本文為“《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布10周年征文活動(dòng)”一等獎(jiǎng)作品 政府如何科學(xué)有效扶持合作社發(fā)展

■ 文 / 許建明

本文為“《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布10周年征文活動(dòng)”一等獎(jiǎng)作品 政府如何科學(xué)有效扶持合作社發(fā)展

■ 文 / 許建明

一、農(nóng)民合作社的發(fā)展與規(guī)范化

問(wèn)卷調(diào)研合作社成員的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、生活狀況

在發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)民合作社在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。而我國(guó)目前農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型面臨著“小農(nóng)戶與大市場(chǎng)的矛盾”。從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程，也是一個(gè)農(nóng)民組織化程度不斷提高的過(guò)程。因此，1996年3月八屆人大通過(guò)《“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，提出“發(fā)展聯(lián)結(jié)農(nóng)戶與市場(chǎng)的中介組織”，在引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的過(guò)程中，向農(nóng)民提供生產(chǎn)性服務(wù)、流通性服務(wù)以及金融性服務(wù)。2004年起，連續(xù)多年發(fā)布的中央1號(hào)文件都強(qiáng)調(diào)了發(fā)展農(nóng)民合作組織的必要性和重要性。其中，2016年中央1號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)要積極培育包括農(nóng)民合作社在內(nèi)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，并將合作社作為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的骨干力量。“農(nóng)民合作社是帶動(dòng)農(nóng)戶進(jìn)入市場(chǎng)的基本主體，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新型主體，是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的有效載體。”2016年5月，習(xí)近平總書(shū)記在黑龍江調(diào)研時(shí)，針對(duì)黑龍江的具體情況指出：農(nóng)業(yè)合作社是發(fā)展方向。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等法律，在合作社的定義、價(jià)值觀念與運(yùn)作規(guī)則上，基本上與國(guó)際并軌，幾乎完全接受了世界上通行的合作社運(yùn)作規(guī)范。

合作社原則在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常被我們以“不符合國(guó)情”為由而拒絕，以至于在合作社的迅猛發(fā)展過(guò)程中，虛假合作社層出不窮。因此，合作社的規(guī)范性是一個(gè)重要的問(wèn)題。

二、合作社不是企業(yè)契約，而是社會(huì)契約

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)民合作社得到了迅速、蓬勃發(fā)展，但其規(guī)范化程度并不樂(lè)觀。導(dǎo)致這種低規(guī)范化狀態(tài)的一個(gè)重要原因是學(xué)術(shù)界和決策界并沒(méi)有理解好合作社的性質(zhì)。最能體現(xiàn)大家對(duì)合作社性質(zhì)認(rèn)識(shí)的集中于對(duì)合作社的定義。學(xué)術(shù)界與政府決策層經(jīng)常以企業(yè)來(lái)定義合作社，大家將合作社看作某種特殊的企業(yè)。合作社其實(shí)不是企業(yè)契約，而是社會(huì)契約。如果以企業(yè)契約范式來(lái)認(rèn)識(shí)合作社，就無(wú)法在理論邏輯上協(xié)調(diào)合作社中的“一人一票的民主控制原則”與“按惠顧分配盈余原則”即剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)之間的沖突。

合作社提供著類(lèi)似于國(guó)家提供的公共品，而且為維持合作社運(yùn)行而需要所有成員共同承擔(dān)的成本，這類(lèi)似于國(guó)家的稅收。現(xiàn)代民主國(guó)家是建立在林肯的“民有、民治、民享”公式之上的。合作社的基本精神是“為成員所自有、自治、自享”，其與現(xiàn)代民主國(guó)家一樣建立在同樣性質(zhì)的前提上，具有一樣的基本精神。合作社與現(xiàn)代民主國(guó)家一樣，都是社會(huì)契約。而合作社原則中的“一人一票的民主控制”是合作社的社會(huì)契約性質(zhì)的應(yīng)有之義。

