綠色基金如何驅動綠色發展

安國俊

日前，全球可持續發展進入了以綠色經濟為主驅動力的新階段。美國的“綠色新政”，日本的“綠色發展戰略”總體規劃，德國的“綠色經濟”研究等表明，經濟的“綠色化”已經成為增長的新引擎，這已成為世界的共識。

2016年7月，G20財長和央行行長會議也正式將七項發展綠色金融的倡議寫入公報。會議對政府通過綠色金融帶動民間資本進入綠色投資領域已達成共識，政府與社會資本的合作的綠色發展基金將成為重要路徑，也一定會成為中國可持續發展的新動力。G20峰會上，在中國推動下，綠色金融得到各成員國關注，并且首次被寫入G20公報中。G20綠色金融研究小組頒布了《G20綠色金融綜合報告》，提出了發展綠色金融面臨的挑戰與可選措施。由于許多國家面臨財政資源的制約，在提供綠色投資戰略框架和政策信號方面，未來如何通過機構投資者的綠色化動員私人資本開展綠色投資得到更多關注。目前，包括共同基金、保險公司、養老基金和主權財富基金在內的機構投資者在全球管理的資產超過100萬億美元。越來越多的投資者，包括大型和頗有影響力的機構，正在努力通過管理 ESG（環境、社會與治理標準）相關問題來制定長期的、負責任的投資策略。

同時，中國政府“堅持綠色發展，著力改善生態環境”，明確提出加快推進綠色城市、智慧城市、人文城市建設，加快財稅體制和投融資機制的改革，創新金融服務，“發展綠色金融，設立綠色發展基金”已經被列入“十三五”規劃，成為中國可持續發展的新引擎。

8月30日，中央全面深化改革領導小組第二十七次會議順利召開，會議審議通過關于構建綠色金融體系的指導意見。8月31日，中國人民銀行、財政部等七部委31日聯合印發了《關于構建綠色金融體系的指導意見》（以下簡稱“意見”）引起了各方關注。應該說，構建和完善綠色金融體系是一個系統工程，需要各部門、地方政府、金融機構和企業的協力配合。

近幾年中國越來越重視綠色金融的發展，在中國的倡導下綠色金融首次寫入G20的峰會議程。“十三五規劃”中“發展綠色金融，設立綠色發展基金”成為一大亮點得到各方關注。良好的生態環境是最普惠的民生工程，而綠色金融正在成為綠色發展的重要推動力，已經達成了共識。我們未來要通過這種創新性的金融制度安排，引導和吸引更多的社會資本進入綠色產業，包括通過綠色信貸、綠色債券、綠色股票指數和相關產品，綠色發展基金、綠色保險和碳金融等金融工具，為綠色金融發展提供可持續推動力。

在現有的宏觀金融形勢和金融改革背景，以及全國低碳發展目標之下，我國的綠色發展面臨著很多融資挑戰。針對解決綠色投融資經常面臨的期限錯配、信息不對稱、產品和分析工具缺失等問題，如何通過發展創新金融工具和服務手段，多維度創新滿足綠色產業投融資需求值得各方合力推動。

國家綠色發展基金和區域性綠色發展基金正當其時

建議通過政府和社會資本合作（PPP）模式動員社會資本，支持設立各類綠色發展基金，實行市場化運作。《意見》首次提出中央財政整合現有節能環保等專項資金設立國家綠色發展基金，同時鼓勵有條件的地方政府和社會資本共同發起區域性綠色發展基金。這就向社會各界發出了政策層面支持綠色投資的風向標，有利于激勵更多金融機構和社會資本開展綠色投融資，同時更有效地抑制污染性投資。綠色發展基金的政策落地也會有助于提振投資者信心。

從國際經驗來看，城市綠色轉型需要中央政府和地方政府、金融和民資共同推動。例如，英國綠色投資銀行是世界上第一家專門致力于綠色經濟的投資銀行，它的作用是解決基礎設施融資中市場缺失的問題，通過調動私人資本來加快向綠色金融的轉型。綠色基金的發展勢必會對低碳經濟起到促進作用。

如何深化投融資體制改革，通過綠色基金市場，帶動更多的民間資本進入到低碳環保行業也成為國內外各方的關注點。G20財長和央行行長會議對政府通過綠色金融帶動民間資本進入綠色投資領域已達成共識，而綠色發展基金可以充分運用政府與市場的雙輪驅動，有效化解金融創新的資金瓶頸問題，也一定會成為中國可持續發展的新動力。

目前內蒙古、云南、河北、湖北等已經紛紛建立起綠色發展基金和環保基金，同時，也可以考慮運用擔保基金有效地解決環保企業尤其是中小企業的融資難問題。擔保基金也是國際上通行的做法，包括法國、臺灣地區、菲律賓等等。擔保基金可以涵蓋綠色中小企業信用擔保、綠色債券、綠色PPP項目擔保等，并通過市場化、差別化的擔保政策、補貼政策、稅收優惠政策等綜合調整，以擔保的完善推進綠色產業融資的風險管理與激勵機制創新。

PPP模式助力綠色發展基金

從國際經驗來看，單靠政府資金已不能滿足大量的公共基礎設施投資需求，利用國際及國內民間私人資本進行公共基礎設施建設，PPP模式逐步成為應用廣泛的項目融資和實施模式。

