空心村治理的困境與出路*

劉 　銳

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【社會現象與社會問題研究】

空心村治理的困境與出路*

劉 銳

空心村是我國城鄉經濟發展的產物，我們既應看到其存在的必然性，也應采取措施緩解空心村問題。目前，國內主流的空心村治理思路只考慮地利而不考慮農民權益，沒有厘清空心村的資源資產屬性及其治理實質。空心村治理的困境是多重制度變遷的結果，其根源是鄉村組織的治理能力和動力缺失。從空心村的公共池塘資源屬性出發，要一手加強鄉村建設規劃，一手強化對違規建房的治理能力。依托非正式制度、培育社會資本，能夠實現空心村治理的目標，促進村莊發展。

空心村問題；治理困境；關系網絡；公共池塘資源

一、問題的提出

空心村是城市化、工業化的伴生物，是鄉村人地關系變遷過程中出現的社會空間現象。圍繞空心村的內涵、形成原因、整治意義、治理模式等，學者們從地理學、社會學、管理學等角度進行過熱烈討論。按照研究路徑的差異，可以將現有研究概括為三類：第一類從應然角度討論土地利用效率提升。有學者認為，使用權模糊是造成宅基地閑置的根本原因，只有改革宅基地產權制度，允許宅基地自由交易，才能適應市場經濟要求，提高宅基地利用效率。①也有學者持相反觀點，認為物的效率與制度結構有關，制度效率并不總是指經濟效率，從小農家計和社會保障的角度看，當前農村宅基地使用是高效的，空心村的存在具有階段合理性。②第二類從政策角度討論空心村治理。有學者從人的視角出發，認為空心村形成與農民向城市流動不完全有關，用行政手段快速消滅空心村不太現實，以規劃為媒介、以管理為主體的方案值得相關部門探索實踐。③有學者從地的視角出發，提出應先搞清空心村土地現狀和整治潛力，再利用增減掛鉤政策開展土地整治試驗，因地制宜地探索空心村整治策略。④第三類從實證角度討論宅基地空心化的原因，探討宅基地有償使用方案和宅基地有償退出制度。⑤相較于前兩類研究，該類研究尚處于起步階段，對空心村造成的社會問題著墨較多，對空心村治理目標的論述比較含糊。

總體而言，已有研究有三大不足：一是對空心村治理的應然性的討論較多，對空心村問題的實質缺乏深刻分析；二是從微觀、抽象層面探討空心村問題的成果較多，從中觀、具體層面探討的較少；三是受學科視角影響，相關成果的系統性較差、研究視野不夠開闊。筆者認為，空心村既是一個理論問題，又是一個現實問題；既涉及資源利用，又涉及農民家計。只有將人與地結合起來，先厘清空心村問題的實質及其治理困境，再從實踐層面進行經驗提煉，才能找到空心村治理的出路。

二、空心村問題的實質

空心村作為一種社會空間現象雖被廣泛討論，但迄今為止沒有統一的概念。有學者從聚落形態、土地利用等視角，認為村莊空置率在30%以上即為空心村。⑥這種界定忽略了帶有人口學特征的宅基地閑置現象。其實，只有少數村莊在城市化拉力下徹底空心化，大部分空心村是多重因素影響下的產物。要制定切實有效的空心村治理策略，需要立體化地討論空心村的形成，在此基礎上對空心村問題的實質進行剖析。

1.空心村的形成原因

改革開放以來，隨著城市經濟快速增長和戶籍管制逐步放開，農村青壯年大量流入城市。這種人口流動帶來兩大變化：一是宅基地閑置(長期或短時間內)現象增多；二是農民收入增長，建房需求高漲。空心村現象是上述變化的伴生物。筆者根據人口、土地與空心村治理的關系，將全國農村分為山區、平原、丘陵三類，將不同區域農村空心化的主要原因歸納為以下三個方面。

