美國貧困救助精細(xì)化管理的檢視與鏡鑒

袁立超 王三秀

〔摘要〕 作為保障貧困者基本生存的貧困應(yīng)對形式，美國貧困救助在演變過程中因受到積極福利主義等理論的影響，其管理策略的精細(xì)化特性日益凸顯，主要體現(xiàn)為對貧困者在進(jìn)行精細(xì)分類的基礎(chǔ)上實(shí)行個性化救助、將各種救助措施整合銜接以保障預(yù)期效果、通過多種激勵措施動員社會力量參與救助以滿足貧困者精細(xì)化救助需求等。這些策略取得了積極效果，同時也存在著制度銜接不完整、政府資金投入不足或使用不當(dāng)以及公平性缺失等問題，為我國有效推進(jìn)貧困救助管理精細(xì)化提供了四方面的鏡鑒或啟示：加快相關(guān)制度建設(shè)，注重以貧困者精細(xì)分類為基礎(chǔ)的個性化救助管理，充分整合救助資源，將公平與效率有機(jī)結(jié)合原則貫穿于精細(xì)化救助管理的全過程。

〔關(guān)鍵詞〕 貧困救助，精細(xì)化，貧困者，救助管理

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）06-0064-06

在西方發(fā)達(dá)國家，以政府為主導(dǎo)的貧困救助已有悠久的歷史，英國早期濟(jì)貧法就確立了政府濟(jì)貧中需要承擔(dān)的管理責(zé)任，美國的濟(jì)貧法也大體如此。多年來，世界各國的政府救助管理不斷創(chuàng)新發(fā)展，并取得了積極效果，總趨勢是救助管理逐步走向精細(xì)化，但同時也存在一些值得反思的問題。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)貧困救助政策與實(shí)踐得到了較快發(fā)展，改善了貧困者的基本生活，但在具體實(shí)踐中還存在著不少管理缺失，并由此帶來了公平與效率不足等問題。隨著我國2014年《社會救助暫行辦法》和2015年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》的出臺，貧困救助也開始進(jìn)入精細(xì)化的新階段，這就使長期以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式支持的救助管理模式難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)救助扶貧需求，亟需優(yōu)化或重構(gòu)。本文嘗試對美國貧困救助管理精細(xì)化理念及策略進(jìn)行分析，以期為我國的貧困救助工作提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、美國貧困救助精細(xì)化管理的基本遵循

分析研究美國政府貧困救助管理的歷史演變，不難發(fā)現(xiàn)其趨勢是不斷走向精細(xì)化，在此過程中，管理策略的選擇總是有其特定的基本遵循。

20世紀(jì)30年代，以羅斯福總統(tǒng)“新政”及1935年實(shí)施的《社會保障法》為基本標(biāo)志的救助管理的理論基礎(chǔ)主要是個人權(quán)利價值觀，即政府幫助貧困者被認(rèn)為是政府的當(dāng)然責(zé)任，而貧困者對政府救助福利的享有被視為天賦權(quán)利。這種觀念很大程度上是受凱恩斯主義理論的影響，他認(rèn)為向富人征稅再救濟(jì)給窮人，使之用于消費(fèi)，不僅有利于提高整個社會的邊際消費(fèi)傾向，同時也有利于擴(kuò)大消費(fèi)需求、刺激生產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。羅斯福總統(tǒng)在1934年6月8日的咨文中提出：“聯(lián)邦政府之所以建立的目的之一就是增進(jìn)全民之福利，提供這種福利所依存的這種保障也就是我們的明確職責(zé)……這三大任務(wù)——家庭安全，生活保障，社會保障——在我看來，乃是我們能夠向美國人民提出的最低限度的承諾?！?〔1 〕60-61但進(jìn)入20世紀(jì)60年代以后，美國救助管理理念也開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，單純接受政府救助福利的觀念被質(zhì)疑，貧困者是否需要參與工作、如何保持尊嚴(yán)和獨(dú)立、如何將個人利益與集體利益加以協(xié)調(diào)等觀念受到重視，各種價值觀重新被選擇、權(quán)衡、整合與重建。那么，如何實(shí)現(xiàn)個人主義與集體主義、個人權(quán)利與公共利益的妥協(xié)呢？對此，積極福利主義者提出以下三方面的救助管理主張：

