行政主導轉向多元共治：大學治理變遷中的沖突及調節

李洪修　胡凈悅

摘要： 大學治理是對大學所有相關事物的整治調理，規劃和調整著大學的發展和運行。我國的許多大學是按照行政主導的大學治理模式開展的，國家和政府扮演主要領導的角色。在去行政化的背景下，大學治理開始由行政主導轉向多元共治，所要經歷的變遷過程中，外顯了多種沖突，其中最為凸顯的沖突是慣習沖突、權力沖突和利益沖突。這種大學治理變遷中的沖突需要強化主體的參與意識，建立共治文化；明確權力界限，合理分配利益；協調大學內外關系，加強內外合作以及健全保障制度，實行公眾監督的措施來調節。

關鍵詞：大學治理；沖突；行政主導；去行政化；多元共治；調節

中圖分類號：G640

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0717（2016）05-0009-06

收稿日期：2016-07-10

基金項目：教育部人文社科重大委托課題 “中國共產黨創立和發展高等教育的理論與實踐研究”（12JZDW007）。

作者簡介：李洪修（1980-），男，山東沂水人，吉林大學高等教育研究所副所長，副教授，主要從事教育管理、課程與教學論研究；胡凈悅，吉林大學高等教育研究所研究生。

大學治理是對大學所有相關事物的整治調理，規劃和調整著大學的發展和運行。過去，我國許多大學是按照行政主導的大學治理模式開展的。在這種大學治理過程中，國家和政府扮演主要領導的角色，對大學治理制度、治理結構、治理方式等具有主要的決定權。在去行政化的背景下，行政主導的大學治理模式存在著諸多弊端，許多專家學者開始探討多種利益主體共同參與的大學治理模式，即“多元共治”的大學治理模式。這種治理模式強調參與大學治理的主體的多樣化，包括大學外部的政府、市場、企業、公眾，大學內部的教職員工、學生等。大學治理要實現由行政主導到多元共治的轉變，就勢必會存在難以避免的沖突，存在一些必須改革和變動的思想、行為、規則、制度等。

一、沖突與大學治理變遷

沖突是指矛盾雙方由于對待事物的某些方面例如目標、認識、觀念等的差異所帶來的相互作用，通常發生在個體或群體之間。從發展過程來看，沖突也會經歷從潛伏到外顯的過程。一旦沖突外顯，就會被察覺，進而需要采取相應的措施和手段來緩解沖突的進一步惡化。

從傳統的觀念來看，沖突多被認為是矛盾綜合體的代名詞，對事物的發展有著消極影響。但同時，沖突也具有不可否認的積極作用。由于在事物發展過程中，沖突的發生不可完全避免，對待沖突的態度以及解決沖突時采取的措施都可以左右沖突的發展方向。若要消除沖突，人們就會針對事物發展中的沖突所在，發現運行過程中存在的問題。為了使自己或他人在無困擾的環境下工作和生活，人們就會積極提出可以減弱或平衡沖突的方法，尋求解決問題的途徑。所以，我們要正確地看待沖突的價值。

大學治理的變遷也是一個蘊含沖突的過程。首先，在當今世界大學治理轉向多元主體共同參與的趨勢下，我國大學治理也正在由行政主導逐漸向多元共治的方向靠攏。那么，在如此龐大的參與群體之間運作，大學治理轉型的困難程度也就可想而知，多種沖突的出現自然不可避免。其次，由于大學治理轉型的探索中必定伴有失誤的過程，每一次嘗試都帶有一定的不確定性，因此難以規避設計以及執行上的錯誤，也就無法做到準確無誤的整合和調適，同樣導致了大學治理結構轉型中的多方面沖突出現。最后，在這一變遷過程中，由于大學治理的宣傳、執行、監督等工作的缺失與不到位，所以走向多元共治的大學治理也勢必會與沖突同行。

