“分配正義”視角下的土地增值收益分配制度創新

李懷　朱邦寧

〔摘要〕 關于土地增值收益分配，學界存在三種爭論：漲價歸公、漲價歸私、公私兼顧。“分配正義”理論要求把土地增值收益放到城市化過程中考慮，其制度創新應關注以下三個方面：政府公益性征地要處理好公益界定問題、公平補償問題以及補償落實問題；政府非公益性用地要引入談判機制，允許農民與用地單位進行收益補償談判；非政府用地則應該允許土地“同地同權”，并結合各地的實踐創新進行分析。只有堅持“分配正義”才能保護農民分享城市化收益，以及為城市化、工業化提供土地資源。

〔關鍵詞〕 分配正義，土地增值收益，漲價歸公，漲價歸私，公私兼顧

〔中圖分類號〕F320 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）06-0078-05

一、引言

近年來，中國城市化進程快速推進，據國家統計局數字顯示，2015年末，全國城鎮常住人口占全部人口比重為56.10%，而1979年我國城鎮人口占總人口比重僅為19.99%。城市化的快速推進，伴隨的必然是城市人口的增加和對城市公共服務需求的增長，而這一切賴以形成的基礎是土地的提供，因此土地的非農使用便成為伴隨城市化進程最重要的經濟現象。這一現象背后，則充滿了摩擦、矛盾以及利益博弈。在我國現行的土地管理體制下，土地非農使用最重要的途徑就是征地拆遷，而拆遷往往涉及對農民的利益補償。根據現行土地管理法規定：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算……，每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產值的4至6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不超過被征收前3年平均年產值的15倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均產值的30倍。” 〔1 〕41按照土地每畝每年產值1000元計算，每畝土地補償不超過3萬元，加上各種安置補助補償總額每畝不超過10萬元，而政府轉手用于商業用地每畝達到238萬元均價①，這中間土地增值收益差額屬于農民的不到5%。在地方政府壟斷土地一級市場的背景下，無疑這巨大的土地增值收益歸了地方政府，也就形成了獨特的“政府壟斷征地權主導城市化”的必然邏輯。這種“強征地+低補償”的模式使得農民利益難以得到保障。有研究表明，農民大約只得到地價5%～10%的補償，村集體大概得到25%～30%，其余60%～70%為地方政府所得②。

圍繞土地增值收益的分配，學界進行了廣泛的爭論。大體上分為三種意見：漲價歸公、漲價歸私以及公私兼顧。“漲價歸公”最早起源于亨利·喬治，他在其名著《進步與貧困》中指出“土地漲價中隱含的社會不公”成為了土地漲價歸公的思想根源。國內學者華生和賀雪峰都是“漲價歸公”的擁護者。華生指出：“土地漲價歸公，即由社會分享，不論是國外的私有土地，還是中國的公有土地，不論是城郊的集體土地，還是城區的國有土地，統統都是適用的。任何一種所有制都不是土地用途和規劃即土地空間開發權改變后還能獨占增值的依據。” 〔2 〕82賀雪峰則從孫中山“地盡其利，地利共享”的思想中提出“地利共享”的分配思路，他認為：“在經濟發展過程中，特定位置的土地會因為工商業的發展、城市建設，而具有超出之前農用價值的增值收益，這部分增值收益只與土地特定位置有關，與經濟發展有關，而與土地所有者的勞動無關。……因此，土地非農用的增值收益應由全民共享。” 〔3 〕 “漲價歸私”的主張者主要包括鄭振源和蔡繼明等。鄭振源認為：“集體土地是集體農民的財產，在市場經濟條件下其價格是土地所有權的市場價格。公平合理的征地補償就是依照等價交換原則，按市場價格對農民進行完全的補償。” 〔4 〕蔡繼明則認為，即使是在馬克思、恩格斯所預想的未來社會（就是我們今天的社會）土地歸國家所有，那也要由國家收取地租。但是在沒有把土地收歸國有之前，級差地租一定要歸原來的土地所有者所有，在我國，應該歸農民所有。 “公私兼顧”的提出者是周誠教授，他提出“私公兼顧論（制）”，其核心內容為：“公平分配農地自然增值——在公平補償失地者的前提下，將土地自然增值的剩余部分用于支援全國農村建設。” 〔5 〕徐元明也持類似觀點，他認為：“工業化、城鎮化的推進不能以犧牲農民利益為代價，要讓失地農民同樣分享改革開放的成果。為此，要對失地農民進行公正補償，即安置補助費的項目、金額應當能夠支撐失地農民在生產、生活、教育等方面的必要支出，不僅要保持原來的水平，而且要更加有保障。” 〔6 〕汪暉和陶然則根據西方“增值溢價捕獲”（Land Value Capture）理論并結合浙江“折抵、復墾指標”“待置換用地區”的土地發展權模式，提出保障農民土地發展權，這不僅有助于保障農民的權益分配，也有助于提高我國土地利用、人口、勞動力跨區配置的效率，從而提升我國整體經濟發展的效率和平等。