第一，地理原因。山區農村如長江上游地區，交通不便，土壤貧瘠，農業生產非常辛苦且收益低，農民在田地不遠處建房，居住分散、呈點狀分布。如果家庭經濟能力允許，農民會從山區搬到交通便利的地方居住。如果家庭再生產依賴山地，農民會將老屋當作休息室，對新房的選址考慮農業耕作半徑，有的農民會復墾老宅基地搞種植。如果生產生活不依賴農業收益，農民會任由老房子廢棄。近年來，隨著城市經濟的進一步發展，農業收益在農民家庭財力中的地位持續下降，農民逐漸放棄本就不多的山地收益，農村宅基地得以自發地退出。換言之，山區農村空心化是小農家計變遷的結果，這種情況下的農村土地理應納入退耕還林政策的調整范圍。

第二，社會原因。在平原地區如黃淮海平原，農村土地多是堿性沙土，地形平坦便于農機運輸，農業耕作半徑相對較大。平原農村的土地開發較早，人地關系緊張，農民居住緊湊、呈團狀分布。改革開放以來，隨著家庭人口增加及農民生活水平提高，農民對宅基地功能的要求增多，提出小胡同過不了大車、小院子停不下機械等，但要改建房屋或拓寬鄰里通道，又可能帶來土地邊界糾紛。在這種情況下，一些經濟寬裕的村民便搬離村莊，宅基地于是閑置；一些村民分家后年輕人外遷居住，老人一旦去世，老宅基地就閑置著。目前在平原農村，除少數貧弱者外，大部分村民都在村莊外圍建有房屋，“外擴內空”型空心村現象非常普遍。

第三，治理原因。丘陵農村如長江中游地區，土質黏性強，農民為了耕作方便多將房屋建在田邊，居住格局呈點狀或帶狀。由于土地開發歷史不長，人地關系不太緊張，丘陵農村的宅基地面積普遍較大，村民不需要用院子劃定居住邊界。同時，由于村民居住分散且村莊占地面積大，農村公共設施的輻射范圍問題較難解決，不少居住點的水、路、電至今未通。如果鄉村組織不適時進行規劃管理，農民一有閑錢就可能在路邊建房，部分偏僻的居住點會逐漸空心化。另外，地方政府推動的小城鎮建設、教育部出臺的小學合并政策也會加劇一般農村(依據城市擴張帶來的級差地租差異，可以將全國農村分為沿海發達地區或城郊農村，以及中西部一般農村兩大類)的空心化速度。筆者在調研中發現，目前城市經濟的拉力有限，農民還不會徹底放棄農業收益，宅基地仍有較強的保障功能和生產功能，完全的空心村僅在少數地方存在。相較而言，目前行政主導的空心村治理策略會在一定程度上切斷家庭再生產的來源，加劇貧弱者的生存窘境，擴大空心村的規模。

2.把握空心村問題的三重維度

從城鄉經濟發展的角度看，空心村是一個客觀現象，難以在短期內消除，只有當大部分村民都能在城市體面地生活，宅基地的政治社會功能基本實現時，空心村整治政策才會有戰略價值。在宏觀經濟約束下，空心村整治應該是策略性的，以方便農民生產生活為宗旨。當前以增減掛鉤政策為載體的空心村治理方案之所以在操作中屢出問題，除了制度不完善、制度實施中沒有很好地遵守程序等原因，還有空心村的內涵被誤解、宅基地的性質被忽視等認識層面的原因。從資源利用的角度看，空心村本身不導致土地浪費，空心村治理的關鍵在人而不在地。

