對話美國財長雅各布? 盧 中美經濟十年：艱難與成就

【編者按】2016年6月5日，美國財政部部長雅各布盧（Jacob J. Lew）來到清華大學經濟管理學院，以中美經濟關系為題展開了對話。清華經管學院院長、《清華管理評論》主編錢穎一教授致辭，《第一財經日報》副總編輯楊燕青博士主持對話。

對話中，盧部長強調美中戰略經濟對話是建立和維護持久和堅實的中美關系的重要機制，并談到美中兩國經濟部署的關鍵議題，包括匯率問題，雙邊貿易和投資等。盧部長的觀點，幫助我們從美國的視角更好地了解中美經濟關系。

中美十年：取得關鍵進展

楊燕青：今年是中美戰略經濟對話的十周年，這個雙邊關系在過去十年中有起有伏，您曾經為克林頓政府和奧巴馬政府服務，在您看來，您認為我們在過去十年中共同實現最大的成就是什么？什么時候是最困難的時候？現在有人說我們的關系處于過去十年中最差的時候，您有什么看法？

雅各布·盧：我想如果回顧一下過去的十年，中美戰略經濟對話（編注：2006年啟動）還有中美戰略與經濟對話（編注：2009年啟動）已經成為非常強大的力量把中美兩國領導人聚集到一起來討論一些議題：這里面很多議題很難；有些議題涉及我們有明顯利益沖突的領域；有些議題涉及的問題很緊張，需要通過努力來解決分歧。在我參與對話的期間——也就是過去的八年，我從美國國務院開始，三年半以前轉到美國財政部，中間我也擔任過行政管理和預算辦公室主任還有白宮辦公廳主任，我已經從好幾個不同的角度參與了對話。

我看到對話在關鍵議題上取得了重要的進展，例如匯率問題，僅僅幾年前，那時匯率問題是兩國關系緊張的重要來源，在第一次對話甚至第二次對話中根本不可能在原則上達成一致。但在不停的討論過程中，我們在對美國很重要的問題上達成了共識：中方承諾有序地實現人民幣匯率市場化。我們也看到中方隨之在政策上進行了調整：如果政府干預匯率市場，更多的是幫助人民幣走強而不是讓它貶值。我們會繼續高度關注匯率問題，因為它涉及到公平游戲的原則、涉及到兩個偉大的國家是否在進行公平的競爭。但是現在在這個議題上回顧過去，我們可以宣布，我們已經取得了很大的進展，我們需要接著確保相關政策在未來也往積極的方向發展。現在說起這個似乎很簡單，但是如果我們沒有過去的努力參與，沒有堅持很多時候進展得非常困難的對話，我們就不可能在這兒輕松地說這些。

展望未來，我們看到還有一批其他的議題需要以同樣的方式開展對話。比如說產能過剩，產能過剩不僅是中國國內的問題，更對全球市場都有巨大的影響，比如鋼鐵、鋁。我們已經看到全球市場因為產能過剩出現扭曲。中國處理這個問題的能力對于中國經濟、全球經濟、美中關系都至關重要。我覺得匯率問題和產能問題有共性。我相信執行三中全會計劃和幾周之前的人大會議決策是符合中國深層次的自身利益的。我認為改革的基本框架已經搭起來了，這個框架對于中國經濟和全球經濟的未來都是非常非常重要的。現在的問題是這個框架能夠多快多有效地落實。我覺得中美戰略與經濟對話是繼續推動這些議題被落實的途徑。

現場學生：美中共同合作對于巴黎氣候協定非常重要，在您看來，還有哪些領域是我們可以共同合作來讓世界變得更加美好？

雅各布·盧：美中之間在氣候方面的合作證明，我們兩國能夠推動一個全球議題，因為兩個國家是世界上最大的國家，最大的發展中國家和最大的發達國家。現在，我們也正在繼續討論和我的主要職責更接近的議題： 出口信貸。如果美中能夠在這個領域取得進展，別國也會加入。所以在很多領域——有些是大的標題性議題，有的是核心的經濟問題——如果我們共同努力，我們能夠取得進展。