“漲價歸公”的合理性在于區分了城郊農民和遠郊農民，事實上中國土地增值收益分配中確實存在城郊農民因為拆遷一夜暴富的可能，以至于近年來出現近郊農民坐等拆遷的現象，而遠郊農民卻因為土地區位遠離市區，土地難以增值，出現了拆遷補償過低，加之政府拆遷安置不當，使得農民失地又失業的困境。但是我們不能因為這種分配不公就否認農民的財產權利。正是目前的征地模式導致了中國當下經濟社會矛盾的根源，導致了征地模式不可持續。這種征地制度完全“剛性”，忽視了農民的土地財產權利，因此必須通過新的制度安排賦予農民財產性權利，通過制度安排抑制過高補償、提高過低補償，進而改善收入分配以保障農民公平分享工業化和城市化帶來的好處。“漲價歸私”則恰恰相反，它在肯定農民財產權利的同時卻忽視了土地增值收益的本質。土地增值收益本質上是地租，地租的形成在很大程度上受區位影響，與農民的勞動無關，加之政府通過“三通一平”“五通一平”把“生地”變成“熟地”，以及政府投資基礎設施從而導致土地增值。因此，地租理應在政府、農民以及開發商之間合理分配。尤其是在當下中國財稅體制尚未改革的情況下，一味強調“漲價歸私”將會使地方財政失去重要來源，從而影響地方政府公共品的供給，故“漲價歸私”也不具有可操作性。綜合以上分析，“公私兼顧”才是土地增值收益分配的正確方向。正如黨的十八屆三中全會明確提出要賦予農民更多財產權利，農民擁有的最重要的財產就是以其集體經濟組織成員身份所共同擁有的農村土地，因此，保障農民財產權利就是要保障農民公平分享土地增值收益的權利，這不僅具有重大的政策意義，更是抓住了解決土地制度矛盾的核心。它一方面增加了征地制度的彈性，另一方面使農民的財產性權利得到保障，體現了效率和公平的統一。汪暉、陶然提出的土地發展權模式只是“公私兼顧”的一種模式。中國土地問題的復雜已經超乎我們的想象，沒有任何一種模式能從根本上徹底解決土地增值收益公平與效率兼顧問題。基于此，本文擬嘗試結合以上三種主張的優劣，堅持“分配正義”理論視角下提出解決土地增值收益分配的新思路，并結合各地土地增值收益分配制度創新進行解讀，以期推動土地制度的順利變遷。

二、土地增值收益分配制度創新應關注三個方面

“分配正義”又叫“經濟正義”，最早可追溯到亞里士多德，本文強調的是現代意義上的“分配正義”，它要求國家保證財產在全社會分配，以便讓每個人都得到一定程度的物質手段。現代意義上“分配正義”的核心工作就是強調對財產權的保護，正如盧梭在1757年《論政治經濟》中說：“財產權是公民所有權利中最神圣的權利，在有些方面比自由更重要。”具體到土地增值收益分配而言，“分配正義”要求賦予農民有權從土地中得到收益，以期幫助農民享有社會的保護性正義。