因?yàn)楹献魃绲膬r(jià)值在于能否提高成員家庭的收入水平，那么，加入合作社與合作社的規(guī)范程度是否對(duì)成員的收入具有增益效應(yīng)，我們對(duì)這一假說(shuō)進(jìn)行檢驗(yàn)。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)民合作社是相互替代的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。我們也檢驗(yàn)，農(nóng)業(yè)企業(yè)對(duì)于鄰近農(nóng)戶的收入的外溢效應(yīng)。我們通過(guò)社會(huì)調(diào)查獲得第一手?jǐn)?shù)據(jù)，以福建漳浦的“臺(tái)灣農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園”（即資本控制的農(nóng)業(yè)企業(yè)集群）、福建省6個(gè)縣（尤溪、建寧、邵武、建陽(yáng)、閩侯、福清）的農(nóng)民合作社為例，從正反兩個(gè)方面檢驗(yàn)合作社與農(nóng)業(yè)企業(yè)兩種不同的經(jīng)營(yíng)方式，對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生怎么樣的增益效應(yīng)。我們根據(jù)6個(gè)縣合作社的調(diào)查數(shù)據(jù)，利用雙重差分模型來(lái)檢驗(yàn)假說(shuō)：越呈現(xiàn)出合作社的規(guī)范特征的合作社對(duì)其成員收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)就越大。研究結(jié)果表明，有沒(méi)有加入合作社對(duì)成員家庭的收入影響并不顯著；而合作社的規(guī)范程度對(duì)成員家庭的增益效應(yīng)顯著。增加農(nóng)民合作社的規(guī)范程度的一個(gè)得分，會(huì)帶來(lái)成員農(nóng)戶人均收入水平增加20%以上的效果。而“臺(tái)灣農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園”對(duì)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的收入水平并無(wú)增益效應(yīng)。

三、制度性建構(gòu)優(yōu)于物質(zhì)性扶持

農(nóng)民合作社的初生、發(fā)展需要得到政府支持，而且這個(gè)支持是符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。在發(fā)達(dá)國(guó)家，也是通過(guò)立法，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、政策優(yōu)惠以及教育培訓(xùn)等方式幫助合作社發(fā)展。但發(fā)展中國(guó)家的政府往往是直接干預(yù)合作社。這種直接干預(yù)容易使合作社淪為政府附庸，失去獨(dú)立性。這是20世紀(jì)50年代農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)給我們留下的深痛教訓(xùn)。但這一危險(xiǎn)在最近發(fā)展的農(nóng)民合作社中依然有可能存在。

有學(xué)者建議，政府應(yīng)從財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、金融信貸和生產(chǎn)資料等方面扶持合作社。但奧地利學(xué)派的米塞斯（1947）警告，合作社“只是農(nóng)民組織的開(kāi)展復(fù)雜的農(nóng)業(yè)政策和政治活動(dòng)體系中的一個(gè)工具”，其實(shí)質(zhì)是“為了獲得增加收入的特權(quán)”。這種特權(quán)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是相沖突的，因?yàn)椤笆袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)就是一種消費(fèi)者的民主制”，“授予某個(gè)特殊生產(chǎn)商群體以某種特權(quán)，確實(shí)可以在短期內(nèi)改善這些以損害他人為代價(jià)而享有特權(quán)的人的物質(zhì)狀態(tài)”。進(jìn)一步地，“這種特權(quán)對(duì)合作社越來(lái)越重要，對(duì)國(guó)民的整個(gè)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)福利越是有害”，最后的結(jié)果是“所有人的物質(zhì)福利變壞”。

因此，問(wèn)題的關(guān)鍵是政府如何科學(xué)有效地幫助合作社發(fā)展。

米塞斯警告的實(shí)質(zhì)是，政府過(guò)多的資助可能會(huì)使合作社蛻變成為一個(gè)特權(quán)組織，進(jìn)而傷害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平等原則，因此政府對(duì)合作社的資助只能是很有限的。

