頂層設計與制度建設齊頭并進—推進我國自貿區建設的若干思考

黃育華 王力 李圣剛

全球貿易體系變革出現新趨勢

自上世紀9 0年代以來，隨著科技發展和技術進步，經濟全球化和區域經濟一體化發展趨勢日益凸顯，尤其是1995年WTO的成立，將大多數國家和地區市場的資源配置和利用活動納入到了全球一體化的體制中來，大大推動了國際貿易、投資等自由化進程，從而為世界經濟的發展創造了更大空間和更好環境。

但是，以WTO為代表的全球多邊貿易體系由于涉及的締約方眾多且差異巨大，各方的利益無法得到全方位協調，這就導致了其在全球關稅減讓以及貿易規則升級方面難以得到所有成員的認可，因此，旨在推動全球貿易自由化的多邊體系存在著諸多局限性。尤其是從2001年開始的多哈回合談判至今未取得實質性進展，表明多邊貿易體制正面臨著前所未有的挑戰。究其原因主要是新興市場國家已經發展成為國際貿易體制中一支舉足輕重的力量，要求在全球治理體系中不斷擴大自身的話語權，這就不可避免地與發達國家主導的多邊貿易體制產生了巨大的利益沖突：一方面，新興市場國家要求發達國家在農業等領域取消國內補貼以及配額限制等非關稅措施，以利于其具有比較優勢的產品能順利進入發達國家市場；另一方面，發達國家則希望新興市場國家進一步放開服務貿易及投資領域的市場準入限制，并在知識產權、勞工與環境等具有明顯優勢的領域提高保護標準。由此，發達國家與發展中國家希望在WTO框架下通過多邊談判來推動貿易自由化的進程受到了空前的阻礙。

在這一背景下，只有相對少數締約方的區域經濟一體化便超越經濟全球化成為發展的新熱點。由于談判協商成本相對較低且更容易達成深度合作，作為區域貿易協議（RTA）的最主要形式，自由貿易區（FTA）就更顯示出其便利性，受到越來越多國家和地區的青睞。目前，這種趨勢已對世界經濟格局，尤其是在貿易、投資等領域產生了深刻影響。2008年，在全球金融危機爆發之前，在各種形式的優惠貿易區域范圍內的貿易額已經達到全球貨物貿易總額的35%左右，其中NAFTA的區域內部貿易比重就達到了60%，而經濟一體化程度更高的歐盟區域內貿易比重則超過了70%，東亞作為經濟發展最快的區域之一，其內部貿易比重也已提升到了50% 以上。而金融危機之后，全球經濟一蹶不振，導致各國貿易保護主義重新抬頭，以WTO為代表的多邊貿易體制對此難以約束，而FTA獲得了較快發展。截至2015年，WTO成員通報的區域貿易協議（RTA）數量達到612項，已生效的有406項，由此可以看出，即使是經濟危機也無法阻擋各國進行貿易協議談判的步伐。

在全球貿易體系的新變革中，以美國為代表的發達國家，自80年代中后期起就開始積極推動雙邊或區域貿易協議談判，以此來實現其經濟、政治和外交目標，維持其自身的競爭優勢，避免其主導的多邊貿易談判停滯而帶來的福利下降。特別是美國力推的《跨太平洋伙伴關系協議》（TPP），從一開始就受到了各界的關注，并突破重重阻力于2016年2月4日在新西蘭簽署了協議。在這份協議中，美國宣稱要建立“全面的、高水平的自貿區”的標準，即奧巴馬總統所稱的“21世紀貿易協議應有的高標準”，這顯示出美國希望為世界貿易體系打造一種全新模式，以達到其主導的區域經濟一體化發展的方向和目標。這在客觀上也為全球貿易體系的新變革提供了動力。

我國自貿區發展面臨新挑戰

作為貿易大國，我國也在近年來加快了自貿區的建設進程。截至2015年，我國已與13個國家與地區簽訂了自貿協議，包括澳大利亞、韓國、瑞士、冰島、哥斯達黎加、秘魯、新加坡、新西蘭、智利、巴基斯坦、東盟以及港澳CEPA，同時正在與海合會、挪威、斯里蘭卡、馬爾代夫、格魯吉亞進行雙邊自貿區以及中日韓、RCEP等自貿區的談判，與印度、哥倫比亞、摩爾多瓦以及斐濟等進行雙邊自貿區可行性研究，目前，已初步形成了以周邊國家和地區為主，面向全球的自貿區網絡。

