基于中期財政規劃的高校預算管理問題探討

徐淑紅

【摘 要】 在分析中期財政規劃概念和理論淵源基礎上，簡要概括河南省實施中期財政規劃兩年來積累的相關經驗，針對高校預算管理存在的主要問題，結合中期財政規劃實施目標，提出高校預算管理的發展方向及相應對策，以期為其他地區高校預算改革提供參考。

【關鍵詞】 中期財政規劃； 預算管理； 高校

【中圖分類號】 F812.3 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）18-0106-04

引 言

2014年8月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議表決通過了《中華人民共和國預算法》（2014年修正）（主席令第十二號）；2014年9月，國務院印發了《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）；2015年1月，國務院又印發了《關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發〔2015〕3號）[ 1 ]。上述三個文件的相繼印發，標志著新一輪預算改革的全面啟動。

此次預算制度改革以中期財政規劃的實施為載體和突破口，通過編制三年滾動財政規劃的形式，旨在提高財政政策的前瞻性、有效性和可持續性，實現財政可持續發展，促進經濟結構調整和增長方式的轉變，最終達到社會平穩健康發展的目標。此次改革是在國際經濟持續低迷、國內產業結構和發展方式亟待優化的背景下提出的，可以說，現階段我國實施中期財政規劃勢在必行，意義重大。

一、中期財政規劃概念及其理論淵源

（一）概念

現有研究對中期財政規劃的概念界定不盡相同，具體表述為中期預算框架、中期支出框架、滾動預算、中期預算、中期財政計劃等。表1為現有研究對中期財政規劃的概念界定。

本文在具體研究過程中，傾向于國內學者方鑄和王敏所提出的中期財政規劃概念，即：中期財政規劃是一種中期預算（支出）框架，是中期預算的過渡形態，它不僅能夠反映預算收支3—5年的財政計劃，同時涵蓋了我國當前宏觀政策發展目標，是將中期預算編制和中期財政政策統一納入框架，使中期預測與財政執行結果相協調，是以結果為導向的預算制度改革，體現了公共支出管理從“管理支出”向“管理結果”模式的過渡[ 2 ]。

（二）理論淵源

作為中期預算的過渡形態，中期財政規劃的理論淵源需要從中期預算開始研究。中期預算是在傳統年度預算模式的基礎上發展而來的。20世紀70—80年代，以美歐為代表的西方發達國家出現嚴重“滯脹”現象，各國預算實踐對古典預算原則提出挑戰，傳統年度預算平衡模式被打破。為了應對年度赤字現象，許多國家紛紛探索實施多年度財政預算對刺激經濟的影響和作用，尤以美國預算學家凱頓為代表。1978年，凱頓發表《預算模式》一文，運用收入汲取性、可靠性以及行政控制三個變量來衡量和分析現行的預算模式。同時，他將歷史上的三種預算模式歸納為三個時代：前預算時代、預算時代（傳統預算模式）和超預算時代。圖1對三種預算模式進行了形象的對比。

二、河南省實施中期財政規劃的主要做法

2014年，河南省率先啟動中期財政規劃的編報，經過兩年的運行，已經摸索并積累了一些經驗，針對高校相關改革如表2所示。

三、中期財政規劃下高校預算管理存在的主要問題

高校預算作為省級部門預算的組成部分，被有關學者定性為依附性預算[ 3 ]。目前，高校作為二級預算主體雖然按照中期財政規劃要求編制本單位的中期財政規劃，并進行相應的預算管理。但是，高校對中期財政規劃的推行停留在比較低的水平上，普遍對中期財政規劃的重要性認識不夠、積極性不高，準備不足且貫徹不力，中期財政規劃改革在高校的有效執行仍然需要走很長的路。

通過對相關文獻的研究以及與相關院校的交流，中期財政規劃模式下高校預算管理目前主要存在以下問題：

（一）領導及相關部門不重視，預算編制積極性低

盡管按照上級要求，高校已經開始實施中期財政規劃，但由于受依附性預算慣性及高校傳統思維的影響，高校預算編制方法簡單、流程固化、技術含量低，很多高校領導及相關部門對預算編制工作不重視，導致中期財政規劃相關政策執行困難，有的高校甚至財務處長簡單將年度預算編制結果向主管校領導匯報后即可決定學校當年預算的編制[ 4 ]。

（二）預算編制目標指向性差，支出“碎片化”現象嚴重

受傳統預算管理模式影響，各單位往往從自身利益出發，未能站在學校發展全局的高度，對預算的安排存在“不要白不要，白要誰不要”的心理，預算“碎片化”現象嚴重，忽略了項目本身是否與學校事業發展緊密相關，容易造成高校資金的無端浪費，高校有限的財力不能集中用在“刀刃上”，不能切實起到促進高校核心競爭力提高的目的。

（三）項目論證時間晚、規模小，未做到項目等待資金

受傳統預算管理模式影響，高校對校內大型項目（如實驗室項目、科研基地等）的論證、安排一般在年內進行，且分次進行論證。實行中期財政規劃管理模式后，財政專項資金的下達時間逐漸提前、下撥比例逐步提高，這就要求高校必須提前做好項目論證，且及時建立項目備選庫，而高校原有項目論證流程下，專項項目不但總額少，且相關準備工作嚴重滯后，導致高校預算調整頻繁，嚴重影響高校對財政專項資金的使用。

（四）預算執行不力，結余結轉情況普遍，資金使用效率低[ 5 ]

傳統預算管理模式下，高校財政撥款總額較小，且主要為維持學校正常運轉的基本支出性質的財政撥款，高校預算執行壓力小，導致高校不會合理預算，無法合理配置和使用資金，且支付管理水平普遍較低。隨著國家教育投入的逐年增加，近年來，高校獲得的財政撥款逐年攀升，高校財政資金結余結轉情況普遍，大量財政資金閑置，資金使用效率低。