（一）救助福利在性質(zhì)上應(yīng)被確定為個人權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一體，并以此為基礎(chǔ)形成相應(yīng)的管理制度措施。英國理論家吉登斯反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)倡導(dǎo)一種積極福利，公民個人和政府以外的其他機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)為這種福利作出貢獻(xiàn)” 〔2 〕121。雖然這里表達(dá)為倡導(dǎo)，實(shí)質(zhì)上是必須履行的義務(wù)，否則就不能獲得救助福利。19世紀(jì)80年代后期這種觀念進(jìn)一步被強(qiáng)調(diào)，英國福利思想家諾曼·巴里分析指出，將福利視為一種資格而無需承擔(dān)任何責(zé)任這一滲透到美國社會的倫理觀念應(yīng)該受到批評，工作必須被看成社會義務(wù)， 類似于交納稅收和遵守法律 〔3 〕131-132，因?yàn)椴怀袚?dān)義務(wù)也就不能享有相應(yīng)的福利權(quán)利。米德認(rèn)為，美國救助管理對貧困者的義務(wù)重視不夠，支持弱勢群體和失業(yè)人群的措施過于寬容，強(qiáng)制性條件規(guī)定太少。他在《超越權(quán)利》一文中提出：“成功不是每個人都能做到的，它只要求每個人都履行共同的義務(wù)?！?〔4 〕156-159正是受上述觀念的影響，1996年克林頓政府頒布了《個人責(zé)任與就業(yè)機(jī)會協(xié)調(diào)法》，具體確定了相關(guān)的權(quán)利義務(wù)。

（二）將促進(jìn)貧困者就業(yè)作為救助管理的基本目標(biāo)，并改變政府單純用資金直接救助的形式。從20世紀(jì)70年代中期開始，美國學(xué)者默里對美國福利改革項(xiàng)目的效果進(jìn)行大量調(diào)查研究后提出，穩(wěn)定就業(yè)是避免個人和家庭貧困最根本的辦法，而缺乏就業(yè)不僅難以消除貧困，還會造成隱性貧困人口的增加?！半[性貧困”是指處于工作年齡階段，不依靠他們自身的力量謀生，主要依靠政府福利來生存的那部分人。這一群體的規(guī)模大小是衡量政府救助管理成功或失敗的基本標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)獨(dú)立”取決于個人的能力和成就，也是決定單個家庭生活質(zhì)量至關(guān)重要的決定因素 〔5 〕65。對此，默里認(rèn)為目前美國福利項(xiàng)目的救助方式與內(nèi)容的選擇必須適度調(diào)整。埃爾伍德也認(rèn)為，通過提供現(xiàn)金救助以達(dá)到消除貧困的方法注定要失敗，“福利制度必須有促進(jìn)向就業(yè)轉(zhuǎn)移的明確的、而非模棱兩可的目標(biāo)，這一目標(biāo)必須讓那些接受現(xiàn)金救助者獲得就業(yè)所需的技能和態(tài)度，然后確保他們工作。如果那些福利申請者有無限期享受福利的可能性，這一效果將大大降低” 〔6 〕180。

（三）在具體策略上選擇將壓力與動力相互結(jié)合。壓力就是要對領(lǐng)取救助金的貧困者提出附加條件，增加相關(guān)義務(wù)；動力主要以就業(yè)激勵和家庭支持為基本形式。如針對英國蒂特馬斯等學(xué)者提出的由于存在侵犯個人隱私而應(yīng)廢除貧困者家計(jì)調(diào)查的建議，美國學(xué)者菲爾德則表示不應(yīng)簡單廢除這一制度，而應(yīng)加以改革使其發(fā)揮積極作用。目前救助中心通過家計(jì)調(diào)查獲得貧困者就業(yè)收入增加的信息后，就會減少他們的救助福利，這對他們的就業(yè)積極性是一種挫傷和負(fù)激勵，政策設(shè)計(jì)需要加以調(diào)整和改變，如申領(lǐng)者就業(yè)收入增加后，仍可以申請國家保險津貼，這樣他們的福利水平不僅不會降低，還能形成就業(yè)的正向激勵 〔7 〕149。

