財政分權、中央稅收攫取與地方政府債務擴張

蔡　玉

(1.東北財經大學國際經濟貿易學院，遼寧　大連　116025；2.中央電視臺新聞中心，北京　100859)

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財政分權、中央稅收攫取與地方政府債務擴張

蔡玉1，2

(1.東北財經大學國際經濟貿易學院，遼寧大連116025；2.中央電視臺新聞中心，北京100859)

本文分析了1994年分稅制改革以來，財政分權、中央稅收攫取與地方政府債務擴張的內在聯系，對2004—2012年中國地方政府債務進行估算，并利用省際面板數據分析了財政分權和中央稅收攫取等因素對中國地方政府債務的影響。結果顯示，財政分權和中央稅收攫取是造成中國地方政府債務擴張的主要因素；城鎮化、地方人均GDP相對水平和2008年中央4萬億元投資計劃也對中國地方政府債務擴張起到一定作用；剔除財政分權、中央稅收攫取、城鎮化和地方人均GDP相對水平等因素的影響，中西部地區比東部地區債務增長更為迅速。鑒于此，本文從財權與事權相匹配、官員考核機制、中期預算平衡和營改增后地方稅體系構建等方面提出針對性的改革建議。

財政分權；中央稅收攫取；地方政府債務；分稅制改革

一、引　言

自從1994年分稅制改革以來，中央政府在提高財政收入占GDP比重和中央財政收入占全國財政收入比重(簡稱“兩個比重”)的同時，給予地方政府發展經濟的晉升激勵，周黎安[1]認為這是中國經濟保持長期高速增長的原因。與此同時，中國地方政府債務也經歷了一個迅速膨脹的過程，2015年全國人民代表大會常務委員會的提案顯示：截至2014年底，全國省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務余額15萬億元，或有債務余額9萬億元。近年來，各級地方政府通過設立投融資平臺、部門直接貸款和信托融資等方式舉借大量債務，在反周期調控、提高地方基礎設施建設能力、積極擴大社會有效需求和實現一般公共服務均等化方面發揮重要作用。但地方政府債務累積的風險也日益突出，己經引起決策層高度關注，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(簡稱《決定》)指出要“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”。在中央經濟工作會議上，習近平總書記強調指出要把控制和化解地方政府債務風險作為經濟工作的重要任務，把短期應對措施和長期制度建設結合起來，有效化解地方政府債務風險，做好地方政府存量債務置換工作，完善全口徑政府債務管理，改進地方政府債券發行辦法。

地方政府債務擴張如此迅速，一方面因為當前財政分權體制下，財權不斷上移，事權逐步下放，地方政府只有通過負債方式才能滿足行使事權的要求；另一方面因為在以GDP為考核標準的競爭機制下，地方官員為獲取晉升機會，不顧實際情況盲目投資，以此推動經濟增長，地方政府負債已成為推動地方經濟增長的重要手段之一。然而，地方政府債務急劇擴張背后隱含著巨大的違約風險，有效管理風險是中國不發生系統性、區域性金融風險的底線。2016年3月國際信用評級機構穆迪將中國主權信用評級展望從“穩定”下調至“負面”，其理由是政府債務增加導致財政疲軟。因此，研究地方政府債務迅速擴張的主要原因，對有效管理當前地方政府債務風險具有理論及實踐意義。

二、文獻綜述

20世紀50年代，隨著財政分權理論的盛行，國外學者對地方政府舉債原因進行了論述。根據Musgrave[2]的財政聯邦主義理論，財政的職能是保持宏觀經濟穩定、公平分配和資源配置，其中中央政府承擔公平分配、資源配置和提供全國性公共產品的職能。Bradford和Oates[3]論證了地方政府不應該負擔資源配置之外的職能。可見，地方政府唯一的職能是提供地方性公共產品。公共產品的供給需要財政資金，政府必須為履行提供公共產品的職責進行融資。Ebel和Yilmaz[4]指出地方政府進行債務融資并由此形成的公共投資，能夠為本地社會公眾提供更多就業機會，提高其收入水平。Ploeg和Analyst[5]指出公共設施所需的龐大資金無法通過地方政府自身積累滿足，必須進行債務融資。Hildreth和Zorn[6]發現市政債券在地方基礎建設中發揮積極作用。Melecky[7]提出在良好的債務管理策略下，地方政府融資可以幫助發展中國家降低借貸成本、遏制金融風險和發展國內市場。

