新農保制度家庭捆綁繳費模式辨析

樂 　章　　　馮 　艷

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【社會現象與社會問題研究】

新農保制度家庭捆綁繳費模式辨析

樂 章馮 艷

家庭捆綁繳費模式伴隨著新農保制度的推行為人所熟知，在民眾中和學界都引發了諸多討論。家庭捆綁繳費模式通過外在壓力敦促農村居民參加新農保制度，克服了自愿參保的種種弊端，幫助農村居民走出有限理性的困境，卓有成效地促進了農村社會養老保險制度的發展。盡管家庭捆綁繳費模式存在削弱制度普惠性、激化家庭內部矛盾、增加制度執行成本、引發基層違規操作、導致制度尷尬之嫌，但社會保險的強制屬性和農村的客觀實際決定了農村社會基本養老保險應遵循從自愿到強制的實施路徑。

新農保制度；家庭捆綁繳費；自愿參保；有限理性；強制參保

一、引言

從城鎮職工社會養老保險、城鎮居民社會養老保險到新型農村居民社會養老保險，2009年新農保制度從試點到全面推廣被視為養老金全民覆蓋的重要標志，被譽為中華民族“老有所養”千年夢想真正實現的重大事件。在制度設置上，新農保制度采用了與城鎮職工基本養老保險相同的“統賬結合”籌資模式，即每個參保人員領取的養老金都由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分組成。在參保方式上，新農保制度選擇了自愿參與，并沒有堅持城鎮職工基本養老保險制度的強制原則。對此，人力資源和社會保障部原副部長胡曉義在接受中國政府網專訪時指出，新農保制度“是農民自愿參加的，這也是根據農村現階段實際，由政府加以引導，但是不搞強迫命令”。

自愿參保模式很容易形成所謂的逆向選擇——即加入養老保險體系的都是一些年齡較大的人，年輕力壯的農村居民大多拒絕參保或者干脆等“老了再說”。為提高新農保制度的參保率，各級政府在推行新農保制度時不約而同地采用了這樣的辦法：已年滿60周歲的農村居民不用繳費，可以直接按月領取基礎養老金，但條件是其符合參保條件的子女應當參保繳費。這一規定意味著新農保制度中參保人必須以直系親屬家庭為繳費單元進行參保，否則符合條件的父母不能享受應得的養老待遇。新農保制度家庭捆綁繳費模式由此產生。

考慮到我國長期以來二元分割的社會格局和農村居民參保的經濟承受能力，新農保制度允許參保人自愿參保，并具有一定程度的普惠性。在這樣的制度背景下，民眾和學界對家庭捆綁式繳費模式有著兩種截然不同的觀點和態度。

許多農村居民不認可家庭捆綁繳費模式，大部分學者對此也持反對意見。許多農村居民認為，家庭捆綁繳費模式不符合政策規定的自愿參保原則，侵害了其自身的合法權益，甚至存在強制參保之嫌。學者們對其態度雖然沒有出現“一邊倒”的局面，但大部分學者認為家庭捆綁繳費模式存在隱性強制問題。如李珍認為新農保制度是政府應該給農村居民提供的公共服務，家庭捆綁繳費模式在實踐中會使新農保制度受歡迎程度下降；新農保制度既然原則上規定自愿參保，子女參保與否，后果就該自負，父母不應為子女的行為承擔連帶責任；子女不愿捆綁繳費往往同許多家庭瑣事糾纏在一起。鄭功成指出，捆綁參保方式存在片面追求參保率之嫌，是極為短視的政策，損害了農村老人的權利和福利。①還有學者對新農保制度及其現狀進行評析后主張取消家庭捆綁繳費模式，原因在于捆綁繳費模式中“符合參保條件的子女”的甄別使數據統計與觀測變得困難，增加了制度的執行成本，將具有普惠性的社會養老機制復雜化。②張思鋒對三省六縣新農保制度進行實地調查后發現，家庭捆綁繳費模式確實存在諸多的消極影響。③