二、美國貧困救助精細(xì)化管理的經(jīng)驗(yàn)及缺失

（一）美國實(shí)施貧困救助精細(xì)化管理的經(jīng)驗(yàn)。基于以上理論基礎(chǔ)及現(xiàn)實(shí)需要，20世紀(jì)30年代以來美國貧困救助管理精細(xì)化策略的經(jīng)驗(yàn)大體可以概括為以下三方面：

1.以立法制度對貧困者進(jìn)行精細(xì)分類并采取個性化救助。根據(jù)1935年《社會保障法》的規(guī)定，貧困救助對象主要為陷入嚴(yán)重生存危機(jī)者，具體為老年人、兒童、殘疾人、失業(yè)人員、盲人及依靠他人生活者等。對貧困者細(xì)分的基本目的就是針對不同情況采取針對性救助管理措施，如對無勞動就業(yè)能力者要給予無條件救助。1935年聯(lián)邦政府開始為貧困家庭提供短期的經(jīng)濟(jì)救助，部分承擔(dān)起對貧苦兒童的救助責(zé)任 〔8 〕60。同時，各州還針對部分群體的服務(wù)需求發(fā)展了救助服務(wù)項(xiàng)目，如針對兒童和老年人存在的病后護(hù)理和治療服務(wù)，為精神康復(fù)醫(yī)院出院的人尋求住房等 〔9 〕340-341，服務(wù)者可以直接從政府那里獲得資金支持。而對于具有勞動能力者，則拓展了幫助貧困者依靠個人努力擺脫貧困的救助項(xiàng)目，不僅僅給予收入方面的幫助，還包括提供就業(yè)機(jī)會與就業(yè)能力培訓(xùn)服務(wù)等方面的救助，正如20世紀(jì)60 年代所顯示的，“不再把提供經(jīng)濟(jì)幫助作為擺脫貧困的主要方法；‘使人復(fù)興（計(jì)劃）……通過給他們提供更好的機(jī)會而擺脫貧困成為議事日程” 〔9 〕192。此后，這一主題一直貫穿于美國政府對有勞動能力貧困者救助的管理中。

2.實(shí)行救助措施配套銜接以保障整體性效果。1946年4月20日在杜魯門總統(tǒng)的推動下，美國國會通過了《就業(yè)法》及配套制度。法案明確宣布政府有責(zé)任為那些能夠工作、愿意工作和正在工作的人提供有益的就業(yè)機(jī)會，聯(lián)邦政府應(yīng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和利用自己的一切計(jì)劃、職能和資源“來幫助實(shí)現(xiàn)最大限度的就業(yè)” 〔10 〕39。美國20世紀(jì)60年代向貧困開戰(zhàn)時更加注重救助政策配套銜接，將發(fā)展社會保險預(yù)防性、加強(qiáng)公共救助以緩解貧困以及改變個體幫助窮人等自立政策配套銜接。尼克松政府的貧困救助管理配套銜接更加具體和精細(xì)，主要包括以下幾個方面：一是就業(yè)機(jī)會提供與就業(yè)能力培育措施的配套銜接。1963年至1968 年間美國政府多次修改《人力開發(fā)和培訓(xùn)法》，增加職業(yè)培訓(xùn)撥款以提高勞動者的就業(yè)能力。1964年《經(jīng)濟(jì)機(jī)會法》除了政府創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會外，還倡議創(chuàng)建“社區(qū)行動規(guī)則”，以充分發(fā)揮社區(qū)在就業(yè)促進(jìn)中的作用。1973年美國“重組”了經(jīng)濟(jì)機(jī)會局，在新的立法下將工作營隊(duì)、鄰里街區(qū)青年?duì)I以及其他職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃轉(zhuǎn)換成為綜合就業(yè)和培訓(xùn)方法 〔9 〕312，從而將貧困者就業(yè)能力提升和就業(yè)機(jī)會提供支持有機(jī)整合起來。二是激勵與懲罰政策配套銜接。激勵方面包括收入豁免激勵制度、工作所得退稅激勵制度及最低工資規(guī)定激勵制度等。根據(jù)《社會保障法修正案（1967）》中的工作誘因制度，作為激勵措施，貧困者每月30美元的工資收入可不計(jì)入繼續(xù)接受救助資格的審查。作為懲罰措施，如果州政府對于身體健康但拒絕接受工作或工作培訓(xùn)者提供津貼， 聯(lián)邦政府將拒絕給他們提供“幫助未成年子女的家庭計(jì)劃”配套資金， 其目的在于促使各州對受助者施加就業(yè)壓力 〔11 〕。20世紀(jì)90年代之后，政府進(jìn)一步加大了激勵力度，為促進(jìn)貧困者就業(yè)，政府通過政策制度要求企業(yè)提升最低工資水平，1990年增加到每小時4.25美元，1997年7月又增加到每小時5.15 美元 〔12 〕436。三是聯(lián)邦政策與州地方政策配套銜接。1996年美國聯(lián)邦制定《個人責(zé)任與就業(yè)機(jī)會協(xié)調(diào)法》（PRWORA），包括九個部分的內(nèi)容規(guī)定，其中的“貧困家庭補(bǔ)助（TANF）”計(jì)劃設(shè)定了大部分救助對象一生只能獲得5年的救助金援助。一些州在此基礎(chǔ)上制定了更嚴(yán)格的規(guī)定，愛達(dá)荷州規(guī)定援助期限只有2年，許多州規(guī)定援助時間不超過2年 〔13 〕356-357，旨在強(qiáng)調(diào)貧困者個人在擺脫自身貧困中的責(zé)任，增加個人就業(yè)的壓力和動力。