土地增值收益分配從本質上講是地租分配問題。法國調節學派認為，“城市地租理論是圍繞空間位置處理社會關系，也即土地分化與社會結構的關系。地租的形成是與空間性有關的社會經濟過程，高的地租取決于土地的私有產權和社會特權的稀缺性。考慮地租問題，第一，要結合城市空間發展模式；第二，要把地租問題與社會經濟過程作為一個整體綜合考慮。” 〔7 〕調節學派對地租理論的見解對我們處理今天急速工業化城市化進程中土地增值收益分配問題很有借鑒意義。土地的非農使用必然伴隨著城市化進程，也即要把其增值收益放到這一過程中考慮，從中國目前土地非農使用的情況來看，不外乎三種情況：政府公益性征地、政府非公益性用地以及非政府用地。因此，研究土地增值收益分配正義，就要分這三種情況具體討論，不僅要考慮其價值形態的分配，更要考慮其技術形態的分配。

（一）政府公益性征地的土地增值收益分配

征地從本質上講是政府利用公權力剝奪農民土地財產權的行為，它并不一定是農民真實意愿的表達，具有強制性的特征。當然，為了城市的發展，各國都有征地的實踐，包括實行土地私有制的美國等。因此，征地是任何國家在工業化和城市化過程中都繞不開的重要環節，然而問題的核心并不在于是否征地，而在于土地非農使用過程中利益的分配，如何才能做到分配正義？關鍵在于正義的實施。因此，即使是公益性征地也必須處理好以下三方面的問題：公益界定問題、公平補償問題以及補償落實問題。

1.公益界定問題。公益性征地要做到程序公正，按照我國現行土地管理法第二條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。” 〔1 〕2而該法并沒有明確規定何謂“公共利益”？對于是否征地，征多少地，利益如何補償以及如何安置等都是由地方政府單方面決定，這就難免造成地方政府對農民利益的侵犯。因此，公益性征地必須首先界定公共利益的范圍，征地前廣泛征求農民意見，充分發揮村級民主，讓絕大多數農民參與進來，并真正做到程序公正，充分發揮集體決策程序。

2.公平補償問題。正如調節學派的觀點，地租的形成是與空間性有關的社會經濟過程。因此，我們在考慮土地增值收益分配的時候一定要考慮區位，把農民分為城市近郊農民和遠郊農民。實現土地增值收益的正義補償就是要實現不同區位農民補償的公平性。近郊農民因為拆遷一夜致富的例子比比皆是，而遠郊農民則因為遠離城市區位，土地難以形成增值，而按照現行土地補償標準，加之地方政府補償安置不當，使得遠郊農民形成“失地又失業”的困境。因此，要實現正義補償就要抑制近郊補償過多，與此同時提高遠郊農民的補償標準，并輔之以保障機制，以使他們能公平分享到城市化帶來的收益，真正實現城市反哺農村。

3.補償落實問題。在當下土地增值收益分配中存在一個嚴重且被學界忽視的問題就是一些地方政府單方面違約不落實征地補償導致侵害農民利益。地方政府不落實補償侵犯農民利益的具體做法大致包括以下幾種：截留農民補償款；政府單方面違約，在房地產不景氣的背景下，原定的給農民修拆遷安置房，改為讓農民進城購買指定開發商的商品房，否則就不發補償款；在土地面積的丈量方面，采用不科學丈量方法降低農民原有土地面積的做法等。這些做法對農民嚴重不公，主要是因為農民在談判中處于弱勢地位。要保障土地增值收益補償真正落實到位，就必須建立對農民的保障機制，通過“確權”“合約”以及“違約處罰機制”約束地方政府的行為，切實落實征地補償。

（二）政府非公益性用地的土地增值收益分配

政府非公益性用地能否完全交由市場，由市場解決，實現真正所謂的“漲價歸私”？前文已經提及，在“土地財政”激勵問題沒解決之前，地方政府是沒有動力放棄土地征收行為的。故完全交由市場配置非公益性用地不具備現實基礎。事實上，政府非公益性用地最重要的問題首先是在符合土地用途規劃和管制的前提下，由地方政府主導下引入談判機制，允許農民與用地單位進行補償談判，補償的基礎就應該是公平的市價③，而絕不是按農業用途現值補償。其次，作為主導方的地方政府則通過“土地增值收益稅”或別的稅收形式來彌補其土地出讓金的損失。具體稅率的制定，可以參照國外做法，但一定要使農民獲得的收益補償大大高于公益性征地補償的標準，方能使農民的利益不受損，使得各方均能接受這一分配方案，從而實現經濟學意義上的帕累托最優。只有通過引入市場機制才能有效遏制地方政府的征地沖動，從而實現土地資源的高效率利用。同時，只有通過土地增值稅等稅收調節手段，才能保證地方政府利益，從而推動城市化進程進一步發展。按照新制度經濟學的基本理論，政府非公益性用地的土地增值收益分配其本質就是“分成租佃合約”問題，在農民和地方政府之間找到一個各方均能接受的分配比例，它是符合“分配正義”理論原則的。

