤其應當注重法律程序，以規范政府行為，切實保障農民權益免遭侵害。

3.1 遵循正當法律程序

政府“撤村設居”的行政行為應遵循“村改居”的具體實施程序，包括“村改居”的啟動程序（“村改居”的條件和程序），“村（居）民會議決議”的制約性程序等。

比如，“村改居”的條件可以做出如下規定，凡符合下列條件之一的村委會，納入“村改居”范圍：①居民戶籍人口占本村總人口一半以上的；②以全國人口普查統計數和耕地保有量為計算基礎，本村人均耕地面積不足0.12畝的；③本村2/3以上的村民不從事農業勞動，不以農業收入作為主要生活來源的。

在具備了以上“村改居”的基本條件后，要嚴格工作程序，不得隨意以“權力”改社區。“村改居”的實施程序可以做如下考慮。

第一，經鄉鎮政府或街道研究提出。

第二，召開村民會議或村民代表會議，通報情況，討論進行表決，經到會人員過半數同意通過。

第三，由村提出申請。即由村委會根據村民會議或村民代表會議做出的決議，向街道提出撤銷村建制，建立居民委員會的請示。

第四，街道報縣（區）人民政府。由民政部門審核，縣（區）政府批準公布。

在實踐中，一些地方的“村改居”也是這樣做的，經過調查反饋，適當時間可以考慮在全國形成統一的指導性規范。

3.2 完善行政參與制度

行政法律關系確立的必要條件是在行政關系中有行政相對人的參與，因此，行政機關在實施“撤村”“設居”行政行為時，應鼓勵行政相對人積極參與，包括政策的制定和實施、集體資產和土地的處理方式、基礎設施的建設等問題的討論，通過細化參與方式、參與途徑、參與程序、參與時間等內容提供給行政相對人參與的機會，保障行政相對人的行政參與權，特別是知情權和聽證權等實體和程序性權利。[5]

農村村委會民主選舉的普及，已遠遠走在了城市發展的前頭，因此，在“村改居”過程中，如何做好基層民主的轉型和過渡是我們應當重視的一個新問題。

2005年民政部曾下發農村選舉意見，對這一問題作了統一的規定，主要按照農村集體經濟產權制度改革確定“村改居”社區選舉辦法。“對已經完成村農民集體經濟產權制度改革的地方，可以探索按居民居住地進行選民登記；村民委員會雖然名稱已改為社區居民委員會，但尚未進行村農民集體經濟產權制度改革的，一律按照村民委員會的法律、法規進行選民登記并組織換屆選舉。”

我們認為，以部門規章的形式規定“村改居”社區選舉辦法，首先，法律層級低，未能得到很好地貫徹實施。其次，以是否完成農村集體經濟產權制度改革為標準來確定“村改居”社區選舉辦法，實踐中不太好把握。建議加快完善“村改居”配套的法律、法規，詳細規定“村改居”社區選舉辦法，以“兩委會”成員任期屆滿為標準，尊重大多數村民意見。

3.3 完善法律救濟機制

“村改居”工作事關農民的身份權、財產權、社會保障權及其他政治文化權利，應當疏通行政復議救濟渠道，完善意見申訴和申辯的上訪制度，賦予利害關系人明確的法律救濟途徑，綜合構架“村改居”農民利益保障機制，促進“村改居”工作沿著法制軌道發展。

參考文獻：

[1]梁慧，王琳.“村改居”社區居委會管理中的問題及對策分析[J].理論月刊，2008（11） .

[2]季衛東.法律程序的意義[J].中國社會科學，1993（1）.

[3]謝暉.論法律程序的實踐價值（上） [J].北京行政學院學報，2005（1）.

[4]張麗琴.從“村改居”看村委會的改革走向[J].理論月刊，2008（9）.

[5]宋悅華，李曦.審視“村改居”進程中農民權益的保障[J].中國集體經濟，2013（4）.