3.通過積極細(xì)化的策略動員社會力量參與救助。在動員和應(yīng)用慈善組織救助資源方面，政府主要采取對慈善捐款實(shí)行稅收減免及設(shè)立專門資金等政策措施，促進(jìn)慈善組織發(fā)揮救助教育、就業(yè)服務(wù)及就業(yè)機(jī)會創(chuàng)造等多方面作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年基金會、企業(yè)、個人、遺贈的慈善捐款總數(shù)達(dá)到2035億美元 〔13 〕271。福特基金會資助了“青年動員項(xiàng)目”，這一項(xiàng)目旨在鼓勵當(dāng)?shù)胤菍I(yè)的年青人成為義務(wù)教員，幫助政府解決貧困者技能和知識缺乏等問題。在動員和應(yīng)用企業(yè)救助資源方面，主要以低稅鼓勵企業(yè)向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)投資建廠，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。1993年美國國會確定了9個獲得這種低稅權(quán)的區(qū)域，每個通過競爭被選中的區(qū)域可獲得2000萬美元的稅收優(yōu)惠 〔9 〕323。美國聯(lián)邦政府的這一政策加上地方性稅收、財(cái)政措施起到了吸引資金創(chuàng)辦新企業(yè)和支持現(xiàn)有企業(yè)發(fā)展從而創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會的社會效果。在動員和應(yīng)用社區(qū)救助資源方面，主要通過支持社區(qū)建設(shè)為貧困者創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。約翰遜政府時期的“工作營隊(duì)”（Job Corps）就是典型的一例，它的實(shí)施打破了貧困循環(huán)，為農(nóng)村地區(qū)年齡在16歲至22歲的未就業(yè)青年提供教育、職業(yè)培訓(xùn)和工作經(jīng)驗(yàn) 〔9 〕308。1993年克林頓政府還專門制定了《國家和社區(qū)服務(wù)信任法》，規(guī)定了政府對社區(qū)參與扶貧服務(wù)予以資金幫助并規(guī)制和促進(jìn)其發(fā)展的措施。

上述以促進(jìn)貧困者就業(yè)自立為導(dǎo)向的救助精細(xì)化管理策略取得了一系列積極效果，不僅明顯降低了受助人數(shù)和減輕了政府救助負(fù)擔(dān)，還使貧困人群的就業(yè)能力得到了增強(qiáng)，就業(yè)水平有了明顯提高，收入狀況大為改善。1982年里根政府實(shí)施的《職業(yè)培訓(xùn)與伙伴法》為失業(yè)或未就業(yè)人員提供工作機(jī)會和基本技能培訓(xùn)。該法實(shí)施后，有63%的參與者能夠?qū)崿F(xiàn)就業(yè)，平均每小時掙7.26美元，其收入比最低工資平均要高出許多，成年女性平均收入增加了539美元 〔9 〕318。2010年美國勞工部提供的數(shù)據(jù)顯示，4月份就業(yè)人數(shù)增幅創(chuàng)4年來最高水平，非農(nóng)就業(yè)人數(shù)增加290000人，增幅高于預(yù)期，創(chuàng)2006年3月份以來最大增幅 〔14 〕。有學(xué)者概括指出，這幾屆政府解決了窮人的能力不足、權(quán)利不足和動機(jī)不足三方面問題 〔15 〕116，實(shí)施的是一種相對全面和較為精細(xì)的管理策略。