（三）非政府用地的土地增值收益分配

前面兩種情況無論是公益性還是非公益性，都是由地方政府主導的征地行為，體現了地方政府主導城市化的模式，因此某些地方政府可能為了自身利益最大化出現機會主義行為，從而對農民利益造成侵犯。能否存在第三種情況，即非由政府征地實現農民主導的土地非農使用以分享城市化的收益？答案是肯定的。當前土地增值收益分配更具實質意義的改革就是改變政府主導征地實現城市化的模式，讓農村集體建設用地直接進入土地一級市場，實現與城市國有土地“同地同權”，讓農民自主參與城市化進程并分享城市化的收益。這樣不僅能實現土地增值收益分配正義，還能打破目前中國城市化普遍存在的“化地不化人”的困境。這一讓農民自主參與城市化分享土地增值收益是目前難度最大、阻力最大的環節，應該穩步推進，著重注意以下兩方面的問題。

1.必須符合用途規劃和土地管制。我國是一個人多地少的國家，糧食安全問題越來越嚴重，已經成為重大的國家安全問題，因此保護耕地的責任尤其重要，中央提出的“十八億畝耕地紅線”是一個底線，絕對不能突破。我們必須做到耕地開發與保護相結合，在農地非農使用過程中必須做到嚴格的用途管制，防止亂占耕地、變更土地用途等違法用地行為。

2.理性解決“小產權房”問題。城市化發展越迅速的地區，城中村現象越突出，出現了許多所謂的“小產權房”。從本質上講，“小產權房”是農民對政府主導征地導致農民收益補償過低的經濟反應。在讓農民自主參與城市化的過程中必須解決這一歷史遺留問題，若處理不當將會形成新的嚴重分配不公或激烈的社會沖突。對于已經存在的眾多的小產權房，我們要合理看待，對于符合土地用途規劃和管制的，應該要求農民在補齊相關稅費后，國家準予頒證，使其合法化；對于新增加小產權房或不符合土地用途規劃的，要堅決予以取締。只有通過稅收和強制結合方能有效解決“小產權房”問題。

三、各地探索土地增值收益分配制度創新的經驗

伴隨著我國高速城市化的進程，農地的大量非農使用已經成為不可逆轉的趨勢，由此引發的土地增值收益分配矛盾也已經成為當前社會關注的焦點。為了緩解矛盾，地方政府在現有體制框架內適當提高補償標準，體制外也進行了一些有益的探索和創新，其中有代表性的是“仁懷模式”“拆院并院模式”和“曹家巷自治模式”（見表1），這些實踐和創新對于解決土地增值收益分配問題有一定的借鑒意義。

（一）公益性征地的“仁懷模式”

仁懷因茅臺酒而聞名，其境內要修建高速公路，全長42公里，涉及仁懷境內征地2375.9畝，總共需要搬遷居民住宅、企業等500多戶，共計補償金4146萬元，在整個拆遷過程中未發生一起群體性上訪事件，真正做到了“和諧搬遷”。因此，仁懷也獲得了公益性征地的“仁懷模式”稱號。概括其經驗，大致遵循了“符合公益、程序公正、公平補償以及補償落實”的原則。高速公路建設屬于非經營性建設用地，確屬公益，另外地方政府通過數千次做群眾思想工作，宣傳征地政策以獲得群眾支持，體現了程序公正。仁懷征地過程中也實行了“三公開”“三張榜”“兩監督”。“三公開”是指征地批復文件公開、征地拆遷補償標準公開以及征地范圍公開。“三張榜”即第一榜向群眾公示被拆遷戶的土地房屋面積初始表，第二榜公布被拆遷戶的土地、房屋匯總面積和補償經費，每榜公布時限為7天，只有前兩榜都沒有異議方能進入第三榜公布。“兩監督”是指整個拆遷過程要接受紀委和群眾監督，避免在拆遷過程中任何侵犯農民利益的行為。仁懷也對征地丈量人員進行培訓，做到丈量到邊到線，準確無誤，整個拆遷到賠償過程真正做到了工作細致，并嚴格執行補償落實。從以上分析中我們可以看出，公益性征地要真正做到分配正義，必須堅持“公益原則、公開原則、公平原則”，因而這一制度創新方能得到所有參與人的擁護和支持。