面對地方政府債務迅速擴張的現狀，國內學者對中國地方政府債務的成因進行研究。馬海濤和呂強[8]從經濟體制、財政體制和債務管理方面分析了地方政府債務形成機理。郭玉清[9]提出當前中國地方政府舉債動機持續高漲主要基于兩個原因：一是保障積極財政下的配套資金支持；二是實現政績考核中的經濟發展訴求。張宏安[10]認為地方政府自行舉債或變相融資等問題，一定程度上是由應對亞洲金融危機和國際金融危機的寬松政策誘發。繆小林和伏潤民[11]將地方政府過分注重提供公共服務的社會福利最大化目標視為地方政府非理性舉債的主要原因。劉尚希等[12]發現負債資金主要投向市政建設和交通運輸等行業，地方政府債務增長和經濟增速目標、工業化和城鎮化等因素有較大關系。王芳和陳曦[13]認為如果中央政府無法對地方政府財政收支行為形成有效外部約束，各級地方政府強烈舉債動機會一直存在，而且債務危機會在經濟規模較小、財政缺口較大的地區率先凸顯。

在地方政府債務擴張的風險方面，國內學者也有頗多論述。于海峰和崔迪[14]提出目前中國地方政府債務不斷膨脹，對財政運行、國民經濟和社會穩定形成潛在隱患。劉朝和周宇[15]認為地方政府債務的負效應包括：使地方政府政府陷入沉重的償債壓力難于自拔，降低地方政府的公信力，引致債務危機和財政危機。

由于缺乏地方政府債務的詳細時間序列數據，目前對中國地方政府債務形成及擴張原因的研究基本處在理論研究層面。鑒于此，本文以劉尚希等[12]分析的地方債資金主要支出方向為基礎，對各省份地方政府債務進行估算，并以此分析地方政府債務形成及擴張的主要原因。

三、地方政府債務估算

根據當前中央政府和地方政府的事權分配、已有文獻和審計署公告，本文認為地方政府債務產生路徑如下：基礎設施建設、科教文衛和公共服務等領域的投資主要由地方政府承擔，地方財政收入在彌補經常性支出后，無法滿足龐大的建設資金需求，因而需要借助地方融資平臺等體制外融資手段，從而產生債務。

結合國家統計局國民經濟行業分類標準，本文選取電力、燃氣及水的生產和供應業，交通運輸、倉儲和郵政業，科學研究、技術服務和地質勘查業，水利、環境和公共設施管理業，教育，衛生、社會保障和社會福利業，公共管理和社會組織等七個領域作為主要的地方政府直接投資領域，并且地方政府債務融資資金也主要投向這些領域。對于地方政府在上述領域固定資產投資的數據，采用《中國統計年鑒》七個領域的國有控股固定資產投資減去中央項目固定資產投資來計算。對歷年平均比例加權計算，地方政府在上述七個領域的固定資產投資額占比在60%左右。因此，可以采用七個領域固定資產投資之和乘以60%的方法，估算地方政府每年的投資總額。此外，還需扣除地方政府投資支出的自有資金，得到每年新增地方政府債務數據。一般來說，地方政府自有資金主要來源于三部分：財政預算中的資本性支出、用于資本投資及償債的土地出讓收入和地方政府融資投向相關項目的收益扣除每年債務利息支出的凈值。

本文將七個領域的國家預算內固定資產投資看作地方政府財政預算的資本性支出，其占地方政府預算內財政支出的比例在10%—15%左右，平均值約為12.5%。同時，亦有部分地方政府債務融資的償債及相關支出會在預算中列支，這一比例約為5%。因此，地方政府預算內可用于投入的資金比例約為17.5%。

根據歷年《中國國土資源年鑒》中國土出讓收益的數據以及各城投平臺的公開數據推算，地方政府土地出讓收入中用于投資及償債的資金約占土地出讓收入的40%。

根據七個領域固定資產投資的數據，投入電力、燃氣及水的生產和供應業，交通運輸、倉儲和郵政業的資金比例約占50%，從歷史經驗來看，上述行業的平均資產凈收益為3%—6%。因此，上述項目在扣除相關利息支出后，還能提供部分現金收益用于地方政府投資。2013年審計署《審計結果公告》顯示，地方政府用于城市軌道交通、水熱電氣等市政建設和高速公路、鐵路、機場等交通運輸設施建設的債務，大多有較好的經營性收入；用于公租房、廉租房和經濟適用房等保障性住房的債務，也有相應的資產、租金和售房收入。考慮到投入科學研究、技術服務和地質勘查業，水利、環境和公共設施管理業，教育，衛生、社會保障和社會福利業等非盈利性項目的資金比例約占50%，本文得出相對保守的結論：地方政府投資項目的現金收益只能用于維持其正常運轉和支付相應的債務利息支出。

