再談國外“沖突礦物”立法和我國政企應對策略

再談國外“沖突礦物”立法和我國政企應對策略

THE FOREIGN LEGISLATION OF CONFLICTING MINERALS AND THE
COUNTERMEASURE OF CHINESE GOVERNMENT AND ENTERPRISES

梁曉暉

根據聯合國環境規劃署研究，在2009年之前的60年里，至少40%的國家間沖突都與自然資源關系密切。這最終使得“沖突礦物”在過去五年以來成為礦業、電子、信息技術等企業在社會責任領域里的必修課。

“沖突礦物”是一個普遍性的國際規范嗎？

1990年代以來，在非洲的安哥拉、塞拉利昂、民主剛果、利比里亞以及科特迪瓦（象牙海岸）等盛產鉆石的國家先后發生了叛亂團體與政府之間的激烈內戰，而鉆石開采和貿易則是這些叛亂團體主要的經濟來源。因此，聯合國安理會于1998年6月先后通過了1173和1176號決議，禁止各國進口來自安哥拉但未經安哥拉政府原產地認證制度管控的鉆石。這是具有普遍性國際法律拘束力的文件中首次將礦物資源的貿易與解決內戰沖突聯系起來。2000年12月1日，聯大通過了著名的55/56號決議——“鉆石在助長沖突方面所起的作用”，“吁請所有國家……打破沖突鉆石的貿易與向反叛運動供應武器、燃料或其它違禁物資之間的聯系”。

此后十幾年來，其它礦產和資源與內戰等沖突之間的關聯也在聯合國安理會和大會得到了討論，但是聯合國至今不僅并未使用諸如“沖突錫”、“沖突銅礦”等指向具體的概念，也沒有一般性地提出“沖突礦物”或者“沖突資源”的概念。同一時期，使用“沖突資源”，尤其是“沖突礦物”概念在學者、媒體和非政府組織中已經蔚然成風。這似乎說明，“沖突鉆石”雖然是“沖突礦物”以及“沖突資源”等概念的肇端，但在具有普遍性宣示效力或拘束效力的國際規范術語表中，它卻是一個例外。

這種例外的產生最重要的原因是在“沖突鉆石”概念之下，聯合國促使政府、企業等各利益相關方成功地建立了一套管控以非法鉆石貿易支持沖突中的叛亂方的制度——“金伯利進程”（Kimberly Process）。由于鉆石產量相對稀少，產地集中，貿易渠道固化且利益格局簡單，金伯利進程在極短的時間內就取得了很好的效果。相比之下，對于產量巨大，產地分散，貿易渠道廣泛且利益關系極為復雜的銅、錫甚至黃金等其他礦產而言，建立諸如金伯利進程這樣的國際管控體制幾乎是不可能的。為此，聯合國的思路是：給這些礦產貼上駭人的“沖突礦物”標簽而難有作為，并不一定有利于解決沖突本身。與之相對，美國2010年通過的多德·弗蘭克（Dodd Frank）法案1502條款以及歐盟擬議中的相關立法就試圖為更為廣泛的各類礦產建立原產地追蹤和供應鏈盡責管理制度，因而這些法案沿用了“沖突鉆石”的思路，使用“沖突礦物”指代受規范的礦產對象。但是，這也只能說明，“沖突礦物”或“沖突資源”概念目前頂多只是一個國內法或區域法律上的概念，而并非具有普遍性的國際規范術語，即便“沖突礦物”這一國內法律概念在國際上得以援引，任何對其的擴大化運用其實也都違背了國內立法初衷。2016年初，國際特赦組織發表《“不惜賣命的真相”：全球鈷礦貿易的“策動力”來自剛果民主共和國境內的人權侵犯》，充分披露了全球鈷資源供應鏈上存在的人權挑戰，包括剛果民主共和國手工采礦業環節使用童工的不良實踐。在現實場景中，這種惡劣實踐雖然發生于剛果（金），但其實與“沖突”并無干系。然而這一報告發布后，很多評論卻自覺地給鈷礦產貼上了“沖突礦物”的標簽。

這種不幸的趨勢說明，必須留意“沖突礦物”這一國內法律概念和國內政治議程最終泛化為一場針對所有礦物和資源的缺乏國際規范支持的破壞性的國際運動。這意味著，當“沖突礦物”尚未真正成為國際議程上的事項時，我國各個利益相關方，尤其是政府部門就需要更加嚴肅地考慮所采取的措施的政策導向和國際戰略影響。

根據聯合國環境規劃署研究，自1990年以來，全球至少18起暴力沖突都由木材、礦產以及油氣等自然資源的開發引起，而在2009年之前的60年里，至少40%的國家間沖突都與自然資源關系密切

“沖突礦物”立法建立了科學有效的機制嗎？

美國和歐盟的“沖突礦物”立法不僅已經對各國企業產生了直接影響，而且長期來看，也會對其他國家，包括我國的相關法規、政策產生影響。因此，歐美“沖突礦物”立法的科學性和有效性就極為重要。