由于沖突具有正負功能，那么大學治理變遷中出現的沖突同樣具有正反兩方面的意義。第一，就大學治理變遷中沖突的負面意義來說，沖突的出現會阻礙結構變遷的腳步。大學治理沖突往往是由于沒有協調好各利益相關者之間，比如政府、市場、高校的權力、利益等造成的。若是沖突不加以妥善解決，隨著矛盾的深化，沖突也會愈演愈烈，也就意味著沖突可能會使大學治理變遷停滯不前甚至倒退。第二，變遷中沖突的正面意義則體現在，人們能夠通過沖突來尋求變遷中出現問題的根源。當大學治理變遷難以運行時，人們自然就會根據各種沖突的特征來發現產生該沖突的問題，進而分析產生沖突的原因，最后尋求解決沖突的方案，這種有條不紊解決問題的過程會使大學治理變遷進行得更加有理有據，從而使得大學治理各個相關群體在處理問題時能夠更加得心應手，積極推進大學治理變遷的進程。總之，大學治理變遷中的沖突是一把雙刃劍，所以不要采取逃避或是協商等辦法來解決和調適沖突所帶來的影響，要正確看待并且合理對待，使沖突在變遷中發揮它的正能量，體現它的寶貴價值。

二、大學治理變遷中的沖突

（一）慣習沖突

走向多元共治的大學治理勢必會引起參與主體種類與數量的增加。共同治理大學的角色呈現了多樣性，這就需要各利益相關方要改變原有慣習。

首先，長期以來，大學治理的運行機制主要由政府所掌控，參與治理的個體及組織的性質缺乏多樣性和主動性。政府出于自身的政治目標以及治理手段的考慮，將大學納入自己的治理體系。政府負責對大學的運行與發展進行設計和規劃，因此對大學相關事物的掌控常常采取理所應當的態度，存在著干預慣習。走向多元共治的大學治理一旦打破行政主導的外部控制，就會引發權力的重新分配，不可避免地導致了沖突的出現。如今，社會公眾雖然也擁有參與大學治理的權利，但多半是通過一些媒體手段了解大學治理的有關知識和相關動態，對自身在大學治理中的角色定位并不明確，再加上傳統的“老百姓”觀念根深蒂固。因此，公眾對于大學治理的理解也就僅停留于茶余飯后的評論，缺少較正式或規范的表達。他們所提出的建議多是對現有狀況的牢騷甚至是對現有制度的盲目批判，具有難以改變的固執性和偏激性，造成了沖突。

其次，由于“教授治學”的理念早已存在，大學內部一些位高權重的教授可能已經習慣自己對大學治理的角色定位。但在具體實施過程中，許多資深老教授并未承擔起治理責任，甚至可以說是充當了“木偶人”的角色。同時，大學內部的普通教師由于平時只專注于教學與科研，并未傾注太多的精力于所在單位的治理問題上，教師對這突如其來的權力賦予或者說是義務感到不適應，同時也不習慣因多了一份責任而產生的緊張感。總之，隨著越來越多的教師參與到大學治理當中，教師在工作中除了扮演教書匠和科研工作者的角色外，還應扮演大學治理者，承擔相應的責任。由于教師不習慣自身角色定位的變動，因此一定程度上造成了他們與以往教學生活慣習的沖突。endprint

最后，縱然道理上學生應該喚醒其主人翁的參與意識并且行使自身擁有的參與所在大學治理的權力，但畢竟長久以來，學生是受校方管制的，屬于敢怒不敢言的一類群體。因此學生們更習慣于接受學校的管理模式，對學校言聽計從，很少會有要觸動學校規章制度的想法，更不會有主動參與大學治理的意愿和想法。因此，學生們由于一直以來的被動角色以及固有觀念，若要求他們加強參與大學治理的意識或是進行相應的配合，必然會使學生的慣習被打破，造成沖突。

（二）權力沖突

隨著國家對教育事業的重視以及將教育問題擺在發展的首要位置，大學也逐漸成為了國家監管和控制的對象。政府對大學治理有著絕對的權力，包括舉辦權、管理權、資源分配權等，同時掌控大學內部的校長任免權、學科設置干預權，等等。大學治理變遷中，表現最為強烈的權力沖突即政府權力與多元個體所具有權力的沖突。

