京津冀一體化下的區域環境政策審計問題研究

劉桂春　馬寧寧

◇中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）17-0033-03

摘要：京津冀區域一體化的深入推進將為首都經濟圈培育新的經濟增長點，但在三地不斷推進經濟增長的同時也面臨著水污染、大氣污染等嚴峻考驗，不斷挑戰著資源環境承載力的底線。京津冀區域的水環境容量和大氣環境容量相關政策方面的審計顯得尤為重要。文章分析了京津冀區域環境容量現狀，主要是水環境容量和大氣環境容量的狀況，以及區域環境政策的審計現狀，指出審計中存在的問題，并提出相關完善建議。

關鍵詞：京津冀一體化 區域環境 環境政策審計 環境容量

一、京津冀區域主要環境問題分析

京津冀區域是我國北方最大的經濟中心和進出口門戶，其發展對于縮小國內經濟的發展差距、促進區域之間的協同發展具有特殊的戰略地位和樞紐地位（呂翔等，2014）。與此同時，京津冀區域的環境污染與保護問題也日益受到關注。

（一）京津冀區域生態環境污染、破壞嚴重。京津冀區域屬于水資源短缺地區，水體富營養化程度也日趨嚴重。京津冀區域曾為治理大氣污染出臺了一系列的環境政策，比如“三北”防護林建設、退耕還林等一些綠化工程，并且加大了對污染嚴重的工業企業的治理力度，但是由于京津冀區域的內部能源結構、產業分布和一些歷史因素等的制約導致區域性大氣污染問題依然存在，并且十分嚴峻。王喆等（2015）認為目前京津冀地區是我國空氣污染最嚴重的地區。在我國大氣污染最嚴重的前20名城市中有11個屬于京津冀地區。此外，在城鎮化進程中，農田區域逐漸被城鎮區域所占據，這種情況在北京和天津地區最為突出。

（二）京津冀區域環境政策協同治理不完善。馮穎等（2014）指出在相關的法律政策方面存在著重復立法、多頭立法的問題，地方立法、規章和行政管理措施的“泡沫化”、膨脹現象令人憂慮，導致京津冀區域環境協同治理方面存在阻礙。高建等（2015）提出京津冀區域碎片化狀態嚴重，由于京津冀區域行政力量過于強大，造成了地區分割嚴重的現象。京津冀區域缺乏利益協調補償的治理機構，缺乏跨區域權威機構的協同治理，很大程度上影響著環境政策的實施，不利于環境政策的協同發展。

二、京津冀區域環境容量現狀分析

區域環境容量就是以環境質量目標條件為前提，研究一定區域范圍內生態環境所能夠容納污染物的最大量，即存在一定量的環境閾值，污染程度超越這個閾值便會導致區域環境不可逆的改變。

（一）京津冀區域水環境容量狀況。在給定水域范圍和水文條件的情況下，規定排污方式和水質的相關目標，單位時間內該水域允許容納的最大污染量，稱作水環境容量。京津冀區域在我國屬于嚴重缺水地區。目前，京津冀區域水環境容量狀況如下：該區域對于水資源的開發程度已高達109%，水資源的超承載量非常嚴重。按照目前的用水情況，京津冀區域每年的生態環境用水年均赤字將近90億立方米，其中包括地下水近68億立方米，年均擠占河湖生態用水量近15億立方米，枯水年份擠占生態用水問題更加突出。另一方面，京津冀區域的城市用水都受到了不同程度的污染。人均用水量分別為每人每年119立方米、150立方米和173立方米，遠低于每人每年1 000立方米的警戒線，環境容量備受破壞。

（二）京津冀區域大氣環境容量狀況。京津冀區域也是我國空氣污染最為嚴重的地區，大氣污染物主要為二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）和可吸入顆粒物（PM 10）。近幾年來京津冀地區PM 2.5和PM 10的年均濃度均超標，污染嚴重地區的超標天數甚至達到了全年的40%。環保部數據顯示，2014年京津冀區域的13個地級及以上城市，空氣質量平均達標天數與2013年相比上升了5.3個百分點，PM 2.5年平均濃度低于2013年的106微克/立方米。2015年，京津冀地區重度及以上污染天數同比下降了7個百分點。京津冀區域的空氣質量有所提升，但污染程度仍較高。