與此同時，根據國發〔2015〕69號文件《國務院關于加快實施自由貿易區戰略的若干意見》精神，作為自貿區戰略保障體系的一部分，我國在自由貿易試驗區建設方面也取得了突破性進展：2013年9月29日，中國（上海）自由貿易試驗區正式掛牌成立，經過兩年多的探索，目前已經形成了可復制可推廣的體制機制經驗。為推廣這些試點經驗，2015年4月21日，中國（廣東）自由貿易試驗區、中國（天津）自由貿易試驗區、中國（福建）自由貿易試驗區又同步掛牌。至此，我國自貿試驗區戰略規劃穩步推進，布局上呈現兩個直轄市（上海、天津），兩個經濟特區省份（廣東、福建），覆蓋三大經濟區域——長江經濟區、珠三角經濟區和京津翼經濟區的格局。

但是，我們必須清醒地認識到，我國的自貿區建設存在著自貿伙伴經濟體量小，開放水平不高等問題，尤其是TPP的橫空出世更是對我國自貿區建設提出了非常嚴峻的新挑戰：

首先，TPP極大地降低了市場準入門檻，而我國目前尚無法適應這些要求。其中，在貨物貿易方面，TPP規定了極高比例的零關稅商品，僅有極少數國家可以在敏感商品上繼續維持關稅或非關稅措施。而我國目前在自貿區中貨物貿易自由化水平還不高，主要表現在零關稅商品比例偏低、敏感或例外產品比例偏高等，這就大大降低了自貿區的開發水平。在服務貿易方面，雖然我國致力于提高服務業在國民經濟中的比重，但由于我國服務業發展水平不高，開放水平基本上維持加入WTO之初的承諾，尤其是在金融服務和電信服務等領域，我國尚未做好完全對外開放的準備，對外資金融機構等仍有諸多限制，如股權比例、資金流動等，難以滿足高水平自貿區的要求。在投資領域方面，以準入前國民待遇和負面清單制度為代表的投資規則已逐漸成為各自貿區的主流，而我國目前仍沿用準入后國民待遇以及正面清單制度，這就形成了我國自貿區建設難以與全球貿易規則接軌。在爭端解決機制方面，TPP將采取更為嚴格的仲裁解決機制，這也是我國目前的政策所無法適應的。

其次，在傳統貿易領域，TPP在知識產權、競爭政策、政府采購、勞工與環境政策等涉及邊境后措施的議題提出了更為嚴格的要求，而我國在這些領域的基本制度規則與歐美通行的法律制度存在較多的沖突。在知識產權方面，TPP對其的保護力度遠遠超越了目前國際公約中的保護水平。在競爭政策方面，TPP著重強調了對國有企業和壟斷的限制以及對中小企業的支持，尤其是對國有企業的限制反映了以美國為代表的發達國家維護自身企業利益的要求。反觀我國，國有企業控制著國民經濟的命脈，長期以來享有著一系列政策上的優惠，如低利率貸款、高額補貼等，這也曾引起美國和歐盟的強烈不滿并曾在WTO爭端解決機制中提出對我國企業的“雙反”調查和制裁。在政府采購方__我國目前尚未加入WTO體制內的政府采購協議，只在僅有的幾個自貿區內涉及了較低開放水平的政府采購條款。在勞工與環境政策方面，TPP要求對環境和勞工標準做出明確的要求，如要求承諾遵守國際勞工組織關于集會結社、罷工等核心勞工權利。目前，我國在勞工問題方面，靠廉價勞動力支撐的勞動密集型產業尚未完成轉型升級，仍然處在全球產業鏈的較低環節；在環境政策方面尚未建立起有效的制約機制。

第三，在政治外交等層面，當前亞太地區諸多國家之間存在較為明顯的利益沖突，反映在經濟方面便是以亞洲國家主導的RCEP與以美國主導的TPP之間的亞太自貿區（FTAAP）之間的沖突。美國等西方發達國家為了遏制中國的發展，通過TPP等經貿手段將中國排除在主流的貿易體制之外，而東盟等發展中國家出于自身利益的考慮在中國與美國之間搖擺不定，出現了“經濟上靠中國、安全上靠美國”的局面，這都對我國自貿區建設形成了嚴峻挑戰。

