砥礪十年展新貌 合作事業譜華章——紀念《農民專業合作社法》頒布十周年

■ 文 / 趙鐵橋 賀 瀟 張海姣

砥礪十年展新貌 合作事業譜華章——紀念《農民專業合作社法》頒布十周年

■ 文 / 趙鐵橋 賀 瀟 張海姣

2006年10月31日，具有里程碑意義的《中華人民共和國農民專業合作社法》正式頒布，標志著我國農民專業合作社步入依法發展的軌道。經過十年的歷程，農民專業合作社相關法律法規體系基本形成，支持政策框架體系日趨完善，農民合作社已進入了加快發展、規范發展、健康發展的新時期。

砥礪十年譜華章

十年來，各級農業部門高度重視《農民專業合作社法》的貫徹落實，積極發揮指導、扶持、服務職能，在各級黨委、政府、人大領導下，結合實際，創新思路，與有關部門一道共同努力，促進了農民合作社的快速健康發展。

作者在習總書記曾到過的井岡山神山村，調研學習神山村發揮合作社作用、大力開展產業扶貧的做法

構建了法律制度體系。合作社是農民自發組成的互助性經濟組織，伴隨波瀾壯闊的農村改革發展大潮應運而生。《農民專業合作社法》明確了合作社的法律地位，賦予了其獨立的法人資格，為保障合作社依法行使權益奠定了基礎。從市場主體角度，法律明確合作社享有生產經營自主權，為合作社發揮市場主體作用、組織農民發展生產、進入市場排除了障礙；從登記制度角度，法律對合作社實施依法登記注冊，保護了合作社平等參與市場競爭的權利，保證了合作社的正常經營；從法律體系角度，法律的頒布填補了我國市場主體法律的一項空白，完善了我國社會主義市場經濟法律體系。在法律框架下，為給合作社發展創造良好的制度環境，農業部推動出臺了農民專業合作社登記管理條例、財務會計制度、稅收優惠辦法，制定了合作社示范章程等，初步構建了合作社發展制度的“四梁八柱”，19個省份出臺了農民專業合作社法實施辦法或條例，使法律精神實化、細化、具體化。法律適應了市場需求，滿足了農民意愿，在法律鼓舞下，農民群眾辦社入社的積極性持續高漲，合作社如雨后春筍蓬勃發展起來。到今年7月底，全國合作社數量達169萬家，是法律施行當年底（2007年底2.6萬家）的65倍，年均增長59%，每個行政村平均有將近3家合作社；入社農戶占全國農戶總數的42.8%，年均增長54%，每個合作社平均有61戶農戶，大大提高了農民組織化程度。

出臺了系列扶持政策。農民合作社是弱勢群體的聯合，需要政府大力扶持。《農民專業合作社法》明確提出要在農業和農村經濟建設項目扶持、財政扶持、金融支持、稅收優惠等方面對合作社給予扶持，與公司法等其他市場主體法區別顯著。近年來，農業部門主動溝通協調發改、財政、稅務、金融、商務等部門，為合作社提供優惠政策和項目資金。全國30個省（區、市）以省（區、市）委省（區、市）政府或兩辦名義出臺了支持引導和促進農民專業合作社發展的政策文件，有的省份還根據合作社發展的不同階段，先后多次出臺政策文件給予指導支持。據統計，2015年省級財政扶持合作社的資金總額達到46億元。各地還積極探索創新扶持合作社的政策，將給項目給資金的“輸血式”投入，逐步轉化為搭平臺建機制的“造血式”扶持，發揮扶持政策的導向作用和乘數效應，提高了財政支農效率。

推動了規范化建設。《農民專業合作社法》從法律層面確立了合作社的運行規范，明確要求合作社建立章程、召開民主會議，避免被少數人控制，保障了農民群眾的決策權和管理權，有利于實現民主管理，保護農民民主權利和經濟利益。在法律的指引下，合作社依法治社能力不斷增強，合作關系更加緊密，成員（代表）大會、理事會、監事會等“三會”制度進一步落實，盈余分配更加規范。為貫徹落實法律有關要求，農業部會同發改委、財政部等部門出臺了合作社規范發展的專門文件。各地也將規范化建設擺在突出位置，充分發揮示范社典型示范作用，開展示范社動態監測，創建合作社規范化建設整體推進縣，15個省份制定了推動合作社規范發展的具體意見。目前，國家級示范社達7000家，各級示范社達13.5萬家。2015年，按交易量（額）進行盈余分配合作社的數量比2013年增長38.7%。