首先，行政權與學術權力的沖突尤為明顯。“教授治學”已納入教師參與大學治理的體系中，教師在大學治理過程中擁有的權力主要為學術權力，包括學術資源配置權、學科設置權、學術評價權等等。而如今，行政權力與學術權力存在嚴重的失衡問題，主要表現為行政權力過多地干預和擾亂了學術權力的運行，造成了大學治理不健康運行的局面，因此教師運用其學術權力很大程度上抵制了行政權力的越權行為。為了學術權力走向真正學術的道路，少一些行政的特征，在一些根本問題上尤其是學術問題上政府必須要做到讓權，必要的時候甚至需要棄權，行政權力的行使范疇部分被抵制，形成了權力沖突。

其次，隨著市場參與度加大，其對大學治理權力的干預也隨之增多。市場力量包括與大學合作的企業、資助大學的機構等，主要對大學在經濟、資源上給予支持和幫助，例如辦學資金、科研經費、實踐場地等。并且，有些學校的資金來源即自籌資金甚至超過了政府所下撥的款項。由于市場在資金供給方面對大學發展至關重要，那么市場不僅對大學的資源配置方面具有舉足輕重的權力，同樣也會介入大學治理過程的其他方面。比如，市場贊助方會在大學內部的領導集團占有一席之地，參與一些大學治理除資源配置外的行政管理，因此會削弱政府對大學治理權力的力度，造成了沖突。

最后，社會公眾對公共事務的管理有著眾多權力，并且隨著高等教育普及對象的廣泛化，大學治理的動態走向以及治理結果與公民息息相關。因此，社會公眾擁有的最為突出的權力就是不但對大學享有評價權，而且還對政府在大學治理中的所作所為享有評價權及監督權。由于有了廣大公民的輿論導向，政府對大學的部分不合理行為受到了約束和限制。另外，校內的學生也屬于公眾中的一部分，對大學治理原則上有著至關重要的參與權與發言權。但學生的權力問題顯然被忽視了[1]。大學行政化和官本位的管理模式，使得校內機關只對上級負責，基本上不受校內師生和社會的監督，教職工與學生的參與管理權嚴重缺失[2]。當前，由于大學治理政策自上而下的制定方式，學生很少有機會甚至無機會參與大學的治理工作，擁有的大學治理權力少之又少，同樣造成了權力沖突。

（三）利益沖突

各群體成員不同的屬性、內容、層次，使得它們的利益要求和利益關系呈現出結構性構成狀態[3]（P20-24）。主體所擁有的權力必定會為其帶來相應的利益，既然權力出現了沖突，那么利益的沖突也會隨之而顯現。

首先，政府掌握著大學運作經濟來源的主脈以及領導班子的任免，主要通過學校管理者的任免和資源分配等方式為其謀得相應的利益。校長對于一所大學來說舉足輕重，他一方面要考慮學校自身的發展，同時還要顧及政府這一方面的利益，因而校長在校方與政府之間的利益權衡的偏頗程度，對大學治理的轉型之路有著重要影響。這極易造成利益沖突的發生。另外，政府是大學賴以生存和發展的主要經濟來源，在大學的資源分配方面具有絕對的話語權，因此必然會導致大學在利用資源時對政府有所回報，滿足政府的利益。若是轉向多元共治這一結構，眾人都可以參與到大學治理的過程中來，校長或校內黨政人員的行政權力會相對減弱，必然會導致其為政府能夠爭取到的利益的減少，從而造成利益沖突。

其次，市場作為大學運作資金來源的另一主要出資者，以自身盈利為利益訴求。市場中的企業或是機構對大學經濟上除了在學校設施、教學設備、實習場地等硬件設施方面進行贊助，更多的是在與學術有關的科研項目方面出資，這些科研項目多為與企業自身發展有關的項目，即能為企業謀得利益的項目，這就決定了在資源配置方面以及學術研究方面大學也需要照顧市場方面的利益。這在某種程度上造成了市場和政府之間的利益沖突。