（五）支出結構不合理，偏重“外延”式支出，欠缺“內涵”式支出

受上述因素影響，加之高校收入特別是財政撥款的大幅增加，高校為了避免財政撥款不被收回，往往加大“外延”式支出。一方面，大量財政撥款被用在建設實驗室、購買實驗設備上，結果是很多實驗室設備被閑置，未能充分發揮作用；另一方面，高校在學科專業建設、科研發展、人才引進等“內涵”建設方面支出偏小，核心競爭力提高緩慢。

四、中期財政規劃模式下高校預算管理發展方向及應對策略

（一）高校預算管理發展方向

結合中期財政規劃實施的背景及目標，可以明確看出國家力推此次預算制度改革的目的在于建立跨年度預算收支平衡機制，推進全面深化改革，促進經濟結構調整和發展方式轉變。從河南省實施中期財政規劃相關政策的陸續出臺，可以總結出省委省政府對于高校預算改革的思路：在繼續加大教育投入的同時，效率優先、兼顧公平，促使高校加大人才培養力度，集中財力辦好教育事業。對高校而言，預算改革的發展方向應從傳統的收支平衡向支出預算和政策拓展轉變，緊跟國家財政制度改革步伐，依據國家、省級中長期教育改革和發展規劃綱要，重新審視并制定學校事業發展規劃，科學編制中期財政規劃，合理測算學校收入，統籌安排支出，重點支持涉及學校發展的重大任務，以增強學校核心競爭力為終極目標，獲得更多財政支持，實現學校發展與財政撥款增加的良性循環。

（二）高校預算管理應對策略

根據中期財政規劃的相關要求，結合自身發展實際情況，高校應當從以下幾方面著手推進預算管理改革：

1.領導及各級部門高度重視，全體教職員工參與

高校領導應高度重視中期財政規劃改革的緊迫性和重要性，認真組織相關部門學習領會國家財政改革相關文件精神，理清中期財政規劃編制思路，建立健全預算管理機構，按照文件要求，組織全校各部門、全體教職工科學積極地參與到中期財政規劃的編制中來，打好中期財政規劃編制基礎，切實做好做實中期財政規劃編制工作。

2.圍繞中心任務編制預算，集中財力辦大事

高校應依據上級教育事業發展和改革長期規劃，圍繞學校事業發展規劃，站在學校發展全局的高度，綜合考慮學校發展形勢，按照“近詳遠略”的原則，以提高學校核心競爭力為宗旨，以重點項目為抓手，區分輕重緩急，統籌學校收入支出，集中財力投向影響高校中長期發展的重點領域和重大項目，解決制約高校發展的關鍵問題，不斷提高高校核心競爭力。

3.提前做好項目備選庫建設工作，做到項目等待資金

高校應圍繞學校事業發展規劃及年度重點工作任務，提前做好項目庫建設工作，比較合理的做法是提前做好項目論證及篩選工作，在每年的上半年建設好下一年度的項目備選庫，做到項目等待資金，待中期財政規劃編制工作開始后，立即對項目備選庫中的項目進行再次論證調整，做好排序，根據財政安排資金的規模將排序優先的項目納入規劃。對于未納入規劃的項目，可安排為高校校內專項，由高校自身事業收入保障項目的支出和完成。

4.加強預算執行進度監控，加快資金支付進度

高校應建立健全預算執行全過程監控體系，特別是要加強對專項項目支付流程的監控，及時發現問題解決問題；同時，不斷提高支付管理水平，對財務報銷、國庫授權支付，特別是公務卡支付系統進行優化和升級，采用先進的報銷、支付系統，提高支付效率，加快支付進度，管好用好財政撥款，避免財政資金被收回，切實維護學校自身利益。

5.改變發展模式，注重“內涵”式發展

高校應改變傳統“外延”式發展模式，以重點學科建設為中心，以高層次人才的引進和培養為著力點，以科研基地的建設為支撐，全方位推動學校人才培養、科學研究和社會服務水平的提高。在此基礎上，加大對重點實驗室、圖書、信息化建設等相關支撐領域的投入，通過建設高水平的硬件基礎來吸引人才，通過人才來帶動高校軟實力的提高，切實提高資金使用效率，不斷增強學校核心競爭力，最終達到學校發展與收入增加的良性循環。

五、結語

《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》的出臺，標志著中期財政規劃改革的序幕正式拉開，相關改革措施將會密集出臺，改革的影響也將逐步顯現。面對宏觀改革的大勢，河南省財政廳率先為之，兩年來在中期財政規劃編制及預算管理方面取得了一定成績。在此背景下，高校只有主動適應此次變革，分析相關政策、領會上級精神，結合自身實際情況探索學校發展途徑，積極采取應對措施，不斷提高預算管理水平，提高資金使用效率和效益，才能適應國家改革和社會發展的潮流，才能在激烈的競爭中謀得學校發展速度的加快和辦學水平的提高。

【參考文獻】

[1] 國務院.關于實行中期財政規劃管理的意見[A].國發〔2015〕3號，2015.

[2] 方鑄，王敏.中期財政規劃概念、理論及框架設計[J].財稅金融，2015（24）：37-38.

[3] 李現宗，畢治軍，顏敏.高校預算管理轉型研究[J].會計研究，2012（12）：68-73.

[4] 劉濤.現階段我國高校預算管理存在的問題及對策[J].會計之友，2012（32）：20-21.

[5] 王永華.中期財政規劃背景下高校預算管理對策研究[J].會計之友，2015（24）：72-74.