三、區域環境政策審計現狀分析

程亭（2014）認為區域環境政策審計是指政府審計機關負責監督環保法規、政策和制度是否得以執行，政策目標是否達到，評價環保法規、政策和制度的合理性和效果性，揭示現行環保法規、政策和制度存在的問題和不足，對其改進或重新制定提供建議和意見。

（一）針對水環境容量相關政策審計的現狀及問題。從上文的分析可以看出，京津冀區域的水環境容量受損嚴重。通過研究政府相關政策可以發現，在水環境容量政策審計的實施過程中存在許多問題。例如《水污染防治實施細則》第34條規定：“不按照排污許可證或者臨時排污許可證的規定排放污染物，應限期改正，并處以5 000元以上10萬元以下的罰款。對于情節嚴重者可以吊銷其排污許可證或者臨時排污許可證?！边@條規定看似明確，但在實際操作過程中卻缺乏具體明確的技術指標，審計人員無法認定當審計結果中排放污染物的種類、數量、濃度達到何種水平時應該給予上述處罰。

（二）針對大氣環境容量相關政策審計的現狀及問題。近年來政府開始加大了對大氣環境的治理力度，但是，為了更好地促進京津冀協同發展，需要進一步改善和提升當前京津冀區域的環境政策。比如：（1）污染物排放減少量、能耗的降低率等，這些是無法用貨幣單位量化的，需要具體的技術性量化指標。已存在的標準當量值設定不全或者經驗系數太過寬泛，不僅影響了我國各項環保費用的征收，而且難以評價審計信息的準確性。（2）從發布環境信息公布條例以來我國在環境信息公開方面有了很大的提升。信息公開水平指數與前三年相比提高了十分左右，但是披露水平仍然不足，有待提升。

四、京津冀區域環境政策審計存在問題的原因分析

（一）環境政策審計依據不明確。環境政策審計包含對環境審計的權限職能進行規范的法律法規和環境審計的具體審計準則。環境政策審計是解決當前環境污染的關鍵因素，但是目前仍有很多的理論依據和法律依據不成熟，審計人員在進行相關審計時缺乏指導環境審計的明確法律依據。例如目前我國出臺了許多環境領域的法律法規，制訂了審計抽樣準則、審計方案準則等各項審計準則，包括《環境保護法》《海洋環境保護法》在內的七項環境保護法律和395項環境準則形成了基本的環境監督體系，為京津冀區域環境政策審計打下了基礎，提供了參考依據，但是由于京津冀區域實行一體化的時間較短，在一些環境審計的分工、評價方面還沒有確定的標準。環境審計的實施目的和標準主要依靠審計人員的職業判斷。

（二）京津冀區域環境政策審計制度體系不協調。由于京津冀區域環境的相關法律法規不統一，所以無法有效地實施環境政策審計。從環境政策審計制度上來說，審計人員雖然指出了環保制度存在的不完整、不合理等問題，但是并未發揮審計的建設性作用，未能幫助環保部門修改已經過時或者存在問題的法規制度，也未能幫助環保部門制定更加合理、科學的法規制度。京津冀區域性資源環境審計的發展對各級政府的公共服務能力提出了極高的要求，受制于現行審計管理體制和審計業務管理方式，各級審計機關自行策劃項目，沒有統一的調劑和策劃，所以審計的相關資源不能完全得到有效利用，共同享用審計信息。

（三）環境政策審計信息披露不充分。環境信息是環境審計的起點和對象，國際經驗表明，環境信息的公開披露，有助于提高公眾的環保意識，對于環境政策審計的順利展開也不無裨益。從2008年至今，我國公布了一系列信息公開條例。為了更系統地評價各政府部門對環保法規的執行情況，公眾環境研究中心（IPE）和自然資源保護委員會（NRDC）共同開發了污染源監管信息公開指數（PITI指數），但評價得分和申請結果并不樂觀。由此可以看出我國的環境信息公開仍然處于艱難的破冰階段，同時我國政府環境審計的公開信息量也很少，通常僅可以查詢到簡單的審計結果公告。信息披露的不充分性限制了我國環境政策審計的發展。

（四）區域環境政策審計缺乏專業人才。我國環境政策審計發展到現在還處在初步階段，并且目前我國從事環境審計的人員當中，仍然以財務審計專業為主，環境科學專業方面的人才短缺，十分了解環境相關法律法規的審計人員很少，對于我國環境政策審計的開拓和創新是很大的限制。因為對于環境容量相關政策審計的難度較大，審計人員要具備水和大氣以及其他環境方面的相關知識，比如環境法、環境經濟和管理方面的知識，一些工程學、統計方面的知識也是一個審計人員應該具備的素質內涵。目前亟需培養具備環境專業知識的審計人員。