第一，宅基地閑置不構成問題。宅基地作為土地資源之一，其資源性質來源于人的利用活動、體現在具體的經濟實踐中。如果市場經濟尚不能瓦解農村結構，農民的經濟活動仍深嵌于社會關系之中，宅基地就難以作為資源要素被認識。筆者在調研中發現，農民根據宅基地在生產生活中的作用界定的宅基地性質與正式的土地管理制度關于宅基地性質的規定差異較大。如不少農民認為，宅基地是產出較差的耕地，土壤貧瘠、地力較弱。農民對宅基地資產屬性的認知模糊，源于一般農村土地的商品化程度較低，宅基地具有高使用價值、低交換價值的特點。⑦如果將宅基地定義為類耕地而非城市建設用地，就能很好地理解現實中農民對宅基地的各種利用活動。如不少農民認為宅基地不如耕地有價值，典型表現是他們會適時自發地復墾宅基地，而不是把宅基地放在那里等著升值。現在的問題是種糧效益不高，無論是集體還是農民都沒有動力退出宅基地，宅基地就作為潛在的耕地暫時閑置著。⑧

三、空心村治理的困境

無論是激進的還是保守的空心村治理方案，都主張以宅基地整治為媒介開展空心村治理。以人為目標的整治方案要求從農民的宅基地訴求出發，盡可能低成本改善農民居住條件。一般農村的宅基地交易價值不大，農民選擇宅基地主要考慮兩個因素，即方便農業生產和有便利的公共設施。社會治理主體要回應農民訴求，因地制宜地制定鄉村建設規劃，制裁不遵守宅基地使用規則的人。從宅基地的公共池塘資源性質來看，只要地方政府保證集體層次完整，調動村組織的積極性并給予支持，空心村就能順利實施自主治理。分田到戶以來，國家權力的上移及村民自治的推行使鄉村建設規劃編制主體變為鄉村兩級，制裁違規建房需要鄉村組織配合，鄉村組織的治理能力不足使空心村協同治理面臨困境。

1.村級治理乏力

宅基地與耕地關系密切，退出或占用宅基地涉及耕地增減。我國1998年《農村土地承包法》的頒布實施對農村宅基地利用的影響是革命性的。該法將貴州省湄潭縣“增人不增地、減人不減地”的試驗以法律的形式推廣至全國，使農地制度向永佃化方向邁進了一大步，村組織從此不再有集體土地調整權。如果村組織規劃建房區，就需要與農民協商調地。規劃的約束性帶來特定位置的土地升值，村集體又不具備宅基地無償分配權，加上基礎設施和公共服務設施建設投入，農民在規劃區建房需支付不低的費用。那些家庭經濟條件差、別人不愿與他換地的農戶，部分在老宅基地附近建房，部分在自家路邊地上建房。村干部知道其中原委，多數情況下不會追究，宅基地空心化現象于是擴大。

相較于鄉鎮政府國土資源管理所，村集體離農民生活更近，更能因地制宜地治理宅基地。在很長一段時間內，國土資源管理所依托村集體進行自主治理，村組織不但編制村莊規劃，而且打擊惡意違規建房者，只要村組織的治理行為沒有觸碰底線，鄉鎮一般會予以支持。我國1998年《村民委員會自治法》規定，村組織是自我管理、自我服務的自治組織，實行民主決策、民主管理。村干部的產生由任命制轉向競選制放大了村莊社會關系結構，包括宅基地在內的村莊治理受到較大影響。村干部任期一般是四年一屆，如果在任期內因嚴格管理宅基地而得罪了村民，換屆選舉時村民就可能不選他，他連任的可能性就會大大減小。“精明”的村干部一般不愿得罪人，違規建房的治理績效因此打了折扣。

2002年啟動的稅費改革及鄉村體制改革使村組織治理村莊公共事務的能力降低，改革后的村組織人數大大減少，有些上千人的村只有四五個村干部，湖北省還制度性地取消了村民小組長。國家轉移支付尚不足以維持村組織運轉，不少村干部就到外地打工以補貼家用。編制一個村莊規劃至少需要2萬—3萬元，缺乏人力財力的村組織大多會放棄編制。另外，稅費改革后村組織的職能由管理變為服務，不再有能力制止村民違規建房。村組織的權威來源于三個方面：一是制度授權，二是村民認可，三是傳統賦予。近年來，正式制度削弱了村組織的治理能力，市場經濟的沖擊使村莊社會關系越發松散，傳統倫理賦予個體的非正式權威逐漸被瓦解。村干部如果在宅基地治理上過于堅持原則，就會影響自己的家庭生活和村莊交往，其因此奉行“不得罪邏輯”。當村組織監管的動力減弱時，鄉鎮管理宅基地的成本增大，違規建房很難被及時發現和治理。

