以案解讀《中國共產黨問責條例》

張澤軍　李良勇　羅艷　華海明

2014年至2015年，×縣×局違規發放“工會費”、年休補助、春節慰問金、加班補助等共計97萬余元。王××作為局黨組書記，召開局黨組會議作出違規發放津補貼的決策；劉××作為局黨組成員、紀檢組長，在局黨組會議上主動提出違規發放津補貼的意見，兩人在黨的建設中失職失責。2015年12月，縣委對王××、劉××進行問責，均給予嚴重警告處分和免職處理。

王××、劉××的行為，違反了中央《關于改進工作作風密切聯系群眾的八項規定》第八項關于“要厲行節約，嚴格遵守廉潔從政有關規定”的規定，還違反了2010年《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》第三條第（六）項關于“違反規定用公款購買商業保險，繳納住房公積金，濫發津貼、補貼、獎金等”的規定。根據 2003年《中國共產黨紀律處分條例》第一百二十六條關于“在財經方面有其他違紀違法行為”的，視情節輕重，給予警告直至開除黨籍處分的規定，縣委給予王××、劉××嚴重警告處分是應當的。同時，鑒于王××、劉××的違紀行為，縣委根據有關規定對他們兩人免職處理的問責也是應當的。

王××、劉××的行為，如果發生在2016年7月8日之后，就應當根據《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）第六條第（二）項關于“中央八項規定精神不落實，作風建設流于形式……黨內和群眾反映強烈的，損害黨的形象的”的規定，對王××、劉××問責，追究其失職失責的責任；應當根據2016年《中國共產黨紀律處分條例》第九十七條關于“違反有關規定自定薪酬或者濫發津貼、補貼、獎金的，對直接責任者和領導責任者，視情節輕重，給予警告直至開除黨籍處分”的規定，縣委應當給予他們兩人相應的黨紀處分；還應當按照《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》第七條第（三）項關于“抓作風建設不力，本地區本部門本單位或者分管領域形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風比較突出的”的規定，對他們兩人進行組織調整或者組織處理。

2015年8月至10月，×區×局連續發生2名班子成員和3名工作人員嚴重違紀違法案件。甘××作為×局黨組書記，是黨風廉政建設第一責任人，對干部疏于教育、管理、監督，對本局連續發生的嚴重違紀違法案件負有主要領導責任，在黨的建設中失職失責。在接受組織調查期間，甘××積極配合，主動說明相關問題。2015年11月，×區黨委對甘××進行問責，區紀委對其給予警告處分。

甘××之所以被問責，是因為其行為違反了《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》（中發〔2010〕19號）第十九條第（四）項關于“疏于監督管理，致使領導班子成員或者直接管理的下屬發生嚴重違紀違法問題的”，應當追究領導班子、領導干部責任的規定；還違反了《湖南省黨風廉政建設主體責任和監督責任追究辦法》第五條第（五）項的關于“疏于教育、管理、監督，領導班子成員或者直接管理的下屬發生嚴重違紀違法問題的”，應當追究黨委（黨組）領導班子、主要負責人、領導班子其他成員責任的規定。依據2003年《中國共產黨紀律處分條例》第一百二十八條第一款第（四）項關于“在黨的思想、組織、作風建設以及黨風廉政建設方面有其他違反有關規定或者不負責任行為的”，給黨、國家和人民利益以及公共財產造成重大損失的，對負有重要領導責任者，給予警告、嚴重警告、撤銷黨內職務處分的規定，以及第三十九條第二款關于“在案件的初核、立案調查過程中，涉嫌違紀的黨員能夠配合調查工作，如實坦白組織已掌握的其本人主要違紀事實的，可以從輕處分”的規定，區紀委給予甘××警告處分是恰當的。

甘××的行為，如果發生在2016年7月8日之后，就應當按照《問責條例》第六條第（四）項關于“維護黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律不力，導致違規違紀問題多發”的規定，對其進行問責，追究其失職失責的責任；應當根據中央《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》和《湖南省黨風廉政建設主體責任和監督責任追究辦法》的有關規定，以及2016年《中國共產黨紀律處分條例》第一百一十四條關于“黨組織不履行全面從嚴治黨主體責任或者履行全面從嚴治黨主體責任不力，造成嚴重損害或者嚴重不良影響的”，對直接責任者和領導責任者，視情節輕重，給予警告直至留黨察看處分的規定，給予其相應的紀律處分。