（二）美國實(shí)施貧困救助精細(xì)化管理的缺失。由于思想觀念、制度體制及具體決策等多方面的原因，美國貧困救助精細(xì)化管理過程中也存在一些缺失，主要體現(xiàn)在：

1.制度配套銜接仍不夠完整，影響了可持續(xù)效果。跟蹤研究顯示，有接近1/3的貧困者在離開福利救助去工作的2年后又重返救助福利名單或重新申請救助資格 〔16 〕99-102。出現(xiàn)這一問題的原因是貧困者大部分從事的是低工資低福利工作，從而降低了工作動因。例如，一位女清潔工每天下午為哈佐治亞太平洋公司的總裁馬歇爾·哈恩先生打掃辦公室，每個小時的報酬為3.5美元，辛辛苦苦一年的收入為3640美元，作為一個兼職的雇工，她是沒有健康保險和養(yǎng)老金的 〔15 〕95，這也是美國新貧困群體“工作貧困者”的典型代表。

2.政府資金投入不足或使用不當(dāng)導(dǎo)致一些策略并未真正有效地實(shí)施。與其他發(fā)達(dá)國家相比，美國貧困救助投入總體是偏低的，政府救助策略更加趨向于提高個人脫貧機(jī)會，而不是資金幫助?！懊總€人都應(yīng)該有機(jī)會改進(jìn)自己，應(yīng)對自己的前途負(fù)責(zé)，貧富是自己的事情，政府不應(yīng)對此進(jìn)行干預(yù)” 〔17 〕113，這種個人主義貧困觀直接影響著美國立法政策的執(zhí)行效果。1988年美國《家庭援助法》推行強(qiáng)制工作培訓(xùn)計(jì)劃，但促進(jìn)貧困者就業(yè)的效果甚微，其主要原因是政府財(cái)政援助不足，聯(lián)邦政府5年內(nèi)僅支出33億美元，各州也面臨著同樣的問題 〔18 〕。為應(yīng)對上述問題，美國政府進(jìn)行了一些政策調(diào)整，如在增加政府援助資金的同時采取更加靈活有效的資金支持方式，幫助扶持那些能使貧困者更易獲得就業(yè)機(jī)會的小企業(yè)，特別是創(chuàng)意企業(yè)的發(fā)展，同時促進(jìn)他們提高就業(yè)工資待遇與福利水平，促進(jìn)貧困者更穩(wěn)定的就業(yè)，但是一些政策落實(shí)仍然不夠理想。此外，資金使用不當(dāng)也是導(dǎo)致一些策略未能有效實(shí)施的重要原因。如政府直接用于窮人的有限資金在運(yùn)作過程中又有相當(dāng)大一部分作為管理費(fèi)被消耗，最終到窮人手中的已經(jīng)微乎其微。1984年的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，美國庫克縣（包括芝加哥在內(nèi)）支出的每1美元有2/3落入社會服務(wù)機(jī)構(gòu)而不是窮人手里 〔15 〕155-156。同時不難看到的情形是，在銀行領(lǐng)取救濟(jì)金的人出門卻鉆進(jìn)了一輛嶄新的凱迪拉克轎車，手中握著食品券的婦女轉(zhuǎn)身就鉆進(jìn)了一輛新的林肯轎車，政府在對救助接受者資格審查中難以完全防范欺騙冒領(lǐng)救濟(jì)金的現(xiàn)象 〔19 〕228。