地方政府每年新增債務的估算公式：地方政府新增債務=七個領域固定資產投資×60%-一般預算支出×17.5%-土地出讓收入×40%-(被投資項目的盈利現金流入-利息支出)。根據該公式，本文估算了2004—2012年中國新增地方政府債務，結果如表1所示。

表1　2004—2012年中國新增地方政府債務　單位：億元

數據來源：《中國統計年鑒》(2005—2013年)。*2015年8月29日全國人民代表大會常務委員會表決通過的關于批準《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》中給出2014年底包括或有債務的余額總計24萬億元，該債務口徑與此前審計署公布的不同，故未納入估算中。

從表1可以看出，2011—2012年新增地方政府債務總額為48 250億元，與審計署公布的2011—2012年省市縣三類政府債務(廣義口徑)相加的增加數據48 613億元相近，考慮到審計署2010年底的債務數據未包括鄉鎮債務，可以認為估算數據在誤差許可范圍之內。如果忽略2004年以前的歷史債務和2004—2012年各類歷史債務重組及化解措施，僅僅將2004—2012年新增債務簡單相加得到地方政府債務余額數據為159 323億元，與審計署公布的2012年底地方政府債務余額158 858億元所差無幾。因此，本文采用的估算方法計算出的數據對地方政府債務余額有一定的代表意義。

當然，該估算方法也存在弊端。首先，將地方政府債務限定于上述七個領域的基礎設施建設，范圍上存在誤差。其次，地方政府歷年固定資產投資比例并不完全等同于全國數據，使用固定比例測算也會帶來誤差。最后，估算得到的結果是一段時間內的流量而非存量。

四、地方政府債務形成及擴張原因分析

改革開放以來，官員晉升考核標準由政治掛帥轉變為任期內的經濟績效，加之1984年中央下放部分干部管理權限，省級政府可以通過任命權對下級政府發動經濟競賽。在以GDP為考核標準的晉升機制下，地方官員為獲取晉升機會，必須盡可能促進當地經濟增長。在當前財政分權體制下，地方政府擁有一定的經濟決策權，能夠左右部分財政資金投向，使得地方政府財政支出偏向于基礎設施等經濟類支出。*審計署《審計結果公告》顯示，截至2013年6月底，地方政府債務資金接近70%投向市政建設、土地收儲和交通運輸設施建設三方面，財政支出更偏向于經濟類支出。在以GDP為考核標準的官員晉升機制下，財政分權程度能夠影響地方政府債務的形成。鑒于此，本文將財政分權作為地方政府債務形成的主要因素之一。

1994年分稅制改革以后，“兩個比重”顯著提高。其中中央財政收入占全國財政收入比重迅速從1993年22%提升到稅制改革當年50%以上，且在隨后數十年間保持相對穩定。陳抗等[16]從財政集權角度考察認為分稅制對地方政府行為有決定性影響，使地方政府的援助之手變成攫取之手。中央政府在將財權集中的同時，將事權不斷下放，導致地方財政支出占比不斷提高：從改革開放初期50%左右逐年提升，到2014年已經達到全部政府支出的80%。財權與事權不匹配使得地方政府在行使職能上陷于困境。在現行財政分權體制下，地方政府財政收入主要包括地方稅收收入、地方收費收入、國有資本經營收入和財政轉移支付收入。除地方稅收收入和地方收費收入可由地方政府靈活掌控外，其他收入在數量規模和使用方向等方面還是由中央政府具體管控。地方財政對中央財政的依賴程度并沒有隨著分稅制改革的深入實施而有所減弱，反而地方政府財權與事權不匹配問題變得越來越突出。孫秀林和周飛舟[17]認為分稅制下中央政府對地方政府稅收攫取(即地方稅收損失)是造成地方政府通過土地出讓金方式籌集資金的主要因素。遵從這個邏輯，本文也將分稅制下中央政府對地方政府稅收攫取(簡稱中央稅收攫取)看做地方政府債務形成的主要因素之一。