還有一些學者對新農保制度家庭捆綁繳費模式持肯定態度或者主張借鑒其積極作用。其主要觀點包括：崔紅志將新農保制度看作跨期支付的特殊商品，認為農村居民繳費是享受新農保的前提條件。他通過對河南、河北、重慶、江蘇四省的調研發現，家庭捆綁繳費模式對促進農村居民參保的效果十分明顯，屬于被捆綁對象的農村居民，其參加新農保制度的可能性是不屬于被捆綁對象農村居民的6.154倍。④盛學軍通過對河北省部分新農保制度試點地區的“當事人”進行考察發現，大部分農村居民能夠接受家庭捆綁繳費，在家庭捆綁繳費實際推行過程中，政策的解釋和宣傳起到很大作用。⑤朱玲在客觀分析家庭捆綁繳費模式消極影響的基礎上，結合發達國家普惠性社會養老保險均包含法律強制參保模式的普遍做法，主張新農保制度參保應向法律強制過渡。⑥

新農保制度屬于社會保險的范疇，社會保險本質上是以國家為主體、按照法律規定強制實施的一種社會安全制度。任何社會勞動者，只要符合有關社會保險法律的規定，都必須參加并有權享受社會保險。⑦基本養老保險從參保繳費到享受待遇中間有一個漫長的過程，而群眾往往更注重眼前利益。農村居民自身的養老風險意識不強，加上老農保制度的失敗，使得他們對新農保制度持觀望態度。新農保家庭捆綁繳費模式的邏輯基礎與實際效果如何？家庭捆綁繳費模式可能給新農保制度和農村居民的養老帶來哪些負面效應？新農保家庭捆綁繳費模式的未來走向以及該如何為其松綁？這些是本研究希望探討和解答的主要問題。

二、新農保家庭捆綁繳費模式的邏輯基礎與實施背景

1.新農保制度自愿參保的諸多弊端

第三，長遠來看，自愿參保可能會留下社會安全隱患。由于種種原因，年輕時未參保的農村居民年老后一旦陷入生活困境，從人道主義和社會和諧的角度出發，政府部門依然要通過最低生活保障等社會救助途徑解決其養老問題，未參保農村居民早期的個人行為就會在后期消耗整個社會的養老資源，增加整個社會的不安全因素。

2.新農保制度強制參保的現實困境

第一，農村居民收入不穩定，強制繳費不具有可操作性。農村居民收入來源和渠道多樣化、不固定，沒有穩定的收入保證，收入的數量和周期都有較大的不確定性。種植、養殖類的生產活動需要幾個月甚至一年或幾年才能帶來收益，生產過程中面臨的諸多風險使農村居民獲利的多少和時間難以把握。農村居民不可能像城鎮職工一樣按月領取工資，類似城鎮職工強制征繳的方式在農村居民養老保險的實踐中沒有可操作性。

三、新農保家庭捆綁繳費模式的負面效應與現實原因

家庭捆綁繳費模式在擴大新農保制度的覆蓋面、體現社會保險的權利和義務對應關系、推動新農保制度的長足發展、維護農村居民的養老權益等方面發揮了重要作用，但也存在一定的負面效應并有其現實的原因。

1.家庭捆綁繳費模式的負面效應

第一，家庭捆綁繳費模式會引發農村居民誤解，弱化新農保的普惠性，降低制度吸引力。“新農保制度實施時，已年滿60周歲未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金。”基礎養老金部分完全由政府財政負擔，是對農村老年居民的普惠性福利，其政策初衷是為了緩解農村老年居民的養老困境。但家庭捆綁繳費模式要求符合領取基礎養老金的農村老年居民子女必須參保繳費，這種含有附加條件的普惠性福利在農村居民心目中就“變了味兒”。基層負責新農保征繳的村干部對政策的理解把握不準確、對政策的宣傳引導不當，也有可能會讓農村居民誤認為享受基礎養老金得益于子女的繳費。由此，由國家財政負擔的基礎養老金變成了“養兒防老”的現實回報，新農保制度的普惠性和制度的吸引力顯著削弱。通過實地調查發現，新農保政策宣傳頻率較高的地區，農村居民對制度更為了解和接受，更能認識到政府補貼為自身帶來了實惠。