壯大了合作社經濟實力。在《農民專業合作社法》的保障下，農民合作社不斷發展壯大，運行質量不斷提升，服務領域不斷拓寬，發揮各地比較優勢，實現規模經營效益，成為發展適度規模經營、建設現代農業、帶動農民就業增收的重要組織載體。截至2015年底，全國已有20.8%的流轉土地流向了合作社，超過50%的合作社為成員提供產加銷一體化服務，開展統一的生產資料供應、農機作業、統防統治、技術信息、加工儲藏、產品銷售等服務。一些合作社利用自身特色產品，舉辦瓜果蔬菜等農產品節慶活動，把采摘與觀光休閑旅游農業相結合，大力推動一二三產業融合發展，不斷挖掘農業內部增收潛力，拓寬了農民增收新渠道。2015年，合作社可分配盈余957億元，合作社成員普遍比生產同類產品的非成員增收20%以上，有的示范社達到30%—50%。

發揮了合作社綜合效益。在《農民專業合作社法》的指引下，各地各有關部門不斷完善政策措施，強化指導服務，提高合作社的市場競爭力和帶動能力，釋放了合作社促進脫貧攻堅、社會和諧、生態文明等方面的多重功能。目前，在592個國家重點貧困縣中，有744家國家級示范社，帶動成員22.8萬戶，平均經營收入達到1304萬元、經營利潤182萬元，包括貧困戶在內的成員平均從合作社獲得分紅5049元，合作社成為產業扶貧的重要抓手。約2.6萬家的合作社通過單建、聯建、掛靠等方式，建立了黨小組和黨支部。合作社還引導農民積極參與農村社會事務管理，不斷增強農民的合作意識、民主意識、責任意識，弘揚互助團結、誠信友愛、鄰里和睦的社會風范，成為加強和創新農村社會管理的重要載體。一些合作社積極發展生態農業、循環農業，指導農戶開展標準化清潔化生產，成為建設資源節約型、環境友好型農業的關鍵平臺。

《農民專業合作社法》頒布十年來的實踐表明，這部法律符合我國實際，為農民合作社提供了堅強的法律保障，有力促進了農民合作社的快速健康發展，對加快新階段農業和農村經濟的發展，促進農民持續增收，推進社會主義新農村建設發揮了重要作用。

百舸千帆競風流

《農民專業合作社法》以“適度規范，在規范中促發展、在發展中逐步規范”為基本出發點，為合作社發展創造了較為寬松的法律環境。在這種有利于創新的良好氛圍下，合作社順應農業發展新變化和農村改革新形勢，不斷拓展合作的新形式、新領域、新內容。

組織形式創新。隨著農民群眾對聯合與合作的期盼更強、要求更高，合作層次、合作領域不斷豐富和拓展。在專業合作的基礎上出現了以承包土地經營權入股的土地股份合作和集體資產折股量化的社區股份合作。江蘇、浙江等地在合作社地方性法規中，賦予了土地股份合作社和社區股份合作社的法律地位，保障股份合作社的健康發展。一些地方還出現了土地流轉后富余勞動力組建的勞務合作社，農民以房屋、廠房入股組建的物業合作社，采取合并和聯合方式組建的大型合作社、聯合社，形成了多類型合作社競相發展的新格局。

產業業態創新。伴隨農業功能深入開發，合作社引入“互聯網+”等新理念新技術，順應產業融合趨勢發展新業態。有的合作社在產業合作的基礎上探索信用合作、互助保險，形成了農業產業與金融業務有機結合的新業態。有的合作社發揮自身優勢，大力發展直供直銷、電子商務，嘗試直銷配送、會員制消費、認購式銷售，成為互聯網、移動支付、物流配送等新技術新產業在農業領域應用的先行者。從單一的種糧養豬賣產品，拓展到賣服務、賣體驗、賣感受，從傳統種養業發展到加工、服務、金融等領域，合作社的橫向一體化不斷拓展，縱向一體化不斷加深，收獲了技術進步與產業融合的新紅利。