2015年5月間，×鎮黨政綜合辦陳××、計生辦張××、民政辦劉××、彭×在城關地區多次參與賭博活動，后被公安機關查處，并受到黨紀政紀處分。唐××作為鎮黨委副書記、分管鎮機關作風建設的領導，對機關工作人員疏于教育、管理、監督，致使出現多名工作人員參賭問題，且對所管理干部多人多次參賭的問題應發現而沒有發現，履行主體責任不力，在黨的建設中失職失責。2015年12月，縣委對唐××進行問責，縣紀委給予其警告處分。

唐××履行主體責任不力，工作失職的行為，違反了中央《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》第十九條第（四）項和《湖南省黨風廉政建設主體責任和監督責任追究辦法》第五條第（五）項的規定。依據2003年《中國共產黨紀律處分條例》第一百二十八條第一款第（四）項的規定，縣紀委給予其警告處分是應當的。

唐××的行為，如果發生在2016年7月8日之后，應當按照《問責條例》第六條第（三）項關于“全面從嚴治黨不力，主體責任、監督責任落實不到位，管黨治黨失之于寬松軟，好人主義盛行、搞一團和氣，不負責、不擔當，黨內監督乏力，該發現的問題沒有發現，發現問題不報告不處置、不整改不問責，造成嚴重后果的”的規定，對其進行問責，追究其失職失責的責任。同時，還應當按照中央《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》和《湖南省黨風廉政建設主體責任和監督責任追究辦法》的有關規定，以及2016年《中國共產黨紀律處分條例》第一百一十四條的規定，給予其相應的黨紀處分。

《問責條例》第十三條規定：“本條例自2016年7月8日起施行。此前發布的有關問責的規定，凡與本條例不一致的，按照本條例執行。”也就是說，2016年7月8日以前發生的應當問責的情形，按照中央和省委此前發布的有關問責的規定執行；2016年7月8日以后發生的應當問責的情形，按照《問責條例》和相關規定執行。

2016年7月8日之前發生的應當問責的情形，在問責中需要追究紀律責任的，如果問責情形發生在2016年1月1日以前，應當按照2003年《中國共產黨紀律處分條例》及相關規定追究紀律責任；如果問責情形發生在2016年1月1日以后的，應當按照2016年《中國共產黨紀律處分條例》及相關規定追究紀律責任。

2016年7月8日以后發生的應當問責的情形，應當按照《問責條例》及相關規定進行問責。但《問責條例》是一部基礎性法規，只對問責的主體、對象、情形、方式、執行和終身問責等方面作出了原則性的規定。從以上三個案例可以看出，要對在黨的建設和黨的事業中失職失責的黨組織和黨的領導干部進行問責，既要按照《問責條例》規定，又要根據中央和省委在2016年7月8日以前發布的有關規定實施。同時，還要注意以下幾個方面：

第一，問責主體。2016年7月8日以前中央和省委發布的有關問責的規定（以下簡稱“此前規定”），對黨內問責主體的規定不很明確，而《問責條例》對此進行明確。根據《問責條例》第四條第一款規定，問責主體是有管理權限的黨組織，追究的是在黨的建設和黨的事業中失職失責黨組織和黨的領導干部的政治責任，包括主體責任、監督責任和領導責任。《問責條例》第八條還規定，有管理權限的黨組織，有權對失職失責黨組織和黨的領導干部作出問責決定。明確規定對黨的領導干部，紀委（紀檢組）、黨的工作部門有通報、誡勉的決定權，有提出組織調整或者組織處理的建議權。這就把問責的責任不僅落實到黨委（黨組）、紀委（紀檢組），也分解到組織、宣傳、統戰、政法等工作部門，這是問責制度的一個重要創新，體現了全面從嚴治黨要細化落實責任、層層傳導壓力的鮮明態度。在今后的問責工作中，要認真按照《問責條例》的規定確定問責主體。