3.存在一定的公平性缺失。農(nóng)村地區(qū)及部分就業(yè)能力較差或機(jī)會較少的貧困者難以真正地通過以上救助策略消除貧困。美國濟(jì)貧歷史上就曾將窮人劃分為值得同情的窮人和不值得同情的窮人兩類，并對后者規(guī)定了嚴(yán)格領(lǐng)取救濟(jì)金的條件，這種做法此后一直在沿用，并對申請領(lǐng)取救濟(jì)金的資格要求非常嚴(yán)格。雖然這些措施在一定程度上有助于防止“養(yǎng)懶人”，并且能夠減少政府財(cái)政開支，但這對于部分貧困者生存保障特別是生活質(zhì)量的提升是不利的。此外，管理策略上還存在城鄉(xiāng)失衡與對農(nóng)民的不公平問題。美國農(nóng)村較為集中的貧困人群除單身母親外，沒有工作的窮人也數(shù)量眾多，在20世紀(jì)80年代末，仍有700萬農(nóng)村家庭說他們很難找到工作 〔20 〕95，因而農(nóng)村貧困是一種長期而非短期的現(xiàn)象。還有些農(nóng)村地區(qū)雖然收入低，但是不少消費(fèi)反而比城市高，這也在一定程度上加劇了部分農(nóng)民的貧困 〔15 〕67-68，導(dǎo)致公平性缺失。

三、美國貧困救助精細(xì)化管理的啟示

貧困救助是我國目前精準(zhǔn)扶貧政策與行動的重要組成部分，救助式扶貧又謂之“兜底”扶貧，在扶貧體系中發(fā)揮著保障貧困者基本生存的重要作用。改革開放以來，我國救助式扶貧政策與實(shí)踐得到了較快發(fā)展，在城鄉(xiāng)低保發(fā)展方面，國務(wù)院1999年制定實(shí)施了《城市居民最低生活保障條例》，2007年又發(fā)布了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，這些制度建設(shè)及其實(shí)踐大大改善了貧困者的基本生活，在我國扶貧事業(yè)中發(fā)揮了積極作用，但實(shí)踐中也存在不少問題，其中較為突出的問題是低保救助存在標(biāo)準(zhǔn)偏低及公平與效率不足等，這與我國政府救助管理方面存在的問題具有直接聯(lián)系，其根本原因在于缺乏精細(xì)化救助管理制度和策略。目前我國有的地方已經(jīng)開始對上述問題進(jìn)行探索和實(shí)踐，如《首都民政事業(yè)改革發(fā)展綱要（2013～2015年）》提出要加快推進(jìn)管理精細(xì)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、“發(fā)展型”的社會救助體系建設(shè)，并提出了要探索“支出型”貧困救助模式，按需求設(shè)定不同的醫(yī)療、教育、住房等專項(xiàng)救助準(zhǔn)入條件，建立就業(yè)、保險、救助、慈善的聯(lián)動機(jī)制，建立“津貼+服務(wù)”綜合救助模式 〔21 〕。但從全國范圍看，對精細(xì)化救助理論和實(shí)踐的探索還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。對美國經(jīng)驗(yàn)及存在問題的研究則給我們提供了以下鏡鑒或啟示：

（一）加快相關(guān)制度建設(shè)。不斷完善相關(guān)立法制度是美國持續(xù)推進(jìn)救助精細(xì)化管理的基本思路和經(jīng)驗(yàn)，通過這些制度，救助中的各種責(zé)權(quán)內(nèi)容及其關(guān)系得以細(xì)化，貧困者情況得以細(xì)分，措施也更具有針對性和個體化。2014年，我國雖然在原有制度基礎(chǔ)上又施行了《社會救助暫行辦法》，但它只是一部行政法規(guī)，尚未成為全國人大及其常委會的正式立法。地方性的相關(guān)法制建設(shè)雖然也在逐步推進(jìn)，但制度體系尚未建立起來，更未能走向細(xì)化，為改變這種狀況可從以下三方面努力：一是修改《社會救助暫行辦法》，最好是制定“社會救助法”；二是就目前情況可先制定《社會救助暫行辦法》的配套制度，對政府管理及貧困者就業(yè)促進(jìn)等關(guān)鍵救助問題作出精細(xì)化規(guī)定；三是地方政府運(yùn)用自身的地方立法權(quán)對救助的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行精細(xì)化規(guī)定，將規(guī)范和監(jiān)督政府管理行為作為規(guī)制的重點(diǎn)內(nèi)容，包括對政府績效的考評及獎懲措施進(jìn)行細(xì)致性規(guī)定。