在分稅制與財政分權體制下，地方政府官員既希望通過自身決策擴大支出，推動地方經濟增長，又礙于中央稅收攫取，地方政府財權與事權不匹配，無法獲得充足資金，通過地方政府債務來籌集資金推動經濟發展不失為一種解決措施。因此，財政分權、中央稅收攫取與地方政府債務擴張有內在邏輯聯系，本文將采用省際面板數據來驗證他們之間的關系。

五、模型構建、變量選取與經驗分析

為驗證財政分權、中央稅收攫取與地方政府債務的關系，考慮到財政分權程度對地方政府債務影響不是簡單的線性關系，本文添加財政分權程度二次項，構建模型如下：

yit=α0+α1fdit+α2fdit2+α3taxit+α4pgdpit+α5cityit+

α6dit+μit

(1)

其中，i和t分別為省份和年份；αi為各項系數；μ為隨機擾動項；y為新增地方政府債務占GDP比重，用新增地方政府債務/地方GDP衡量；fd為財政分權程度，本文采用李香菊和劉浩[18]的方法，用地方人均預算內外財政支出/(地方人均預算內外財政支出+中央人均預算內外財政支出)衡量；tax為中央稅收攫取程度，用中央政府從地方政府取得的稅收收入/地方GDP衡量，本文根據稅務部門中央級收入分地區分稅種情況表得出，中央政府從地方政府取得的稅收收入為稅收合計與出口退稅合計之和(出口退稅為負)；pgdp為地方人均GDP相對水平，用地方人均GDP/全國人均GDP衡量，去除人均GDP隨時間增長和通貨膨脹的影響，序列變得平穩，同時消除該指標的單位，實現無量綱化；city為城鎮化率，采用城鎮人口/總人口衡量；d為啞變量，考慮到2008年底，中央4萬億元投資計劃，2009年地方政府債務增加受到一定影響，因而d表示2009年地方政府債務受到中央4萬億元投資計劃的影響。

由于2004年一般預算支出口徑和固定資產統計數據類別發生變化，加之《中國國土資源年鑒》中土地出讓收入數據只更新至2013年，本文在剔除西藏和新疆后，選取2004—2013年全國29個省、自治區和直轄市數據進行分析。其中土地出讓收入來源于《中國國土資源年鑒》(2005—2014年)；中央級稅收收入分地區分稅種情況來源于《中國稅務年鑒》(2005—2014年)；城鎮人口來源于EPS全球統計數據分析平臺；其余數據來源于《中國統計年鑒》(2005—2014年)。變量的描述性統計如表2所示。

表2　變量的描述性統計

由于各省份之間存在差異，不同年份面對不同的環境，因而模型殘差存在橫截面異方差和同期相關性，直接采用最小二乘法可能會造成結果失真。本文選擇懷特橫截面加權進行回歸，結果如表3所示。

表3　模型估計結果

注：***、**和*分別表示在1%、5%和10%的水平下顯著，括號內為t值，Hausman檢驗顯示選用固定效應模型。

從表3可以看出，不論是從系數的顯著性，還是擬合優度來看，加權后估算的結果更優。財政分權程度對新增地方政府債務的系數為正并在1%的水平下顯著，財政分權程度二次項對新增地方政府債務的系數為負并在1%的水平下顯著，說明財政分權程度對新增地方政府債務有正向影響，隨著財政分權程度提高，這種影響將逐漸減弱。*新增地方債務與財政分權程度呈二次函數關系，但由于財政分權程度在[0，1]取值，只能取到倒U型曲線左邊部分，財政分權程度對地方政府債務影響始終為正。這和地方政府擁有一定決策權后，采用負債方式推動經濟增長的邏輯基本保持一致。中央稅收攫取程度也對新增地方政府債務具有顯著正向影響，其系數在1%的水平下顯著為正，說明在當前財政分權體制下，財權不斷上移，事權不斷下放，地方政府面臨財權與事權不匹配問題，地方政府只能通過負債來履行自身職能，中央稅收攫取程度越重，地方新增負債也就越多。