第二，問責對象。此前規定，對問責對象，有的明確，有的不明確，而《問責條例》對問責對象作出了規定。根據《問責條例》第四條第二款規定，問責對象是各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領導成員，各級紀委（紀檢組）及其領導成員，重點是主要負責人，突出了“關鍵少數”。特別是對于一把手這個“關鍵少數中的關鍵少數”，是問責的重中之重。這一點，各級黨委（黨組）、紀委（紀檢組）的領導班子尤其是一把手要引起高度重視，認真把從嚴管黨治黨的責任抓在手上，扛在肩上，落實在行動上。

第三，責任劃分。此前規定，有的對責任劃分不明確，而《問責條例》明確了責任劃分。根據《問責條例》第五條規定，在追究黨組織領導班子集體責任時，必須分清領導班子和班子成員的責任。根據《問責條例》規定，領導班子負有全面領導責任，領導班子主要負責人和直接主管的班子成員承擔主要領導責任，參與決策和工作的班子其他成員承擔重要領導責任。這一規定體現了“權責對等”精神，不管是黨組織還是黨的領導干部，有多大的權力就有多大的責任，就得有多大的擔當，不擔當、亂擔當就要被追究相應的責任。這是對黨的事業忠誠的表現。在對黨的領導干部問責中，應當按照《問責條例》的規定，嚴格區分主要領導責任和重要領導責任。如案例3中，×鎮黨委副書記唐××對機關發生多名人員違紀違法案件承擔主要領導責任被問責。

第四，問責情形。《問責條例》從黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨主體責任監督責任落實不到位、維護黨的紀律不力、推進黨風廉政建設和反腐敗工作不堅決不扎實等6個方面對黨的建設和黨的事業中應當問責的情形作了概括性規定。因此，在問責中，既要看問責情形屬于《問責條例》第六條中的哪一項或幾項，又要看中央和省委作出的單項黨內法規的具體規定。如，案例2中，×局黨組書記甘××維護黨的紀律不力被問責。

第五，問責方式。此前規定問責方式五花八門，《問責條例》對此進行了規范。根據《問責條例》第七條規定，對黨組織的問責方式規范為檢查、通報、改組3種，對黨的領導干部的問責方式規范為通報、誡勉、組織調整或者組織處理、紀律處分4種。其中，誡勉既包括談話誡勉，也包括書面誡勉；組織調整或者組織處理包括停職檢查、調整職務、責令辭職、降職、免職等；紀律處分包括警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍等。同時，還規定問責方式可以單獨使用，也可以合并使用，在問責實踐中，有時要進行組織處理，也要給予紀律處分，這時就要將兩種方式合并使用。因此，在問責中，應當按照《問責條例》的規定確定問責方式。如案例1中，縣委對王××、劉××進行免職處理和嚴重警告處分的問責，就是組織調整或者組織處理和紀律處分兩種問責方式合并使用。

第六，問責執行。此前規定，雖對問責執行作出規定，但寬嚴不一，而《問責條例》作出了統一規定。根據《問責條例》第九條規定，對黨組織問責的，應當向該黨組織宣布并督促執行；對黨的領導干部問責的，應當向該領導干部本人及其所在黨組織宣布并督促執行。為做好銜接，便于組織部門將問責決定材料歸入被問責領導干部個人檔案，有關問責情況應當向組織部門通報，并按要求報上級組織部門備案。同時，還規定受到問責的黨的領導干部應當寫出書面檢討，在有關黨的會議上作出深刻檢查，建立健全問責典型問題通報曝光制度。這既體現了“嚴”和“實”的精神，又可以通過一個個具體鮮活的案例，發揮警示作用，喚醒責任意識，激發擔當精神，真正做到“懲前毖后、治病救人”。

第七，終身問責。此前規定，對終身問責，有的作出了規定，有的沒有規定，而《問責條例》作出了統一規定。《問責條例》第十條規定：“對失職失責性質惡劣、后果嚴重的，不論其責任人是否調離轉崗、提拔或者退休，都應當嚴肅問責”。這是落實黨的十八大以來習近平總書記關于“要實行責任制，而且要終身追究”等重要講話精神的具體舉措，是黨的十八屆三中全會《決定》、十八屆四中全會《決定》關于“建立生態環境損害責任終身追究制”“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”等要求的具體體現，是我們黨作出的政治宣誓和承諾。

（撰稿人：張澤軍 李良勇 羅艷 華海明）