匯率：達成共識

楊燕青：謝謝您提及人民幣匯率問題和鋼鐵問題。人民幣問題是兩個國家之間最敏感和最重要的議題。我們都知道今年4月份美國財政部報告公布了新的貨幣監控單，其中包括人民幣、日元、韓元等他國貨幣。這個新的監控單背后的原理和方法是什么？它跟IMF（國際貨幣基金組織）一致嗎？我們都知道IMF有監控各國貨幣的職責。IMF的方法叫ESR。你們新的貨幣監控單和IMF的ESR一致嗎？如果一致，為什么還需要新的方法來處理這些國家的貨幣呢？

雅各布·盧：我們的貨幣報告所遵循的流程源自美國國會最近的立法規定。我認為它反映了現在存在于美國國內的擔憂：那就是貨幣政策和匯率政策會很大地影響到游戲本身是否公平，影響到他國是否利用貨幣政策來實現國家內部政策以達到國家內部目的，或者說他們是否想打倒競爭對手在出口上獲得優勢。我們在那個報告中使用的標準符合美國法定要求，也符合IMF的方法。我想說明一下標準有三個：兩個與政策的長期累積影響相關，另一個與短期干預相關。之所以中國在觀察名單上被關注未來事態的發展而不是被指定成為現狀有問題，就是因為到現在為止中國政府的政策干預沒有問題，我們還沒有看到單方面以貶值為目的進行干預。我認為這非常重要。如果這個報告在另一時間來做，我們基于事實也許會得出不同的結論。我認為，采取分析性的眼光來看待匯率對中美關系來說非常重要；我之所以能夠說我剛才說的話，是因為我們的對話取得了進展；這些進展能夠加深我們兩國間的信任、鞏固我們兩國的關系。

從美國的角度來講，我們有世界上最開放的市場；我們歡迎外商直接投資；我們對進口開放。我們把國際貿易關系看作契機，我們非常期待有像中國企業進入美國市場一樣的機會來進入中國市場。從美國角度來看，我們擔憂兩國的產品是否因為某些通過故意壓低匯率讓我們競爭對手的產品變得更廉價的政策而不能進行直接對等競爭。我覺得現狀比以前好多了，我們的報告也反映了這一點。但是在過去的20年里，這個問題曾經是美中關系很緊張的重要原因。面向未來，我覺得很重要的一點就是要確保最近幾年兩國之間建立的信心要延續下去。

楊燕青：您提到您事實上非常贊成人民幣匯率機制應該更多的基于市場波動。我們也知道，中國人民銀行去年8月所做的也正是要讓市場發揮更好的作用，但是，沒想到引發了世界范圍的大風暴。人民銀行通過溝通方面的努力改進，現在市場已經穩定了很多，但是還有很多工作要做。有意思的是，現在市場預期人民幣貶值，這是市場的力量；如果我們遵循市場力量，我們應該允許人民幣貶值；另外美國也說了我們要讓市場在這方面扮演更好的角色。這好像有矛盾吧？

雅各布·盧：我覺得8月份所發生的，表明世界上很多人在密切關注中國政策的走向。我覺得8月份的溝通不夠清晰——政策可以被理解為匯率要更多市場化，也可以被理解為有意貶值。政策如何被解釋如何被操作能夠造成很大差別，同樣的政策如果解釋不清晰會造成截然不同的結果。我認為8月份以來詮釋政策的步驟加強了；相應地，全球市場也大大地松了一口氣，而不是像去年8月最初反應的那樣。

我們都知道，市場是有時上行有時下行，如果你要匯率形成機制更多的基于市場，你將面臨的考驗并不是你是否愿意在市場要它下行的時候允許它下行，真正的考驗是在市場要它上行的時候你是否允許它上行。

楊燕青：事實上人民幣上周升值了很多。

雅各布·盧：我們也一直這樣說，只要我們看到中國對匯率以市場為基礎的波動——雙向波動——都保持放開的態度，我們不會覺得由市場波動來推動的人民幣貶值有什么問題。我們什么時候會覺得有問題呢？如果在一年、兩年、三年里形成了一個趨勢：只允許市場把人民幣往一個方向推動。我并不是說這一定會發生，我們已經看到各層領導都強調中國政府愿意有序地實現人民幣匯率機制市場化，這就意味著匯率向哪個方向變都可以。這需要一些時間和周期來考驗，我們必須對此保持關注，因為坦白地說，如果兩年之后回頭來看，發現你只有在對自己有利的時候才跟著市場走，那很不好，那會起到反作用，會損害我們對中國政府的信心，也會對雙邊關系帶來挑戰。