2.鄉鎮治理效果不彰

村組織治理宅基地乏力，鄉鎮本應對其賦權并給予支持。現在的問題是，稅費改革后鄉鎮治理能力不足，同時缺乏治理宅基地的動力。在農業稅時代，鄉鎮獲得的上級補助和農業稅費僅夠維持本級政府基本運轉，提供公共物品的財力相對不足，宅基地治理因無關政績而被忽視。稅費改革后中西部鄉鎮政府財政困難的局面不僅沒有改善反而更加嚴重，不少鄉鎮財政甚至可以用“空殼化”來形容，以精簡機構、分流人員為核心的鄉鎮改革使本就困難的鄉鎮政府運轉更缺人力資源。治理資源不足使鄉鎮進行規劃的能力不足，村鎮建設規劃因此只是“在墻上掛掛、紙上畫畫”。

當鄉村組織治理宅基地不力時，村民會無序占用宅基地，“居者有其屋”制度被破壞，宅基地利用效率問題凸顯。如果沒有相應的規則明確宅基地使用人的權利和義務，沒有相應的治理主體維護宅基地使用秩序、制裁機會主義者，一戶多宅、住宅空心化就會成為鄉村發展之殤。

四、空心村治理的出路

1.借用傳統關系網絡來治理

利用傳統關系網絡治理空心村，能夠克服集體行動的困境。山東省東營市孫村村民中孫姓占90%，其他姓與孫姓有親戚關系，家族一般以五服為單位。只要孫村有公共事務需要協商，村委會就會要求各家族出代表。各家族選出的代表多是本家族有威望的人，他們講話公道，晚輩能接受。孫村只要召開村民代表大會，所議之事經村民代表同意后，各家族人就要遵從并執行。孫村居住格局緊湊，老宅基地面積較小，歷史上形成的胡同有2—3米。隨著家庭收入水平提高，村民陸續搬到村莊外圍居住，使得老村空心化加速，村莊外圍的宅基地也很快用盡。2006年中央提出新農村建設后，村組織設想將老村復墾，騰出的土地用來規劃宅基地，以滿足新增人口建房需要。村組織召開代表大會，講明復墾的理由和設想，各家族代表紛紛贊成，很快成立了拆舊理事會。對于不理解不愿拆的村民，由代表做本家族成員的工作。代表們輩分高、有威望，為村莊公益而奔走，即使有些村民想趁機謀利，也經不住代表們的苦口婆心規勸。幾輪工作做下來，只有3戶不愿拆除老屋。丈量老屋由代表們組成專門班子進行，村民出于信任很快簽訂了拆舊協議，之后村組織統一扒老屋。舊屋補償資金平均2000元/戶，部分由集體出、部分由縣鄉政府支持，空心村治理進展順利。

傳統關系網絡覆蓋范圍較廣，既包括文化慣習構造的非正式制度，又包括影響個體行動的現實關系結構。文化慣習在人們長期共同生活中形成，它源于歷史記憶，有社會連續性。如基于對共同祖先的認同，村民對家族權威人士很尊重，會遵從其講話。共同的倫理價值規范著個體的行為，村民們會因家族習慣法的威懾而不敢造次。新中國成立后，代表共同記憶的家族符號逐漸消失，那些深刻的家族性記憶卻不容易抹去，它通過習俗觀念再生產出來。盡管很難從理性角度理出原因，但人們都認可家族長老、權威的言行，都在乎家族成員的評價，空心村治理中因而少有釘子戶。