地方人均GDP相對水平對新增地方政府債務的系數在1%的水平下顯著為正，說明其對新增地方政府債務具有顯著正向影響。較高的地方人均GDP相對水平代表該地區經濟發展水平較高，該地區居民擁有更多公共產品需求，地方政府必須提供更多公共產品，債務水平也隨之提高；從縱向比較，地方政府要推動地區經濟增長，首選方式為政府投資，其結果是政府債務擴張。因此，較高的經濟增長導致新增地方政府債務擴張。城鎮化率對新增地方政府債務的系數在1%的水平下顯著為正，說明其對新增地方政府債務也有顯著正向影響。一方面，由于中國是典型的城鄉二元結構，城鎮居民和農村居民在享受醫療、衛生、教育和養老等公共產品上具有很大差異，城鎮化率越高，地方政府支付的相應公共支出越多，進而地方政府債務增加；另一方面，在推進城鎮化過程中，地方政府基礎設施建設大幅增加。選取2009年作為啞變量，在兩個模型中，對地方政府債務的系數在1%的水平下顯著為正，說明受2008年底中央4萬億元投資計劃影響，地方政府債務順勢擴張。

此外，截距項為負的主要是北京、天津和上海等東部發達地區，截距項為正的主要是中西部省份。這種明顯的地區性差異說明在當前體系下，剔除財政分權、中央稅收攫取、地方人均GDP相對水平和城鎮化率等因素的影響，中西部地區地方政府債務擴張更為迅速。

六、結論與政策建議

財政分權、中央稅收攫取、地方人均GDP相對水平和城鎮化率對新增地方政府債務均具有顯著正向影響。為應對當前地方政府債務擴張可能產生的危機，筆者認為應從以下方面控制新增地方政府債務。

第一，明確界定政府和市場、中央政府和地方政府的事權范圍。以簡政放權的精神為指導，處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中發揮決定性作用，政府本身則回歸到功能性服務型政府的角色上來，從而進一步激發市場主體發展經濟的活力，避免政府直接參與經濟競爭。在簡政放權基礎上，還應理順中央政府和地方政府的關系，進一步明晰和細化中央政府和地方政府之間的財權、事權和財力職責范圍，以財權與事權相匹配原則指導國家財政體制改革。具體來說，中央財政在社會保障領域應承擔更多責任。中國地方政府承擔了70%以上的財政支出責任，這個數字遠高于世界上絕大多數國家。地方政府面臨有限財權，行使自身職能是地方政府債務迅速擴張的直接原因。中央政府在獲取充足財政收入的同時，應在醫療、衛生和養老等領域承擔更多的責任，減輕地方財政支出壓力。

第二，改變以GDP作為官員考核標準的官員晉升機制，將地方政府債務等作為考核標準之一，進行綜合因素考量。2013年12月9日，中國共產黨中央組織部授權新華社發布《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，對地方黨政領導干部的考核指標提出一系列改進措施，明確官員政績考核不以GDP為主，盲目舉債離任也追責。在此背景下，對部分債務負擔較重的地區，可以將歷史債務化解情況納入考核體系。上述措施有助于遏制地方政府的投資沖動，防止地方政府盲目投資政績工程，從而有效降低債務風險。

第三，地方政府應將地方政府債務支出納入預算之中，按照中期預算平衡原則安排財政支出，進一步優化財政支出結構，不宜盲目加快城鎮化進程。城鎮化將農村人口變成城鎮人口的同時，也提高了地方政府對新增城鎮人口在教育、醫療和衛生等公共服務方面的需求。地方政府如果不考慮實際情況，盲目推進城鎮化進程，無疑會加重地方政府支出壓力，引起地方政府債務擴張。在安排支出時，應充分考慮到民生服務需求與還債需求，壓縮一般性財政支出，統籌整個財政資源，確保民生等重點性支出需求，提高財政支出效率，最終實現中期財政平衡，防止財政上無力償還債務的違約風險。

第四，2016年5月1日，營改增改革全面實行，隨著營業稅這一昔日地方大稅種步入歷史舞臺，中央政府和地方政府的財權重新進行劃分；加之以減少重復征稅、降低部分行業稅負為目標的營改增從供給側進行改革，勢必削弱地方政府財力，加重地方政府債務負擔。對此，一方面，加快培養地方自主稅源，構建以房產稅和消費稅為主體的地方稅體系；另一方面，提高地方政府在增值稅中的分享比例，保證地方政府債務的持續償還能力。此外，對于中西部部分債務負擔較重的經濟不發達地區，中央政府應加大財政轉移支付力度，避免出現地方政府債務危機。

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(責任編輯：孫艷)

2016-07-02

蔡玉(1972-)，女，陜西西安人，博士研究生，編輯，主要從事國際投資和政府債務管理機制等方面的研究。E-mail:xwfyds@vip.sina.com

F812.7

A

1000-176X(2016)09-0071-06