推進我國自貿區建設的政策建議

制定超前的自貿區戰略頂層設計。制定超前的自貿區戰略頂層設計，需要我們牢牢把握“依托周邊，拓展亞洲，兼顧全球”這一自貿區戰略的總體布局，逐步構建立足周邊、輻射“一帶一路”、面向全球的高標準、高水平的自由貿易區網絡。首先，要堅定不移地繼續推動多邊貿易體制談判進程。戰后的世界經濟是在經濟全球化與區域一體化的共同推動下的發展，雖然當前多邊貿易體制在區域一體化的沖擊下發展進程有所減緩，但仍是全球貿易體制的重要組成部分，區域一體化應是多邊體制的墊腳石而不是絆腳石。作為世界貿易大國，中國應在推動多邊體制發展中扮演更重要角色，發揮更大作用，這符合中國的國家利益。值得一提的是，WTO已于2013年第九屆部長會議達成了首個多邊協議——“巴厘一攬子協定”，并突破重重困難最終在2014年11月27日獲得實施，從而實現了多哈回合談判的“早期收獲”，這表明世界各國仍希望在多邊貿易體制下共同推動貿易自由化的發展。作為新興經濟體的重要力量，中國應繼續在WTO多邊貿易體制下，與其他成員國一起積極參與國際貿易新規則構建。

其次，繼續推動與主要貿易伙伴的自貿區談判。當前，我國對國際貿易新規則的構建采取了開放的態度，這有利于我國作為重要力量參與全球治理和貿易規則的制定，同時也將極大地促進我國在服務業、國有企業、環境與勞工政策等領域與國際貿易規則接軌，最終與發達經濟體建成高水平的雙邊自由貿易區。另外，在與發展中經濟體的合作方面，要重視推動與發展中大國的自貿區建設，如上合組織國家和金磚國家等，推動國際經貿規則更多地反映發展中經濟體的利益，形成以我為主的“高水平、多層次、廣覆蓋”的自貿區網絡格局。

再次，以“一帶一路”戰略和亞太自貿區構建為主線，積極與沿線國家和地區商建自由貿易區。習近平總書記在中央政治局第十九次集體學習上，就“加快自由貿易區建設”發表講話時指出：要“逐步構筑起立足周邊、輻射‘一帶一路’、面向全球的自由貿易區網絡，積極同‘一帶一路’沿線國家和地區商建自由貿易區，使我國與沿線國家合作更加緊密、往來更加便利、利益更加融合”。在經貿合作項目實施中，通過“一帶一路”計劃和亞太自貿區建設的相互融合，逐步推進區域內貿易、投資等自由化進程，在國際規則制定中發出更多中國聲音、注入更多中國元素，從而提升我國與周邊國家的政經合作水平，提高我國在全球治理中的話語權。

加快推進上海等國家自貿試驗區建設。當前，我國亟須探索與國際貿易新規則相配套的制度措施，以迎接新一輪的對外開放。但由于我國經濟發展水平和經濟結構尚不能完全適應全面開放的要求，因此，只能通過設立“經濟特區”等形式來倒逼國內的改革。通過建立自由貿易試驗區來實現與世界貿易的逐步接軌，通過在試驗區內創造更開放的貿易投資環境，來實現符合國際慣例的開放規則的“先行先試”，進而探索出既具有中國特色，又與國際貿易新規則相兼容的運行制度，取得成功經驗后再復制和推廣，最終實現我國經濟與世界規則的接軌。

2013年8月，國務院正式批準設立中國（上海）自由貿易試驗區。作為我國加快自貿區戰略實施的重要舉措，上海自貿試驗區的建立是對國際高標準貿易規則的積極嘗試，在配備相應的試錯機制的前提下更有利于降低新一輪改革開放面臨的各種風險。實踐證明，上海自貿試驗區成立兩年多來已在以下方面取得了寶貴經驗：一是以負面清單管理方式為核心的直接投資管理制度已經基本建立；二是以貿易便利化措施為重點的貿易監管制度已開始有效運行；三是以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融領域的制度創新正在有序推進；四是以政府職能轉變為核心的事中事后監管制度已經初步形成。目前，我國為加快推廣上海自貿試驗區的經驗，又于2015年3月24日審議通過了廣東、天津、福建等第二批自由貿易試驗區總體方案，并擴展了上海自貿區的試驗范圍。與此同時，也在積極研究內陸地區和沿邊地區等第三批自貿試驗區方案。

另外，我們在調研中發現，目前，我國國內多數企業對自貿區政策的利用效率并不高，其原因一方面在于自貿區相關__政策內容過于龐雜，比如自貿區之間不同的原產地規則產生的“意大利面碗”效應等，另一方面一些企業缺乏對自貿區政策的了解和認識。在入世之初也曾遇到過相似的問題，當時通過在上海等地設立WTO咨詢中心等措施，為中國企業了解和適應WTO下的國際貿易規則，進而為實現真正“走出去”提供有力的幫助。而今，面對更高水平的國際貿易規則，應當鼓勵各類自貿試驗區咨詢服務機構的設立，通過提供相關培訓和法律咨詢服務，使企業能夠充分地利用自貿區相關優惠政策，并積極利用爭端解決機制來維護自身的權益，以降低交易成本，進而參與國際貿易新規則的制定過程。具體做法可采取由政府主導逐漸向市場化過渡的方式，如在自貿試驗區內設立專門對接各國自貿區的機構，從而積極總結自貿試驗區的成功經驗，來推動我國更高水平的改革開放。