所以我一直對此保持公正的態度，在有正面進步的時候要肯定。但我們必須要非常謹慎：這要讓時間來說話，因為六個月里所發生的事情無法說明未來可能發生什么。但是，的確，中國政府宣布的政策非常符合我們所督促的方向，我們近期觀察到的中國政府的行為也保持了一致。

楊燕青：日元也在財政部觀察清單上，聽說您和日本財長在七國會議上起了一些爭論。東京方面認為當市場匯率有大幅度、單方向的變化時政府干預市場是合理的，但您很顯然對此有不同的意見。為什么在日本推出負利率之后日元還升值了呢？為什么您覺得政府對此的干預不合理？

雅各布·盧：僅僅在幾周之前，或者幾個月之前，在上海舉辦了20國財長會議。會議上各國財長達成一個重要共識，美國、中國、日本，還有所有20國都簽署聲明表示世界上最大的20個經濟體將形成一個整體來避免競爭性貨幣貶值，而且我們要相互保持清晰溝通以避免任何誤解。我覺得這是非常重要的一個原則，我們在美中雙邊關系上堅定秉承這個原則，我們和有外交關系的所有國家都堅定秉承這個原則。

我無法解釋所有匯率波動的原因：有的時候緣于經濟狀態很差；有的時候緣于和未來預期相關的市場波動；有的時候緣于投資政策帶來的投機行為。所以，匯率波動有很多緣由，但是我認為我們不能夠做的是把標準定得太低，以致于當市場波動也許不利但是有序時也認為政府此時干預市場合理。我已經公開說了，我們并沒有看到日本市場出現無序的狀態，我們一直這么認為。

我覺得任何國家在有被認定為競爭性貨幣貶值的行為時都在冒險，風險在于這種行為對別國會有什么影響？別國會如何反應？你會不會看到一場和鄰居一爭高低的比賽拉開序幕？局勢會很快地變得不可控。我認為我們每個人都有責任意識到：盡管我們有權使用某些政策工具，但不能把使用工具的標準定得太低，以至于影響到全球經濟的穩定。我認為判斷“無序的市場狀態”的標準應該定得很高。

楊燕青：我想直接問您一個和美元相關的問題：您是否擔心美元升值會傷害美國經濟？

雅各布·盧：我曾經多次闡明美國經濟強則美元強。現在來看，美國經濟持續運行強勁且穩定。而全球經濟中很多地區仍然掙扎于實現可持續的穩定增長，全球很多地區都缺乏需求。

楊燕青：在美國勞工部發布了最新的令人失望的失業率之后您還這么認為？

雅各布·盧：上周五出臺的勞工部報告在月度數據上不太鼓舞人心，但是我認為我們要看更寬的時間窗口的數據。在過去兩年中，我們看到美國經濟主要指標都在持續正面發展——并不是每一個月的指標都好，曲線有升有降，但你要看的是長期趨勢。

我覺得，即使在過去一個月或是六個星期中，我們也看到經濟數據表明美國消費保持強勁，汽車銷售強勁，房產指數強勁。哪怕在勞工報告中，我們也看到真實工資有可觀的上漲。顯然，我們必須要關注接下來事態會怎么發展，但是我不會對月度勞工報告過度反應。我們已經看到自復蘇以來美國經濟增加了1450萬個就業崗位，這是前所未有的。

楊燕青：你認為美元會繼續升值？

雅各布·盧：我不預測任何貨幣匯率，包括我們自己的貨幣。我希望世界各國能夠執行相關政策，包括貨幣政策、財政政策、結構政策，來促進本國經濟增長，也為世界創造更多的需求。我們看到其他國家經濟體的增長已經開始和美國經濟增長同步，這才是調整匯率中要考慮的因素。