最后，大學走向多元共治，尤其呼喚大學內廣大師生的參與。師生參與其中，就會將自己對大學治理的看法和意見帶入治理當中去。不可否認的是，其中必會存在對行政方面的建議和不滿，師生們會做出一定的嘗試來為自己創造利益。比如，教師可能會憑借權力為自己謀得私利，一些教授也可能會因過多的參與治理問題，出于自身發展利益方面的考慮而急于走向仕途，最終放棄學者這一身份。因此，如何合理處理大學治理利益相關者之間的利益選擇，也是我們面臨的重大課題。

三、大學治理沖突的調節

（一）強化參與意識，建立共治文化

第一，在校內對師生們的參與給予尊重和支持，使大學師生成為與大學命運密切相關的利益共同體成員，使大學成為廣大師生在內心深處認同的、與自己命運相連接的“自己的”大學[4]。首先，師生對大學治理的積極性是大學轉向多元共治治理模式的關鍵一環，高校可以組織教師學習較為專業的大學治理知識，同時對學生進行一些治理參與意識教育，有助于高校樹立服務學生的辦學宗旨[5]。在校內不僅要進行宣傳，還可邀請一些對大學治理有獨特建樹的人士為廣大師生講解大學治理相關知識，在校內營造一種全員參與的治理氛圍，形成校內治理文化。由此，不僅增加了師生的治理知識，同時也增強了教師對教育更深層次的了解，從多方面提升大學治理的質量。endprint

第二，在社會層面宣傳和鼓勵公眾參與大學治理。首先，要讓公眾了解自身具有參與大學治理相關工作的權力，并鼓勵其行使權力。比如，可以通過表彰公眾中對大學治理有貢獻的個體或組織，來激勵其他公眾積極參與到大學治理當中，讓他們樹立主動參與意識。其次，在社會層面，要做好宣傳工作，通過書報、網絡等媒介對公眾進行大學治理相關知識的普及，使公眾對大學治理的概念不再模棱兩可，對大學治理有清楚和基本的認識。

（二）明確權力界限，合理分配利益

第一，要明確各主體可行使的權力范圍，以“權力清單”的方式和契約管理的理念明確政府對大學實施宏觀管理的權限、范圍、內容、途徑、程序和方式[6]。首先，政府的權力應相對減少，尤其是在大學的學術權力方面，政府要真正做到放權與讓權。當然，行政主導的大學治理局面，并不意味著政府的權力會被無限地削弱，大學的運作終究還是要符合國情以及相關發展計劃，因此政府對參與大學治理的權力設置依舊十分必要。其次，要明確政府外其他主體的權力范圍。對市場參與大學治理的權力要做出明確規定，避免市場力量過度參與。由于市場的管理模式與大學的管理模式有較大的差異，若市場過度參與大學治理，則會造成與大學內部的治理方式相沖突，造成學術方面的不規范化或是市場化。最后，要加大教師與學生的權力，并且要保障其權力的行使，尤其是學術權力。同時為了避免一些教師濫用或誤用權力而放棄了道德操守，借助知識權威所構架起的“制度化”學術權力，達到資源尋租的目的[7]，應建立一套監督權力行使的機制。

第二，要對各主體之間的利益進行合理分配。過去在高校管理中，往往忽視了個體的參與、協商、溝通、表達與申訴等，組織層面的權力代表了部分人的利益與訴求，但很難涵蓋每個人的利益訴求與發展愿望[3]（P20-24）。首先，為了解決由此造成的利益沖突，在治理的過程中高校的利益分配必須要符合一定的規律，要有一定的邏輯，不能為了追求多元的治理理念，而將利益分配得過于集中或是過于分散，這樣不僅會造成利益方面的沖突，同時還會因違背權力分配法則以及教育管理規律，而使大學治理的道路越走越偏。其次，利益的分配要根據角色的重要程度、貢獻的多少、權力的大小以及所要承擔的責任輕重等來劃分。要確保大學治理質量，必須認識大學治理影響因素發展趨勢[8]。所以，大學治理要充分兼顧政府、市場、教師、學生以及相關獨立個體的利益訴求，處理好各利益主體間的關系。