以深化改革引領國際貿易新規則的制定。當前，我國改革已進入深水區，隨著改革阻力的增大，通過深化對外開放來促進國內“供給側”改革，以實現我國貿易結構的轉型升級，這反過來也將使我國能更好地適應和引領高標準的國際貿易規則。

首先，通過逐步放開市場準入，加快提升服務業的競爭力，促進我國貿易結構的轉型升級。服務貿易自由化可以有效促進商品和服務貿易的發展，缺少了運輸、保險、金融等服務業部門的支持，商品貿易就難以得到進一步的發展，同時，服務貿易自由化還可以降低因專業分工帶來的碎片化的不利影響，金融服務領域的開放是我國實現金融體制改革的重要手段，通過降低金融行業準入門檻，形成多元化的金融體系，可以提高我國金融企業的競爭力，從而降低外資金融企業對我國造成的沖擊。與此同時，通過轉變監管方式來維護金融市場的有效性和穩定性，加快推動人民幣國際化的進程。

其次，加強對知識產權的保護力度，培育有利于開展“雙創”的市場環境。知識產權保護曾在資本主義發展初期起到了重要的作用，起源于英國的專利制度不僅在當時極大地推動了其經濟增長，也為現代知識產權制度的形成奠定了基礎。目前，在發達國家主導的國際貿易體系下，知識產權保護有逐漸演化為一種非關稅貿易壁壘的趨勢。知識產權制度在保護和鼓勵創新方面發揮著舉足輕重的作用，我國只有實現與國際知識產權保護規則的接軌，才能為“大眾創業、萬眾創新”創造良好的市場環境。

再次，逐步放開政府采購市場，創新政府采購的體制機制。一般來說，對政府采購市場的保護往往會帶來采購成本的提高、相關產業比較優勢的扭曲、受保護產業缺乏發展動力以及導致其他國家采取相同報復措施等，最終導致福利水平的降低。因此，越來越多的國家在簽訂自貿區協議時都對這一市場進行了高水平開放。尤其是對于發展中國家來說，由于國內利益集團的干擾、法律制度的不完善等問題使得改革受阻時，有效途徑之一便是通過開放政府采購市場，利用國際壓力來推動國內改革進程，從而提高其制度建設水平，促進經濟和社會發展。目前，我國已在簽訂的部分自貿協議中對政府采購做出了規定，同時也在積極申請加入世界貿易組織《政府采購協議》（GPA），試圖通過逐步放開政府采購市場來實現政府職能的轉變。

第四，深化國有企業改革，提高國有企業的核心競爭力。當前，在美國參與的自貿區談判中都強化了有關競爭政策方面的規定，其中對我國影響最為深遠的是對國有企業和壟斷的限制性條款。事實上，雖然當前多數國家已經承認了我國的市場經濟地位，但我國許多企業在對外貿易和投資中都受到了各方面的限制，如經常受到的“雙反”調查等，這在很大程度上是源于我國國有企業治理結構與運營體制不夠透明合理。對此，2015年8月，黨中央、國務院發布了《關于深化國有企業改革的指導意見》，鼓勵發展混合所有制企業，推動產權結構多元化，這有利于進一步提高我國企業在國際市場的競爭力。與此同時，在自貿區談判中盡量降低對我國國有企業的不利影響，如縮小國有企業定義范圍、將涉及指定壟斷領域，如水電等基礎設施的國有企業納入例外條款等等，從而使我國國有企業可以積極參與國際競爭。

第五，通過制定相關政策，提高環境與勞動者權益保護水平。當前貿易規則的變化對我國影響較大的一個領域是環境與勞工標準的提高，這直接對我國要素稟賦的比較優勢形成了巨大的沖擊，而當前我國面臨的嚴重環境問題以及勞動力短缺的出現也意味著我國長期以來以環境為代價的粗放型增長方式和依靠廉價勞動力從事加工出口的發展模式亟需轉變。雖然將環境保護與勞工標準納入國際貿易新規則，對我國目前的經濟發展模式來說帶來了較大的挑戰，但從社會發展的角度來看，提高人類生活的環境和福利水平是經濟發展所追求的目標。因此，只有通過制定相關政策，提高環境與勞動者權益保護水平，才能有效應對國際貿易規則變化給我國帶來的沖擊。

（作者單位：中國社科院金融研究所，特華博士后科研工作站）