我們的理論研究發(fā)現(xiàn)，政府的資助不改變合作社成員均衡路徑上的資本存量水平，但可以加速成員積累的資本存量向均衡點(diǎn)移動(dòng)。當(dāng)合作社面臨現(xiàn)金約束時(shí)，政府資助所提供的流動(dòng)性價(jià)值具有特別的意義。政府對(duì)合作社提高其運(yùn)營(yíng)規(guī)范化程度的激勵(lì)相當(dāng)于一個(gè)在合作社之間展開(kāi)的規(guī)范化量表得分“錦標(biāo)賽”。而且，合作社的治理規(guī)則必須是時(shí)間一致的，這樣，才能在動(dòng)態(tài)上保證所有成員的總體福利最大化。如果政府給予合作社太多的物資方面的支持，意義并不太大。政府更應(yīng)該做的是，在對(duì)合作社運(yùn)營(yíng)的規(guī)范性程度提高上，對(duì)合作社的運(yùn)營(yíng)規(guī)范性方面進(jìn)行監(jiān)督、引導(dǎo)和獎(jiǎng)勵(lì)。因此，政府在對(duì)合作社的支持上，應(yīng)該是少一些物資性方面的，而多一些制度性建構(gòu)方面。

四、發(fā)展農(nóng)村金融的福利意義

中國(guó)農(nóng)村正規(guī)信貸需求十分旺盛，農(nóng)村家庭借貸主要用途為生產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)和房屋購(gòu)建，但農(nóng)村金融抑制的程度卻高達(dá)71%。有正規(guī)借貸需求的農(nóng)村家庭比例達(dá)到19.6%，而農(nóng)村家庭的正規(guī)信貸可得性為27.6%。

根據(jù)西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心的數(shù)據(jù)，以農(nóng)村土地作為抵押來(lái)貸款，其能夠顯著提升農(nóng)戶的正規(guī)信貸可得性水平，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)貸款在抵押后估計(jì)獲得貸款的概率將比目前獲得的貸款比率增加18.7%，工商業(yè)經(jīng)營(yíng)貸款在抵押后估計(jì)獲得貸款的概率將比目前獲得的貸款比率增加10.6%，住房購(gòu)建貸款在抵押后估計(jì)獲得貸款的概率將比目前獲得的貸款比率增加20.8%。

我們通過(guò)模型參數(shù)校準(zhǔn)方法，以中國(guó)農(nóng)村的一般利率20%為例，推算出一個(gè)代表性農(nóng)戶的主觀貼現(xiàn)率是5/6。我們可以得到政府資助對(duì)于成員的財(cái)富效應(yīng)與流動(dòng)性服務(wù)價(jià)值的比值為5。這一數(shù)值能夠體現(xiàn)發(fā)展農(nóng)村金融對(duì)于農(nóng)戶的福利意義。考慮到米塞斯的警告，政府的過(guò)多資助可能會(huì)使合作社蛻變成為一個(gè)特權(quán)組織，進(jìn)而傷害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平等原則。政府對(duì)農(nóng)民合作社的資助只能是很有限的，因此放松金融抑制，發(fā)展農(nóng)村金融，緩解現(xiàn)金約束，對(duì)于農(nóng)戶的意義更大。

五、政策含義

合作社其實(shí)不是企業(yè)契約，而是社會(huì)契約。這正是合作社的公共意義所在。我們估量出，發(fā)展農(nóng)村金融對(duì)于農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具有重要的流動(dòng)性服務(wù)價(jià)值。

1.合作社不是企業(yè)契約，而是社會(huì)契約。因此，合作社的性質(zhì)需要正式法律加以體現(xiàn)與確認(rèn)。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》應(yīng)該明確表明，實(shí)行的是“一人一票制”的民主管理，而不能含糊其辭說(shuō)“民主管理”。