第三，家庭捆綁繳費模式會增加制度執行成本，引發新的社會不公。具有普惠性的新農保制度會對年滿60周歲的農村老年居民無償發放基礎養老金，家庭捆綁繳費模式會使年滿60周歲但子女未參保繳費的老年居民領不到基礎養老金。原本普惠性的基礎養老金在實際發放的時候要進行身份鑒別，會增加制度的執行成本。因子女不參保暫時未發放的基礎養老金的管理也會增加制度運行成本，甚至有違規挪用、引發貪腐行為的風險。當子女轉變觀念繳費參保，對其父母基礎養老金的重新計發既會增加工作負荷，也會產生新一輪核算成本。隨著城鎮化進程的推進，很多子女走出農村，在養老保險上有著其他類型的選擇，這會引發新的社會不公：那些生活困頓最需要基礎養老金的農村老年居民，因子女沒有能力或不愿繳費參保，不能領取政府發放的基礎養老金；那些子女已取得城鎮非農業戶口、經濟條件優越的農村老年居民由于子女不屬于捆綁繳費范疇，卻可以直接享受基礎養老金。

第四，家庭捆綁繳費模式會引發基層違規操作，影響制度的可持續性。新農保制度在推行過程中難免會出現上級下達任務指標的現象，農村基層干部在硬指標的壓力下，往往會出現違規操作的行為。遇到有參保能力但參保意愿較弱的農村居民，在勸說溝通無效的情況下，部分農村基層干部為了完成任務指標，會以其他補貼和優惠政策的享受為條件變相強制要求其繳費參保。違背意愿變相強制參保會引發農村居民對新農保制度的排斥，影響制度的長遠發展。遇到繳費能力有限或完全不愿意參保的農村居民，部分農村基層干部為了“政績”，干脆在政策允許范圍內動用其他集體資金先行墊付。這樣做雖然一時提高了參保率，卻造成了這部分農村居民享受權利和履行義務的分離，助長了這部分農村居民的依賴心理，墊付一時不能墊付一生，終究會影響新農保制度的可持續性。

第五，家庭捆綁繳費模式既模糊了社會保險的強制屬性，又違背了制度規定的自愿原則，使新農保制度陷入尷尬。《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》明確規定了自愿參保原則，政府主導和自愿參保相結合，引導農村居民普遍參保。但實際操作中只有年齡大的身體條件較差的農村居民愿意參保，嚴重影響了制度覆蓋面的擴大。家庭捆綁繳費模式是為緩解制度的現實困難而采取的折中之舉，既希望通過自愿原則尊重農村居民的參保意愿，又期望借助捆綁繳費模式提高參保率，具有濃厚的隱性強制色彩。制度規定自愿參保，實際操作要求捆綁參保，讓原本有疑慮的農村居民對新農保制度更加不信任，導致制度的公信力進一步下降。

2.家庭捆綁繳費模式負面效應的現實原因

第一，新農保待遇水平影響農村居民參保意愿。現階段新農保的保障標準偏低、難以維持農村居民的基本養老需要，考慮到未來物價水平上漲、基金保值增值的成效以及人口老齡化程度加深等因素，新農保制度的保障能力會進一步弱化，保障水平的降低會直接弱化新農保制度的吸引力。

第四，農村基層干部對新農保制度宣傳引導不當，惠民政策落實不到位。農村基層干部受管理理念或專業知識的局限，忽視了對新農保政策的宣傳或存在對政策的錯誤解讀，導致農村居民對新農保制度出現認知偏差。上級政府將新農保制度的“擴面”工作納入基層干部考核，使農村基層干部急功近利，盲目追求參保率，甚至通過違規操作變相強迫農村居民參保。新農保政策的基層落實不當成為家庭捆綁繳費模式種種弊端的重要原因之一。