歐美“沖突礦物”立法的首要挑戰在于其對“沖突”和“礦物”的界定。就“沖突”而言，1502條款嚴格將其限制于“剛果民主共和國東部極端程度的暴力”，就“礦物”而言，則劃定為鎢、錫、鉭和黃金（3TG）及其衍生礦物。很多事實可以支持反問：為什么不是其他地區？為什么不是其他礦物？并且1502條款對“沖突礦物”的定義還包括一個重要的補充規定，即“由國務卿決定的任何其它礦物或其衍生物”——至今美國國務卿并未在此名單上加上任何其他礦物。這說明美國立法中的“沖突”和“礦物”更多是政治決策的產物，而不單純是一種基于客觀情勢要求的判斷。擬議中的歐盟立法雖然與國際經合組織一樣以“受沖突影響和高風險區域”界定“沖突”，但其對“礦物”則仍然明確劃定為鎢、錫、鉭和黃金（及其衍生物），這二者的交集基本上仍然瞄準了剛果等中非“大湖區”國家。在國內法層面，無論是列舉式的清單抑或描述式的界定，都會使“沖突礦物”立法由于主觀的政治化而服務并服從于該國國際關系議程。

歐美“沖突礦物”立法的更嚴重挑戰在于其所設定的執行機制。

1502條款的基本機制要求是：如果產品中使用的礦物來自剛果或其鄰國，企業需要向美國證券交易委員會提交報告以說明其就礦物源頭及產銷鏈所采取的盡責審查措施，以及沒有達到“未牽涉剛果的沖突”要求的產品的說明。但是美國業界對這種機制背后的方法論及其具體舉措都提出了法律挑戰。此外，這種妖魔標簽還帶來另一個不幸：礦產供應鏈上很多企業干脆斷絕了在整個“沖突”地區的礦產采購和貿易，以至于很多企業“驕傲地”宣稱其所用礦產均不是采購自這些國家。這種對1502條款無奈的曲解必然傷害這些地區的發展和人民生計。這使得美國證券交易委員會在2014年4月不得不修訂具體的披露規則：最突出的是不再要求企業將其產品標簽為“未牽涉剛果的沖突”或“不確定是否牽涉剛果的沖突”等等，而是將披露的重點聚焦于所用礦物的冶煉廠、原產國以及企業為確定礦物原產地而做出的努力之上。

就歐盟而言，時至今日，歐盟三個機關仍未就“沖突礦物”立法的實施機制達成一致，主要的爭議一方面在于是否需要建立強制性的礦產來源的盡責機制，一方面在于相關執行機制是僅適用于礦產進口商（“守門員規則”），還是應同時適用于進口商和（使用礦產的）制造商（“全球隊規則”）。

因此，即便歐美立法界定下的“沖突礦物”是一個真命題，歐美都還沒有設計出能夠科學、有效回應該命題中主要關切的解決方案。與此同時，業界卻需要為此承擔巨大的成本投入。根據國際電子工業聯接協會（IPC）2011年對其會員企業開展的調研，為了滿足1502條款規定，每個IPC會員企業在第一年所須負擔的供應鏈盡責核查的中位數投入超過了6.5萬美元，而企業在追蹤軟件、額外人員、培訓、法律服務以及第三方審核等方面投入的中位數總成本則高達17萬美元。

中國政府與企業如何應對“沖突礦物”挑戰？

在政策層面上，我國政府應首先謹慎使用“沖突礦物”的概念，防止“沖突礦物”標簽在“沖突”和“礦物”兩個層面上的泛化運用。其次，在“沖突礦物”成為真正的國際議程之前，政府部門應謹慎介入該議題，克制在此議題上采取官方層面的激進行動，包括避免通過國內立法或制定標準等措施使之成為國內政策和國際關系事項——尤其當中國此類立法或標準最可能的“范本”，即歐美相關立法正處于質疑或發展之中時。而且這種立法或行政介入必然會為我國企業帶來巨大的成本負擔。當下，一個更為穩妥而有效的路徑是由相關行業組織在充分研究和交流和的基礎上制定指導性文件和管理工具。最后，中國政府應積極與其它國家和相關方在國際公共治理平臺上（如聯合國等）探討解決自然資源惡化沖突問題的普遍性方案或針對個案的方案，以防止這一議題的持續政治化。

對于中國企業而言，在由于運營布局或業務關系而成為諸如1502條款等法律的規范對象或其上下游商業伙伴的情況下，則仍然需要合規守法地根據這些法律或者合同要求進行披露和報告。同時，中國企業也應該深入研究和學習這些立法中所包含的管理方法，包括供應鏈盡責機制等，據此了解相關礦物及其他原材料和產品的來源。雖然單個企業的能力可能無法解決沖突本身，但企業也確實至少可以通過供應鏈盡責管理使自己（以及上下游合作伙伴）所采購的礦物原材料不是來自于資助沖突的礦區。最后，必須強調指出的是，企業不應出于規避“沖突礦物”立法的目的而斷絕在所謂“沖突地區”的開發和貿易業務，因為這不僅無助于問題的解決，而且會加劇當地的貧困和沖突。在充分而細致的供應鏈盡責管理的保障之下，企業應積極在相關地區從事礦產投資和貿易。惟其如此，才能既避免各國相關立法所帶來的疊加式的經營風險，也避免有意無意中為制造了巨大人道災難的沖突火上澆油。

編輯｜羅曙輝 huhui.luo@wtoguide.net