2.認(rèn)真對(duì)待合作社原則。我們?cè)谕菩泻献魃缰贫葧r(shí)，是經(jīng)過(guò)深思熟慮的。不能以“中國(guó)特殊國(guó)情”為借口而固步自封，從而拒絕國(guó)際上一百多年的農(nóng)村發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。沒(méi)有認(rèn)真實(shí)行合作社原則的“合作社”，容易成為鉆營(yíng)農(nóng)村優(yōu)惠政策租金的“能人”的白手套。

清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院調(diào)研隊(duì)深入農(nóng)村基層調(diào)研合作社與精準(zhǔn)扶貧

3.“合作”≠“合作社”。很多人將“合作社”的合作混同于一般意義的合作。“合作社”意義上的基于人格平等上的合作，不論認(rèn)股多少，每一個(gè)成員有同等的表決權(quán)。“合作社”所追求的合作不是一般意義上的合作，而是基于參與者平等基礎(chǔ)上的合作。合作社是實(shí)行經(jīng)濟(jì)民主制度的。如果將“合作”等于“合作社”，那么作為資本等要素之間合作的農(nóng)業(yè)企業(yè)也會(huì)混同于合作社。因此，世界銀行的報(bào)告稱，合作社是培養(yǎng)“民主”的學(xué)校。這個(gè)基礎(chǔ)保證了共富。共富對(duì)于一個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)是一個(gè)具有正外部效應(yīng)的公共品。

4.合作社的獨(dú)立和自治是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。基于私人法權(quán)的合作經(jīng)濟(jì)與作為政府附屬品的集體經(jīng)濟(jì)是有本質(zhì)區(qū)別的。政府不應(yīng)該既當(dāng)裁判，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。政府應(yīng)該做好其本分，即提供公共物品和公共服務(wù)。依附于政府的合作社，往往低效，反而是財(cái)政包袱。這也是20世紀(jì)50年代的“農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)”和國(guó)有企業(yè)改革給我們留下的教訓(xùn)。因此，合作社發(fā)展過(guò)程不應(yīng)過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)。

5.考慮到米塞斯的警告，政府的過(guò)多資助可能會(huì)使合作社蛻變成為一個(gè)特權(quán)組織，進(jìn)而傷害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平等原則。政府對(duì)農(nóng)民合作社的資助只能是很有限的。因此，政府對(duì)合作社的扶持，不僅只是物質(zhì)性支持的數(shù)量擴(kuò)張，還應(yīng)更加聚焦如何提升合作社規(guī)范化運(yùn)營(yíng)以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共富的制度性建構(gòu)。

6.農(nóng)村要發(fā)展，就必須有合法的、活躍的資金市場(chǎng)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，資金是水，資源要素是面粉，面粉要有足夠的水才能粘合在一起。而農(nóng)村擁有城市所缺乏的一種資本即社會(huì)資本——城市是一個(gè)陌生人社會(huì)，而農(nóng)村是一個(gè)熟人社會(huì)。因此，合作社是發(fā)展農(nóng)村金融的一種合適載體，可以作為農(nóng)村金融的孵化器。金融合作也是國(guó)際上通行的合作社實(shí)踐中的一個(gè)重要內(nèi)容。

7.對(duì)于農(nóng)村發(fā)展來(lái)說(shuō)，合作社只是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)升級(jí)和農(nóng)村發(fā)展的工具。包括合作社在內(nèi)的所有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)面對(duì)平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，合作社的增收功能只有在公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中才能實(shí)現(xiàn)。給予合作社不一樣的優(yōu)惠政策，只會(huì)使得合作社依賴于政策租金，而不是依靠自己的組織力和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。

〔本研究得到了國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目（資助編號(hào)：16BJL050）與中國(guó)博士后科學(xué)基金（資助編號(hào)：2016M590075）的資助〕

（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院/中國(guó)農(nóng)村研究院）