（二）注重以貧困者精細(xì)分類為基礎(chǔ)的個性化救助管理。貧困者貧困情況及其致因存在著客觀的差異性，應(yīng)針對他們的貧困救助需求進(jìn)行準(zhǔn)確細(xì)致地把握。實(shí)際上貧困者救助需求大體包括生存救助需求和脫貧發(fā)展需求兩類，這兩方面都需要基于差別原則進(jìn)行救助管理的再細(xì)化。一方面，對于基本生存需求者，應(yīng)通過細(xì)化分類保障其基本生存并提升生活質(zhì)量。目前我國有的地方進(jìn)行了這類有益嘗試，例如，河北省張家口市出臺《橋東區(qū)城市最低生活保障實(shí)施細(xì)則》，將“三無”人員、重病重殘人員及單親家庭、子女上學(xué)困難、70歲以上老年人每月領(lǐng)取的低保金，在現(xiàn)行保障標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上分別上浮 30%、20%、10%。這種規(guī)定是可取的，但它不是正式立法制度，不具有普遍效力?！渡鐣戎鷷盒修k法》規(guī)定了為救助對象提供社會融入、能力提升及心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)，目的也在于提升被救助者生活的質(zhì)量，但尚缺乏具體的管理措施，應(yīng)加以補(bǔ)充和完善。另一方面，對于存在脫貧發(fā)展需要的被救助者，制度規(guī)定及其管理中需要解決三個關(guān)鍵問題。一是增加參與脫貧機(jī)會。相對而言，救助對象脫貧機(jī)會的獲得更加困難，需要政府幫扶，在這方面美國采取了多種措施，值得我國借鑒。二是提升貧困者的就業(yè)參與能力。對于有脫貧發(fā)展需求者而言，僅僅減少收入貧困絕不可能是反貧困政策的終極動機(jī)。根本問題是要求我們按照人們能夠?qū)嶋H享有的生活和他們實(shí)實(shí)在在擁有的自由來理解貧困和剝奪，發(fā)展人的行動能力尤其是提升貧困者的就業(yè)參與能力直接順應(yīng)了這些基本要求 〔22 〕89。三是加強(qiáng)相關(guān)責(zé)任管理。在脫貧發(fā)展型救助過程中，政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，采取更多的激勵措施，而在此過程中個人承擔(dān)必要的義務(wù)也是不可忽視的。美國不少福利項(xiàng)目已由單純的政府給付轉(zhuǎn)變?yōu)橛袟l件的給予，政府與貧困人群形成契約性責(zé)任關(guān)系 ，其根本目的在于激勵與約束并存。我國目前的福利性救助制度雖然涉及個人責(zé)任規(guī)定，但大多是基于消極懲罰性目的，難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。如民政部在對社會救助服務(wù)人員的調(diào)查中，問及低保家庭在經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)后是否能主動退保時，“20.0%的受訪社會救助服務(wù)人員認(rèn)為‘沒有人退保，48.3%認(rèn)為‘少數(shù)人能退保，認(rèn)為‘多數(shù)人能退保的有27.6%，認(rèn)為‘全部能退保的只有4.2%?？傮w而言，大部分低保救助家庭在經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)之后并不會主動申請退出” 〔23 〕340，主要原因在于缺乏類似美國系統(tǒng)有效的激勵與懲罰制度，美國相關(guān)立法制度在此方面給我們提供了有益啟示。