四、新農保家庭捆綁繳費模式的未來走向與松綁條件

歸根結底，新農保家庭捆綁繳費模式引發的種種爭議是農村社會基本養老保險到底應不應該強制參保的問題。梳理其邏輯依據可以發現，家庭捆綁繳費模式主要是為幫助農民走出有限理性的困境，通過外在壓力敦促其積極參與新農保，克服自愿參保引發的種種弊端，力爭卓有成效地促進農村社會養老事業的發展。國內外社會保險的實踐經驗也表明，強制參保對于維護社會保險制度的可持續性必不可少。基于此，農村社會基本養老保險最終應朝著強制參保的方向邁進。現階段，新農保制度不能強制參保，只能盡快松綁。這主要基于三方面的原因：一是農村居民的參保意愿問題。只有在多數人認可制度并愿意參保的前提下才能實行強制參保，這是最基本的群眾基礎和現實基礎。二是農村居民強制參保的費用征繳問題。由于農村居民就業的特殊性、分布的零散性、收入的不穩定性等原因，目前沒有高效率且低成本的保險費用征收渠道和管理機制。三是農村居民基本養老保險的屬性界定問題。該保險屬于社會保險范疇，理應具有強制屬性，現實中的折中性操作模糊了其強制屬性，亟須通過法律規定凸顯其強制屬性的合法性。隨著新農保制度的逐步推進，國家也采取了促進新農保從自愿到強制方向邁進的柔性舉措，如通過完善多繳多得、長繳多得的激勵機制來增強制度的吸引力，規定最低繳費年限和補繳規定，要求一旦參保中途不得退保等。今后，應著力營造新農保制度的松綁條件。

1.循序漸進提高新農保制度的保障水平，提高農村居民的參保意愿

2.關愛參保困難群體，建立參保困難群體的保險費代繳代償機制

對于農村中的低保戶、特殊家庭等繳費困難群體，有條件的基層政府要通過嚴格公開的篩選審核機制精準確定幫扶對象，為其爭取財政補貼或合理利用集體經濟為其代繳養老保險費，同時避免引起其他農村居民的攀比和不滿。除此之外，還應建立保險費“以工代賑”代償機制，如通過地方政府推動，讓政府部門和集體企業吸納繳費困難群體，讓其通過定期定點的勞務來抵繳保險費；通過安排繳費困難群體為村里公共事務提供服務或勞務來代償保險費；搭建鄰里間幫扶照料服務平臺，讓繳費困難群體為經濟能力較強的農戶提供幫扶照料服務來換取養老保險費的代繳。

3.建立以自愿繳費和機構催繳相結合的第三方費用征繳機制

較之城鎮職工，農村居民收入的特殊性和分布的零散性決定了新農保制度只能建立繳費周期更為靈活的自主繳費機制。如建立以農村信用社或郵政儲蓄網點為第三方平臺、以一年到三年為周期的保險費征收機制。農村居民在規定期間內自主到指定金融網點辦理繳費，既能發揮金融機構的專業性提高基金征收效率、減輕農村基層干部的工作負擔、降低保險費征繳成本，也可以避免基層村干部收繳發放引起的基金挪用的風險。同時，建立超期未繳費群體的催繳和懲戒機制。催繳工作可以嘗試由代收金融網點統計未繳費對象和金額，由基層村干部利用村廣播或村務公開欄等途徑及時通知未繳費農村居民，營造輿論氛圍敦促其繳費。懲戒機制可以嘗試通過收取滯納金或累計欠繳費超過規定期限即執行財政補貼或村集體分紅來扣繳保險費等做法。

4.從養老理念和制度解讀入手，加強農村社會養老保險的社會動員工作力度

注釋

責任編輯：海玉

Analysis on the "Binding" Individual Payment of "NREI"

Yue ZhangFeng Yan

The "binding" individual payment is well known for the implementation of "NREI" and has provoked discussion between the public and scholars. The "binding" individual payment has improved the insurance rates by external pressure, overcome the shortcomings of voluntary insurance, kept them out of limited rationality trouble, and filled the gap of the rural social endowment insurance. It has reduced the level of universal benefit nature, intensified family squabbles, increased the system costs, triggered the irregularities and affected the sustainability. But the compulsory endowment of the rural social insurance and the rural objective facts will decide the insurance taking a path from the voluntary one to the compulsory one.

NREI; "binding" individual payment; voluntary insurance; limited rationality; compulsory insurance

2016-06-23

樂章，男，中南財經政法大學公共管理學院教授，博士生導師，中南財經政法大學社會政策研究所所長(武漢430073)。

C913.7

A

1003-0751(2016)10-0072-06

馮艷，女，中南財經政法大學公共管理學院博士生(武漢430073)。