《意見》指出，支持在綠色產業中引入PPP模式，鼓勵將節能減排降碳、環保和其他綠色項目與各種相關高收益項目打捆，建立公共物品性質的綠色服務收費機制。

第一， 在大氣、水、土壤三個“十條”以及PPP等新模式的推進下，“十三五”環保市場潛力巨大。建立公共財政和私人資本合作的PPP模式綠色發展基金，提高社會資本參與環保產業的積極性，是推動綠色基金發展的重要路徑。綠色基金可以用于霧霾治理、水環境治理、土壤治理、污染防制、清潔能源、綠化和風沙治理、資源利用效率和循環利用、綠色交通、綠色建筑、生態保護和氣候適應等領域。基金可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。在實踐中，可以考慮以地方財政投入啟動資金，引入金融資本和民間資本成立綠色產業基金。當地政府在資金籌集和投向等方面發揮政策引導作用。

第二，推動完善綠色項目PPP相關法規規章，鼓勵各地在總結現有PPP項目經驗的基礎上，出臺更加具有操作性的實施細則。鼓勵各類綠色發展基金支持以PPP模式操作的相關項目。應完善頂層設計，通過特許經營權等壯大綠色基金的實力，為綠色基金的發展注入持續推動力。在中國，PPP模式發展理念成為共識并迅猛發展。在中國經濟新常態下，綠色產業面臨財政投入、模式創新等多重挑戰，中國的綠色增長之路迫切需要金融創新來化解資金瓶頸。通過調動私人資本，解決綠色產業融資中市場缺失問題，PPP模式形成政府和市場的優勢互補，加快向綠色金融轉型的合作理念，逐步成為共識。具體思路是：政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等公開透明方式，完善收益成本風險共擔機制，實現政府政策目標；投資者按照市場化原則出資，按約定規則與政府共同成立基金參與建設和運營合作項目。

第三，鼓勵各級政府以多種形式發起或參與發起PPP模式的綠色發展基金。建議根據不同的綠色發展基金特點合理確定政府定位和參與方式。同時，政府出資的綠色發展基金要在確保執行國家綠色發展戰略及政策的前提下，按照市場化方式進行投資管理。

為提高社會資本參與PPP項目積極性，拓寬項目融資渠道、優化各方投資風險、中央與地方兩級政府都在積極探索成立PPP引導基金，包括財政部與國內10家大型金融機構共同發起設立1800億PPP融資支持基金，財政部與山東、山西、河南、江蘇、四川及新疆等地都成立了不同規模的PPP引導基金。目前由省級政府或地市層面出資成立引導基金，再以此吸引金融機構和社會資本，合作成立產業基金母基金的方式比較普遍。例如“山西省改善城市人居環境PPP投資引導基金”、江蘇PPP融資支持基金就是這種實例。其他地區可借鑒相應經驗，出臺這種PPP模式綠色基金的法規和操作指南，為社會資本參與創造一個比較穩定的法律環境。

第四，支持綠色基金發展的財稅金融相關政策在還需要地方層面予以推進

《意見》指出，地方政府可通過放寬市場準入、完善公共服務定價、實施特許經營模式、落實財稅和土地政策等措施，完善收益和成本風險共擔機制，支持綠色發展基金所投資的項目。

同時，應陸續出臺具體政策鼓勵以解決民間資本融資難、融資貴等問題。例如內蒙古自治區、江蘇省、浙江省、重慶市等設立民營企業投資引導基金，在低碳環保、市政基礎設施、先進裝備制造、科技成果轉化等領域扶持創新型企業發展等。同時，要有效保障投資人的利益，真正搭建民間資金與政府項目之間的普惠橋梁。

綠色基金將成為國際綠色金融合作的新動力

從綠色金融體系的國際經驗來看，在美國、日本等發達國家，綠色基金在近年得到了較大發展。在發達國家，綠色基金的發行主體主要是機構，尤其是1996年在美國成立的社會投資論壇，為美國生態投資提供了廣闊的交流平臺，同時也標志著美國包括綠色投資基金在內的SRI進入高速發展階段。此外，英國綠色投資銀行的運作及風險管理、歐盟創辦的全球能效和可再生能源基金（GEEREF），以及其他地區和國家綠色投資基金的實踐情況也有許多值得我國借鑒。

應該說，國際投資的綠色化和環境社會責任的承擔已經成為關注熱點，而綠色基金也會成為全球綠色金融合作的重要路徑。加強綠色金融的國際合作，支持社會資本和國際資本設立各類民間綠色投資基金將成為綠色發展的合作重點。

日前，中美建筑節能與綠色發展基金作為剛結束的第八輪中美戰略與經濟對話的重要成果之一正式推出。該基金將與鎮江和張家口兩個城市合作，建立市級建筑節能和綠色發展基金，推動當地節能工作的開展，并將成功經驗在國內其他城市進行復制和推廣。在基金的運作上，引入跨境的公私合作關系（PPP）這一創新模式，促成并加速美國節能環保技術與經驗在中國市場的應用，促進產業結構調整。未來可以通過這種基金的模式鼓勵綠色金融國際合作，并共同創造綠色就業機會。未來我們可以聯合全球的合作伙伴，通過PPP模式的綠色基金在一帶一路進行綠色投資，推動改善生態環境，促進綠色金融的國際合作。而亞投行、絲路基金、亞洲開發銀行、金磚銀行、國際金融公司等在推動亞太金融合作、“一帶一路”基礎設施投資方面也更多強調綠色投資。相信《指導意見》的頒布實施，有效助力綠色發展基金推動政企合作，拓寬綠色投融資和國際合作進程，統籌協調社會各方面的力量，為綠色金融和可持續發展提供更多的助力。

（作者單位：中國社會科學院金融研究所）