（二）非公益性用地郫縣長林村“拆院并院模式”

成都市2003年提出了“統籌城鄉社會經濟發展”，推行了“三個集中”重要措施，即工業向集中發展區集中、農民向城鎮和新型社區集中、土地向適度規模經營集中，其本質就是在“政府主導城市化的發展模式”下，農民參與分享城市化土地增值收益的過程。在“三個集中”的指導下，郫縣長林村做出了重要的探索。在符合土地利用總體規劃的前提下，他們將原來的358畝共計441戶居民39個居住點集中拆建為占地僅170畝的3個聚居點，因此騰出建設用地指標188畝，他們又以其他方式整理出建設用地147畝，這兩項措施共計新增建設用地335畝。這些“騰出來”的土地指標獲得平均每畝21萬元價格的補償，其收益相較于原來征地補償每畝不超過10萬元增長一倍多。同時，地方政府也獲得了建設用地指標用于開發，并且在這一過程中地方政府避免了征地拆遷帶來的交易成本，村莊也獲得了一定資產收益，壯大了集體經濟，鄉村道路設施也得到改善，這可以說是一種多贏的制度創新模式。這種模式實際就是在政府主導下發揮市場機制作用最大化農地非農使用的級差收益，并且收益在各利益主體間平衡分配的過程，使得農民的收益大大增加，從而有助于獲得農民的支持，實現了農民分配正義訴求的愿望。概括非公益性用地模式的成功，必須堅持兩個原則：第一，符合土地用途規劃；第二，引入市場機制。

（三）非征用土地情況下農民自主改造“城中村”的“曹家巷自治模式”

2012年成都市啟動了“北改”工程，試圖改變北部城區“城中村”臟亂差的形象。曹家巷作為成都最后一個棚戶區，屬于重點改造的對象，它有1.4萬人，占地198畝，拆遷難度很大，以至于十年都拆不動。面對曹家巷拆遷補償巨大以至于沒有開發商愿意拆遷，政府也望而卻步。2008年汶川地震以后居民迫切希望改造，大多數人采取了上訪尋求解決的途徑。在成都啟動“北改”工程之后，金牛區政府和華西集團各出資500萬元成立了北鑫房地產公司，該公司采用市場化運作的方式，獲得國家開發銀行20億元貸款，開啟了曹家巷改造進程。拆遷成了整個改造過程中最艱難的環節，北鑫開發公司提出簽約率100%方能動遷。于是曹家巷居民于2012年3月成立了自改委，自改委完全由居民投票產生，其成員由幾位退休老人組成。自改委代表居民與拆遷辦談判，并且每周舉行例會，接待居民，把居民的訴求盡力反映給拆遷辦，在盡量不違背政策原則的前提下滿足居民的訴求。同時，自改委通過反復做群眾的工作，最終實現了“和諧搬遷”，居民不僅改善了居住條件，成都的城市形象也得到極大提升。曹家巷這種通過群眾溝通群眾的做法也被外界稱為“自我改造，自主改造”的居民自治模式。“曹家巷自治模式”作為一種制度創新，無疑需要得到地方政府的支持或默許，在這一過程中，地方政府獲得了土地使用權租金、相關稅收以及巨大的社會效益。用地單位積極響應也有豐厚的收益，最重要的收益就是取得了城區建設用地用于開發，且降低了開發成本。原來政府主導征地模式下，開發企業需要一次性支付出讓金以及拆遷補償，而現行模式下一系列非貨幣安置手段降低了企業的開發成本。而這種模式成功的根本原因還在于居民有利益訴求，完全自愿，且把居民最重要的土地資產轉變為土地資本，通過自由交易保障了其財產權，獲得了公平的貨幣補償。