（三）充分整合救助資源。美國采取細(xì)化的管理措施在整合貧困救助資源方面取得了一定成效，但也存在一些不足，對于這兩方面我們應(yīng)予以重視。一方面，強(qiáng)化政府救助資源的整合力度。我國社會救助支出雖然連年增加，但占GDP比重仍然較低。以中日比較為例，2007年到2012年間，我國社會救助支出的GDP比重從0.19%增加到0.31%，而日本則從0.51%增加到0.78% 〔24 〕335，我國還不及日本的一半，與其他發(fā)達(dá)國家相比，這種差距同樣明顯。此外，目前我國城鄉(xiāng)社會救助的覆蓋面（以城鄉(xiāng)低保對象為例）只占總?cè)丝诘?.7%左右，其中城市社會救助的覆蓋率平均不足4%，有些城市甚至更低 〔23 〕343，這雖然有利于減少政府開支，但不利于提升救助水平，更不利于對邊緣貧困人口救助和消除貧困者多方面的貧困。另一方面，在中央與地方政府強(qiáng)化救助支出水平的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步加大社會救助資金的支持力度。《社會救助暫行辦法》第55條雖然規(guī)定了政府要通過一定措施發(fā)揮社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會工作者的作用，但目前尚未有具體的制度措施加以保障，救助參與十分不足。美國等發(fā)達(dá)國家的社區(qū)企業(yè)發(fā)展蓬勃，為社區(qū)居民提供了大量的就業(yè)機(jī)會，這與政府對社區(qū)企業(yè)發(fā)展的指引、間接支持與服務(wù)具有直接聯(lián)系 〔25 〕73。在我國臺灣地區(qū)，政府采取津貼方法，以項(xiàng)目形式資助非營利組織在社區(qū)開展公共服務(wù)和社區(qū)照顧，非營利組織則聘請受過專業(yè)訓(xùn)練的社工人員，并組織義工來推進(jìn)各項(xiàng)公共服務(wù)和活動 〔26 〕。這方面我國大陸地區(qū)發(fā)展十分不足，對于這些經(jīng)驗(yàn)我們應(yīng)予以吸收和借鑒。

（四）將公平與效率有機(jī)結(jié)合原則貫穿于精細(xì)化救助管理全過程。對農(nóng)村地區(qū)貧困者及部分就業(yè)能力較弱貧困者的救助幫助不足，是美國救助管理存在的一個突出問題，也是一種公平缺失的表現(xiàn)，這是我國應(yīng)當(dāng)避免出現(xiàn)的問題。我國貧困救助管理精細(xì)化的核心目標(biāo)是進(jìn)行精細(xì)科學(xué)地救助服務(wù)，不忽視每個貧困者，并使這種普惠性的服務(wù)管理成為政府救助扶貧管理中一種常規(guī)和自覺行為。為充分發(fā)揮地方政府的能動性，應(yīng)制定具體精細(xì)化措施，如中央政府和省級政府主要負(fù)責(zé)救助資金使用情況的監(jiān)督、檢查、考核等，多給予地方政府自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)資金合理有效地使用，確保精準(zhǔn)扶貧能夠準(zhǔn)確地落實(shí)到需要的貧困者手中。為促進(jìn)救助管理的公平性，浙江省從2001年10月就開始實(shí)行城鄉(xiāng)一體化居民最低生活保障，擴(kuò)大救助對象的范圍和增加救助資金，也有學(xué)者提出應(yīng)著力解決機(jī)會、責(zé)任、資金及信息四方面的統(tǒng)籌 〔24 〕19。我們認(rèn)為，救助管理精細(xì)化要求對各種扶貧資源統(tǒng)籌安排，不僅需要圍繞低保資金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)籌，還需要從生存保障到消除多重貧困并實(shí)現(xiàn)脫貧自立等多個階段及各種關(guān)系進(jìn)行全面統(tǒng)籌，這樣才符合我國當(dāng)今救助管理精細(xì)化的政策需求。

在世界各國的反貧困進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)貧困救助的精細(xì)化管理是貧困治理改革和創(chuàng)新的著力點(diǎn)之一，進(jìn)入20世紀(jì)以后，這一傾向和趨勢更加凸顯。從我國貧困救助來看，改革開放以來特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，貧困救助獲得了較快發(fā)展，無論是在制度建設(shè)上還是在管理實(shí)踐上都取得了不小的成效，但從近年相關(guān)實(shí)證調(diào)查看，還存在一些不可忽視的管理問題，這直接影響了貧困救助的績效，也制約著我國精準(zhǔn)扶貧的有效推進(jìn)。為有效應(yīng)對上述現(xiàn)實(shí)問題，一方面需要我們不斷地進(jìn)行制度創(chuàng)新和實(shí)踐探索，另一方面也需要借鑒吸收國外的有益經(jīng)驗(yàn)，避免其管理中存在的缺失與問題。本文對美國貧困救助管理策略經(jīng)驗(yàn)及缺失的研究，對于有效推進(jìn)我國政府救助管理精細(xì)化、充分整合救助資源、克服救助管理公平與效率不足問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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責(zé)任編輯 周 榮