過剩與反傾銷

楊燕青：我們知道美國將對從中國進口的不銹鋼征收很高的反傾銷稅，對其他幾個國家也會征收稍低的反傾銷稅。有觀點認為這是一種保護主義。你對這些觀點如何回應呢？

雅各布·盧：我認為，我們決定是否存在傾銷，如果存在傾銷的話，傾銷稅應該是多少才能夠抵銷傾銷帶來的經濟損失的相關標準在貫徹到各國時都是一致的。各國家所采取的補貼不同，所以我們對各國的反補貼措施也不同。我覺得這里真正的問題是過剩產能在哪，哪些補貼造成了過剩產能，這在全球市場上起到了怎樣的扭曲作用。

楊燕青：順便問一下，過剩產能是本身就在美國反傾銷裁定的框架里，還是你們額外考慮的因素呢？

雅各布·盧：我覺得你要看到，補貼、傾銷以及過剩產能的相關問題不僅是美國面對的問題，OECD也有應對過剩產能問題的機制。如果你要看鋼鐵產品的話，現在全球都有很多鋼鐵生產國提出的問題和美國提出的一樣。如果我們先不談競爭，先看看對中國經濟的影響——過剩產能最終會破壞一個國家的經濟效率，它意味著資源錯配、意味著只能用低于國際市場價的價格來賣出你的產品，這對一個需要增長的經濟體來說是不健康的。因為你不僅今年需要增長，五年、十年、二十年也需要增長。

這就好像匯率問題一樣，從根本上來說未被低估的人民幣是符合中國利益的。誰是市場化人民幣匯率的受益者呢？是中國消費者，他們的購買力會增加。現在中國經濟正在從工業產業國變成一個消費驅動國的歷史性的轉型，具有強大的中國消費者對于中國經濟未來的發展很關鍵；對全球經濟也很重要，因為我們剛聽說中美的經濟總體已經是世界經濟的三分之一了。

中國與WTO、TPP

楊燕青：有關中國市場經濟地位的問題，您認為在WTO條款到期之前中國的“市場經濟地位”能夠自動被認可嗎？

雅各布·盧：這個問題是由美國商務部負責的，我只能把問題轉給美國商務部讓他們根據分析作出判斷。我覺得重要的是中方要堅持其改革的議程。在我所負責的領域中，包括有關IMF作出的將人民幣納入特別提款權籃子中的決定等等，中國堅持改革并落實改革措施是促使我們做出決定的重要途徑。“市場經濟地位”并不是自動決定的，這將取決于美國商務部進行的分析和評估，我不會替他們發言，也不會替他們作出判斷。

楊燕青：我們知道奧巴馬政府一直在積極推動TPP（跨太平洋伙伴關系協議）和TTIP（跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定）。為什么這樣做？有些評論家說美國試圖在WTO之后——當WTO起不到作用的時候——建立第二代全球貿易協定。您認為這種評論是否公平？您是否認為中國會被這個新一代全球貿易協定拒之門外？

雅各布·盧：我認為中國加入世界貿易組織對中國過去驚人的增長起到了重要作用。我們已經看到貿易協定能夠發揮威力，對經濟表現舉足輕重。

我認為我們必須把TPP放到21世紀世界經濟狀況的框架中來看。TPP開始于僅僅幾個國家之間的對話；很快，占了全球大部分GDP的國家都加入進來，包括大部分太平洋沿岸的國家。這個協定是基于什么想法呢？想法是通過確定高質量的貿易協定，在勞工方面、環境方面、商業經營方面都確定高標準，嘗試能否吸引各國聚集起來讓成員國走到一起來提升商業水平。TPP能夠包括這么多國家是一個戲劇性的重大成就。TPP被設計成開放協議，也就是說在未來談判中，任何國家只要達到了特定標準就可以加入TPP。我認為中國還有大量的工作要做才能滿足TPP的所有標準。但我認為如果中國已經達到了這些標準，中國的經濟會比現在強大。我們也多次表明了這個觀點，我們對中國加入TPP保持開放的態度。TPP并未被設計為一個排斥性的協定。