運行機制創新。農民合作社已成為集新型經營主體與傳統農戶于一身、融生產與服務為一體的開放載體和復合組織，逐步形成了參與主體多元、利益分配多樣、管理決策靈活的運行機制。有的合作社采取入股、租賃、托管等方式統一經營成員土地，成員通過轉移全部或部分生產經營權，獲得固定或“保底+分紅”的浮動收益。有的合作社聘請職業經理人或專業管理團隊負責日常經營，由成員直接管理變為成員間接控制，采取讓渡部分決策權和管理權的辦法，換來了專業化、精細化管理。有的合作社運用信息化手段進行民主決策，實現了“信息多跑路、成員少跑腿、民主得保證”。有的合作社加強與基地農戶、銷售企業、技術專家的合作，探索了合理體現產品、資金、土地、技術、管理、勞動力等多種資源要素貢獻的盈余分配新機制。

農民合作社的創新實踐值得肯定與鼓勵，一些實踐探索已經突破現行《農民專業合作社法》的規定，需要法律順應時代發展潮流，進一步修改完善。合作社發展重點在法律頒布的十年間也發生了變化，從早期的側重合作社的規模數量，已經逐步轉變到現在的創新發展與規范發展上來，這也要求法律作出相應的改變。

勿忘初心啟新程

目前，修改《農民專業合作社法》已列入全國人大立法規劃，成為當前合作社發展進程的一件大事。依據十八屆四中全會全面推進依法治國的戰略部署，應加快修改完善《農民專業合作社法》，使其真正成為體現農民意愿、符合農村實際、有利于合作社發展的治社良法。

開拓創新，增強合作社發展活力。順應農民對合作的多樣化需求和農村改革深化趨勢，適當擴大法律調整對象，賦予股份合作社、合作社聯合社的法律地位，讓農民在人的合作、生產合作的基礎上實現土地等資產和資金、技術等全要素合作。鼓勵合作社發展聯合與合作，法律應對聯合社的法律地位、組織性質、內部管理、責任能力及承擔方式等方面進行界定，體現聯合社功能定位上的經濟性、價值取向上的服務性、內部管理上的民主性。規范合作社內部信用合作，將信用合作納入合作社的業務范圍，作出具體明確的規定，既要鼓勵其有序發展，又要加強風險防控，增強合作社的服務功能。

強化約束，保證合作社規范運行。現行法律中還存在一些規定不明確、與現實情況相差較大的問題，應在法律修改中進一步明確或規范，以更好地引導支持合作社發展。如進一步厘清部門職責，明確主管部門，落實執法責任，防止出現扯皮推諉、監管不力等現象，切實發揮好“守夜人”的監管作用。為滿足服務需求、發揮鄉鎮合作社輔導員隊伍緊密聯系基層的作用，應在法律修改中明確建立鄉鎮政府輔導員隊伍，切實承擔起政策咨詢、服務指導、信息統計、項目監管等具體工作任務。結合市場主體公示制度改革，將合作社年度報告公示制度寫入法律，督促合作社信息公開，進一步發揮社會公眾對合作社信用的監督管理功能。

作者在革命老區調研80后返鄉大學生謝玉龍（右三）和其兄謝玉生（左二）創辦的鹿源梅花鹿合作社

完善扶持，推動政策措施法制化。近年來，國家出臺了一系列促進合作社發展和規范的政策，對合作社發展起到了重要推動作用。應將這些扶持政策進行歸納梳理，上升為法律規定，將政策制度化、法制化。發揮典型示范作用，明確將示范社作為財政扶持的重點之一，提高財政資金使用效率和扶持精準性。為增強合作社抵御風險的能力，要明確鼓勵和支持政策性、商業性保險機構為合作社提供保險服務，允許合作社開展社內互助合作保險業務。突出人才培訓的重要性，在法律中明確將培訓作為指導扶持服務合作社的重要舉措，為合作社發展提供智力支撐。

法律的生命力在于貫徹落實。各級農業部門要在法律修改完善的基礎上，加大法律宣傳力度，指導加強合作社法治建設，建立健全配套法規，讓尊法守法成為廣大合作社理事長和成員的自覺行動，營造全社會了解《農民專業合作社法》、支持合作社發展的良好輿論環境和工作氛圍。

（作者單位：農業部農村合作經濟經營管理總站）