（三）協調內外關系，加強交流合作

第一，大學內部要與外部進行聯系與交流。長期以來，中國大學治理模式一直是由行政主導，這也致使大學治理的內部與外部的聯系缺失，缺少溝通。首先，協調大學外部治理環境中政府、社會、市場的關系。由于大學治理的轉變并不是完全剝奪政府的權力，政府同樣具有較強的話語權。政府要及時關注社會以及市場對大學治理所產生的作用，并且要適時更新對它的作用方式，做好系統宏觀調控工作，協調好各方面力量，才能避免因外部運行機制不良而對大學治理造成的影響。其次，大學內部要主動與外部進行溝通，在做好內部工作后及時了解大學外部治理環境的動態，不要固步自封，要接受新的辦學治學理念，跟上社會與市場變革的步伐，做到與時俱進。

第二，結合內外部各方面力量，在大學治理方面加強合作。首先，轉變結構之后，由于大學治理必須要符合國家制定的教育方針與政策，為了使大學治理的大方向不與國家的相關法律文件發生沖突，大學內部仍需要與政府進行一定的治理方面的合作。其次，當政府無法提供大學所需要的所有資金條件時，此時市場則可以發揮它的重要作用。學校要多加強與企業或機構的合作，做到互利共贏。但必須要注意的是，大學與市場之間雖然可以相互作用、共同發展，但還是要防止彼此之間的過分干預。最后，雖然多元共治的治理理念使大學治理的主體范圍擴大了，但還是要做到主次分明，多元治理所強調的還是高校內教師與學生的參與。要鼓勵師生與外界多交流，引進外部的先進力量，為大學治理注入新鮮血液，改變校內參與大學治理的成員被少數治學觀念陳舊的教授群體所壟斷的局面，積極推動大學治理的多元共治。

（四）健全保障制度，實行公眾監督

第一，健全關于大學治理走向多元共治的保障制度。首先，相關部門要出臺合理的條文條例以保障結構（大學治理）的順利變遷。大學規章制度是大學決策的重要載體，也是大學具體行政行為和學術行為的依據，在大學治理中發揮著重要的作用[9]。規章制度中應明確治理變遷過程中需要保障的范圍、方式、手段等方面。尤其是在保障的對象上，由于此次轉型涉及到的群體類型多為權力弱者，因此在條文條例中要特別強調對大學治理中涉及到的利益相關者的權力、利益等方面的問題。其次，相關部門僅僅出示一些條文條例來明確一些模棱兩可的問題是遠遠不夠的，還需要制定相應的獎懲措施。對在大學治理變遷方面取得了一定成效的地方或是大學要給予相應的獎勵，并鼓勵其將所采取的方案、手段、途徑等與眾多大學共享。對于大學治理變遷過程中不按規章辦事等現象要及時制止，尤其是對存在越權、失職等問題的相關人員實施相應的處罰措施，以此來保障大學治理轉向多元共治過程的有效實施。

第二，動用公眾的力量對治理變遷進行監督。首先，相關部門向公眾宣傳他們對于大學治理的重要性，這里的公眾很大程度上是指普通教師與學生。鼓勵他們積極參與多元共治的治理過程的同時也要讓他們行使自己的監督權。其實，對于大學治理走向多元共治這一問題，相關人士多少都會有一些了解，但也只停留在略知一二的階段，因此要擴充公眾對多元共治相關事項的理解，明確其在結構變遷中角色的重要性。其次，對于在監督變遷過程中檢舉不良行為方面做出了一定貢獻的個人及組織要給予肯定和嘉獎，以鼓勵更多公眾加入到監督工作中來。同樣，對那些暗箱操作治理結構的、知情不報的個人或群體要及時進行懲罰，在源頭上杜絕變遷過程中所造成的沖突。

總之，為了大學能夠走向正規學術化的道路，大學治理應由行政主導走向多元共治。雖然在這一變遷的過程中，會產生來自多方面的沖突，但改革的舉措終究還是為了學生的發展、為了教育事業的進步，從而推動社會文明的進步。因此，對于變遷中的沖突，我們要積極耐心地調節，從而達到大學治理的最終目的，實現大學辦學的初衷。

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