五、京津冀區域環境政策審計的完善建議

（一）增強京津冀區域環境政策審計立法保障。在現代法治社會，在推進京津冀區域環境保護一體化的進程中，離不開完善的法律保障，需要立法的強制性力量。第一，地方各級政府應當建立一些橫向的部門用以建立內部協調機制。因為在京津冀區域環境治理的過程中要涉及到多個部門的積極配合，才能讓審計人員更好地進行決策分析。因為經濟的發展規劃，一些項目的建設和生產方式的提高都會影響到生態環境，生態環境會因此發生變化。通過部門間的協同合作，可以提高治理環境的能力，共同分享策略，對那些高污染的企業嚴格進行約束，做出實質性的處罰。第二，在橫向發展的基礎上還要建立一些縱向發展的跨區域的協調管理機制。這樣可以解決在環境審計的過程中產生的矛盾，起到處理不同地區環境問題的交通樞紐的作用。因為不同的機制和上下級政府的環境利益可能會發生沖突，通過這種方式可以有效地避免這種情況的發生，或者發生后可以進行更好的解決。

（二）制定明確的環境政策審計評價標準。建議開展一些環境容量總量控制的試驗點，可以根據我國目前存在的一些相關政策標準如定額標準等確定該標準的可行性。可以在此基礎上建立一套系統實用的、具備國際標準的環境污染控制的經濟和技術標準，用以評價污染物排放和環境破壞程度，確定排污單位應承擔的具體責任。在京津冀的環境治理方面實行嚴格的考核機制，在三個地區同時建立協調機制，制定共同的評價標準，確保社會行動的一致性。堅持嚴格的排放標準、推行嚴格的考核機制可以使京津冀的環境政策審計更加有理有據，在環境的治理方面可以取得更好的成效。

（三）完善環境政策審計主體，拓寬審計范圍。環境政策審計的審計主體包括國家審計機關、企業內部環境審計機構和社會環境審計機構。目前我國環境政策的審計主體是政府審計，存在一些審計力量不足和不能很好地實施環境政策審計執行監督的問題，束縛了環境政策審計的范圍。隨著經濟的不斷發展與公眾環保意識的增強，要求我國環境政策審計主體由國家審計機關為主，逐步提高企業內部環境審計機構與社會環境審計機構的參與度，發揮審計主體的獨立性與專業性，更好地實現環境政策審計的目的。我國的環境政策審計開展的時間比較短，審計的對象和范圍也比較有限，伴隨著環境法規和環境政策審計標準的建立，應該擴大一些新的審計對象，更好地評價我國目前的環境狀況。開展防污染審計，強化對水、大氣以及土壤等污染的防治以解決損害群眾身體健康的環境問題。審計機關在進行審計工作時，要結合最新防污染的計劃、行動情況，針對那些對群眾身體傷害較為突出的污染物質進行重點審計，切實保障群眾的身體健康，促進生態環境的改善。

（四）優化區域環境政策審計人才結構。要解決我國環境政策審計人員的專業缺失問題，必須從根本上加強人才的引進?？梢悦绹葒业慕涷灋殍b，根據具體環境審計工作對專業技能、學歷、工作經驗等方面的要求，面向社會招聘人才，同時高?？梢詫徲媽I進行細分，從起點培養環境審計方面的專門人才，從而建立起一支高綜合素質的環境審計人員隊伍。最后，實行“以審代訓”，加大對環境審計的開展數量，從實踐中提高審計人員的專業能力。通過這樣的方式可以更好地實施京津冀區域的環境政策審計，提高審計的正確性和可取性。S

參考文獻：

[1]呂翔，江曼琦.區域沖突與合作及制度創新研究——以京津冀地區為例[D].南開大學，2014.

[2]王喆，周凌一.京津冀生態環境協同治理研究——基于體制機制視角探討[J].經濟與管理研究，2015，（07）.

[3]高建，白天成.京津冀環境治理政府協同合作研究[J].中共天津市委黨校學報，2015，（02）.

[4]程亭.環境審計范圍拓展研究[J].審計廣角，2014，（12）.