2.通過培育社會資本來治理

湖北省襄陽市的下村離城鎮距離適中，便利的交通條件使該村的農民家計快速轉型。由于村莊土地面積廣闊、村級土地治理不到位，在很長一段時間內，村民占地建房現象嚴重。經濟發展帶來農村新建住房快速增加，分散的居住點因路邊建房而很快空心化。村莊經濟的活躍一方面消解了守望相扶的村莊關系，另一方面使村莊交往更加平等和理性。村民以核心家庭為生活重心，對他人和村莊公共事務比較淡漠，“家門口的陌生人”現象逐漸增多。下村最早的規劃始于1998年，主要是為了引導農民集中居住，以節約基礎設施建設資金，騰出的土地用于發展經濟。村民建新房必須到規劃區，建新與拆舊同時進行。因村莊規劃切合實際，村民建新房會利用舊材料，空心化住宅被順利復墾。2000年以后，村莊結構劇烈轉型，村莊輿論的約束力減弱。2005年第二輪規劃時有村民表示反對，理由是自己需要更大面積的宅基地，而土地不能調整，要花錢買地，要繳納的基建設施費又太高。下村支書先后召開了十余次會議凝聚規劃共識，并走訪不合作者對其做思想工作。村民們最終達成決議：集體可以基于公益留存機動地且有權調整土地；村民須在規劃區建房，并且要繳納1000元錢(其中700元上交相關部門，其余用于基礎設施建設)，其他剛性費用由集體收益和項目經費補貼。需要注意的是，盡管第二輪規劃由村支書倡導，但縣住房和城鄉建設委員會以及鄉鎮政府均給予了支持。

不論村社建制與自然村有何種關聯，經過以村集體為單位的共同生產生活實踐以及“三級所有、隊為基礎”的制度塑造，多數自組織治理單位都定位在了行政村一級。傳統的情感性、認同性村莊關系瓦解，意味著自組織面臨委托—代理困境。僅有政治能人是遠遠不夠的，沒有集體成員的共同參與，就可能出現威權型村莊治理模式，空心村治理中就會出現專斷和壓制。下村的治理很好地避免了這一點，其成功源于以下兩類舉措。

第二，獲得制度支持，有良好的治理策略。自主治理既需要關鍵人物動員，也需要制度和行政力量支持。如果不是上級給予行政支持和物質支持，如果不是村民自治制度得到體制保障，村民們達成的規劃決議就不會具有村憲法的效力，少數人就可能破壞自主治理機制，甚至利用現行體制謀取私利，空心村治理就會因違規者不受制裁而失敗。另外，村莊治理中能人既可能做好事，也可能有敗德行為。除了具有較強的責任感，村莊治理中能人應避免搞“一言堂”，應通過良性溝通引導村民遵守規范。下村支書利用自身的社會資本勸慰不合作者，將其帶入新型村社關系網絡，使集體社會資本像滾雪球般迅速增大。

五、結語

注釋

責任編輯：鄧林

Dilemma and Solutions of Hollow Village Governance

Liu Rui

Hollow village is a product of the urban and rural economic development in our country, we should see the necessity of its existence and should take measures to ease the hollow village problems. Domestic mainstream hollow village governance idea considers land interests without considering the farmer′s rights and interests, and does not clarify hollow village resources, assets and governance essence. Hollow village governance dilemma is the result of multiple institutional changes, its root cause is that the capacity and power of rural organization is lost. From the public pool resources properties of the hollow village, we should strengthen the rural construction planning, meanwhile, strengthen the governing capacity for illegal building. Relying on informal institutions and fostering social capital advantage, we can achieve the goal of hollow village governance, and promote the development of villages.

hollow village problem; governance dilemma; relational network; public pool resources

2016-07-26

四川大學中央高校基本科研業務費項目“增減掛鉤政策背景下的農民集中居住問題研究”(skq201609)。

劉銳，男，四川大學公共管理學院副研究員(成都610064)。

C912.82

A

1003-0751(2016)10-0078-07