從美國的角度，如果我們能夠讓全世界都達到我們判定最優運營的各方面的高標準，我們會有一個更互利的公平競爭環境，我們也會有一個更穩定的全球貿易體系，那將很好。

所以，我比較難具體回答有關中國和TPP的問題，中國需要判斷自己是否做好準備來采取一些必須步驟以便未來開展TPP談判。TPP本身并不會排斥這種可能性。

楊燕青：您認為世界貿易組織是否還在起作用？

雅各布·盧：是的，我認為世界貿易組織仍然在起作用。當我們進行政策討論的時候，判定我們是否符合世貿組織的標準對我們很重要，必須遵循我們簽署的規則。我覺得世貿組織其他的成員國也一樣。如果有國家違反了世貿組織的規則，我們會采取補救措施，其他國家也會采取補救措施。

楊燕青：您是否認為WTO和TPP、TTIP是雙重軌道？WTO是較低標準，TPP和TTIP是更高標準？實際上它們也是更高的標準。

雅各布·盧：如果你達到了更高的標準，實現低標準就很容易了。

《華爾街日報》：作為一個發展中國家，中國已經崛起為全球重要的投資國，包括在美國進行投資。有些專家指出中國現在正在積極投資的很多領域——比如說礦產、基建、金融——卻相對來說對外不開放。我們想問一問美國在這方面的影響力有多大？能不能在中國市場對外國投資者更加開放方面推動公平游戲的原則？還有在實現中美雙邊投資協定上我們已經有了多大進展？

雅各布·盧：您指出了中美戰略經濟對話中經濟軌道上主要議題之一，就是為公平競爭、為投資開放市場。在達到你所說的雙邊投資協定之前，我們可以在一些行業改革上取得進展，讓某些行業對外開放。金融行業就是我們能夠取得進展的領域的完美例子。經濟中還有其他的一些行業——包括醫療行業——讓它對外開放符合雙方利益，因為美國在這行業能夠幫中國很多，良好的投資和競爭環境會帶來很多利益。我認為在雙方投資協定上取得進展符合中美雙方利益。我們一直在等著也期待看到中國修改之后的負面清單，當然我們不期待在這次戰略與經濟對話期間看到，但希望在這之后不久的將來能看到。我認為本屆美國政府所剩不多的幾個月就是非常好的時點來加倍努力以取得進展，哪怕不能達到終點也要接近終點。因為，大家應該可以理解，接下來會有新一屆政府、有新的人上臺、有新的關系。如果這屆政府結束時能處在一個發展相對完善的階段，那么新政府上臺后就更有可能接著進行下去。

G20峰會：協調行動

楊燕青：你是否認為當今世界應該以G20為平臺簽訂某種廣場協議？我們的習總書記準備在今年9月舉辦G20峰會，我們是否應該在尖峰會議上做點什么？

雅各布·盧：我實際上認為，在上海碰面的時候，我們在兩個關鍵領域達成了重要共識：一個就是我描述的和匯率相關的問題，另一個是20國都強烈承諾要運用所有的政策工具——包括貨幣、財政、和結構政策——來提升需求。這不僅僅是原則上的共識。在20國會議之后，中國舉行了人大會議，已經落實了一部分；世界各國政府，包括西半球、從加拿大到歐共體，他們都拿出了更寬松的財政政策。我們已經開始看到各國政府開始行動，也許行動得沒有期望的那樣快。我想，這個“協調行動”的觀點很重要。我在上海會議上說了多次，嚴密關注可能發生的焦慮和危機實際發生時的焦慮不一樣。當世界在金融危機最嚴重的時候聚集到一起的時候，我認為中國參與的全球協調行動幫助避免了一次世界性的大簫條。

現在的情況和那時候不同：目前的情況是需求疲軟，還有其它一些客觀的風險——有些不是經濟上的而是政治上的。一刀切的解決辦法不存在。我認為我們在上海20國集團會議上達成的原則雖然很重要，但是我們還要看從現在到9月份的經濟走勢。我覺得在上海G20會議時還沒有簽訂廣場協議的必要，我也不認為今天有必要。但很顯然，我們要關注全球經濟的走勢。我認為重要的是，我們要以在上海達到的共識來要求自己和彼此，加強我們對此的關注，從而讓各國領導人從現在到9月份也關注這個問題，那就很好了。

“協調行動”的模式中也需要灰色地帶。我認為我們在上一次會議上所采取的措施在當時是合適的；我當然希望在9月份領導人開會的時候，世界經濟會比現在還好。因此，我不想預先判斷領導人們在9月份應該采取什么行動。