四、結語

以上三種模式作為地方的實踐創新，是制度變遷的方式之一，它們不僅為城市化、工業化提供了土地資源，更重要的是為土地增值收益分配提供了新的解決思路。盡管各地經濟發展水平有較大差異，決定了土地增值收益分配正義不可能有一個全國統一的模式，但是這三種模式成功的共同之處值得思考。這三種模式作為成功的制度變遷方式都堅持了發揮“中性政府”作用，保護了農民分享城市化的收益以及提供新的強制性的制度安排以保障這種財產權利的實現。

從“中性政府”角度看，任何成功的制度變遷均應發揮“中性政府”在保障產權中的作用。上面三種模式中，無論是政府提供服務、設施還是資金，都有力地推動著土地增值收益分配朝著正義的方向發展，一旦政府缺位，上述三種模式都是不可能成功的。我們強調“中性政府”的作用，并不是要求“全能政府”，因為政府也有逐利動機。我們只是要求政府僅在提供“公共產品”領域中發揮作用，要求政府制定和完善保障措施以及提供資金支持，這樣才能顯化土地價值，充分發揮市場在土地增值收益分配中的決定性作用。

從保護農民財產權益的角度看，我們應該允許并且保護失地農民的財產性權利，允許他們參與和分享城市化和工業化的成果。正如前國家總理溫家寶所強調的：“我們不能再犧牲農民土地財產權利降低工業化城鎮化成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。” 〔8 〕事實上，判斷一個制度變遷成功與否的首要標準就是“自愿交易”，只有能夠實現“自愿交易”的制度才是最有效的制度形式，而這一制度形式一定是農民權益得到充分保障的制度形式。

從提供新的強制性的制度安排看，任何制度變遷的過程除了是內在生成的有機演化過程外，還應當具有提供新的強制性制度安排形式的過程。只有通過自上而下的實施，才能保證這一變遷過程的權威性，從而推動制度變遷的順利進行。就土地增值收益分配正義而言，除了這些地方自主創新模式外，更重要的是要發揮中央政府的權威進行系統改革，從根本上改革財稅體制，這樣才能破除地方政府對“土地財政”的依賴，才能打破地方政府通過土地逐利的經濟行為。與此同時，只有把土地制度改革與人口戶籍制度改革配套進行，讓農民真正融入城市，享受城市公共服務，才能進一步釋放“土地紅利”進而推動“人口城市化”的進程。

注 釋：

①按照2015年上半年國土資源部主要統計數據，商業用地出讓價格為3574元/平米。

②有另一種說法，據陶然等在浙江省進行的一項調查表明，被征土地的收益分配大致是：地方政府20%～30%，企業40%～50%，村級組織占25%～30%，而農民僅占5%～10%。

③所謂的公平市價應該是土地評估第三方獨立機構作出的。

參考文獻：

〔1〕中華人民共和國土地管理法〔M〕.北京：中國法制出版社，2013.

〔2〕華 生.新土改 土地制度改革焦點難點辨析〔M〕.北京：東方出版社，2014.

〔3〕賀雪峰.土地征收制度應體現“地利共享”原則〔J〕.理論參考，2013（6）.

〔4〕鄭振源.征用農地應秉持“漲價歸農”原則〔N〕.中國經濟時報，2006-05-08.

〔5〕周 誠.關于我國農地轉非自然增值分配理論的新思考〔J〕.農業經濟問題，2006（12）.

〔6〕徐元明.土地流轉與農民權益保障機制的創新——江蘇省農村土地流轉的調查〔J〕.現代經濟探討，2008（1）.

〔7〕JOHANNES JAGER.Urban Land Rent Theory：A Regulationist Perspective〔J〕.International Journal Of Urban and Regional Reaearch，2003（6）.

〔8〕溫家寶.農業農村形勢好最根本原因是政策對頭〔EB/OL〕.新華網，2011-12-27.

責任編輯 于曉媛