關于審計金覆蓋推進國家地理現代化的思考

王昊

摘要：國家審計作為國家政治制度的重要組成部分、國家治理體系中的一項基礎性制度安排，是為滿足國家治理的客觀需要而產生和發展的。因此，隨著我國經濟體制建設和改革的持續深入，國家審計的內涵和外延隨之不斷豐富與擴展。審計全覆蓋的提出正是國家審計服務于國家治理需要的體現。通過在國家治理視角下研究了審計全覆蓋的內涵，分析了現階段實施審計全覆蓋的制約因素，并針對這些制約因素提出盡快建設完善審計制度規范；合理制定審計計劃等對策。

關鍵詞：國家治理；審計全覆蓋；制約

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）08-0119-02

黨的十八屆三中全會第一次提出了“國家治理”這一概念，并大力推進國家治理體系和治理能力現代化。此后，黨的十八屆四中全會上通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和國務院印發的《國務院關于加強審計工作的意見》，兩份文件都提出，審計要對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋?？梢钥闯觯诋斍靶碌慕洕蝿菹?，黨和國家對國家審計提出了新的定位和要求。

一、國家治理視角下審計全覆蓋的內涵

對人、事、物實施相應的管理與控制，以達到預定的目標、實現一定的價值，這可稱之為治理。而國家治理則可以理解為國家遵循某些既定的目標及規則，主動、有序地對整個社會的運轉和發展實施引導、控制和協調。國家治理現代化主要包括兩個方面，就是國家治理體系現代化以及國家治理能力現代化。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事物的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。由此可見，想要全面推進國家治理現代化，就必須不斷完善和創新體制機制和法律法規體系，就必須發揮好國家審計的作用，依法監督制約好各個權力部門。

《關于加強審計工作的意見》明確提出，凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門、單位和個人，都要接受審計、配合審計。國家審計署審計長劉家義強調，審計全覆蓋的內涵應該是有深度、有重點、有步驟、有成效的全覆蓋。有深度就是要對被審計單位的問題深入審查，不能因為審查數量多而輕描淡寫。有重點就是要在全面審計的基礎上突出重點，關注政府工作重點以及民眾關心的突出問題。有步驟就是在推進審計全覆蓋工作時要有總體計劃，從局部到整體，按部就班地逐步推進。有成效就是要注重審計全覆蓋的工作質量，不僅要實現全面覆蓋，更要發揮好在此基礎上的發現問題、解決問題的成效。做到這幾點要求，才能切實實現審計全覆蓋的作用，更好地服務于全面深化改革工作，推進國家治理現代化。

二、實施審計全覆蓋的制約因素分析

（一）相關法律規范體系不完善

“審計全覆蓋”一詞首次出現在2014年出臺的《國務院關于加強審計工作的意見》中，這表明了政府明確審計監督范圍的決心，此后，2015年12月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，進一步闡釋了審計全覆蓋的目標要求。但是，這兩項文件均屬于行政法規，在法律效力上還不夠高，審計范圍缺少法律層面上的明確和規范。此外，隨著經濟的發展和社會的進步，近幾年，審計范圍也從傳統的經濟領域逐漸擴展到了生態環境領域，并由此產生了環境審計、自然資源資產保護與經濟責任審計等全新的審計類型，然而這些新型審計類型卻沒有配套的法規、指南來指導其實務工作，這種局面無疑會給審計工作的開展帶來困難。

（二）三方審計體系缺少有效銜接

國家審計具備權威性和強制性，但同時也存在審計資源有限的問題，比如缺乏足夠的人力、審計技術更新能力較差等缺陷。但目前我國的國家審計、內部審計、社會審計三方仍各自為政，內部審計和社會審計人員很少能夠參與到國家審計的項目中去，這樣就會使得三方的審計人員無法有效地交流信息、共享資源，也不能形成優勢互補的局面，會導致三方發展失衡，不利于審計全覆蓋的順利實施。

（三）高端審計人才資源不足

由于國家審計范圍廣、數量多，審計機關本身就缺乏足夠的審計人員，實施審計全覆蓋之后，這一情況將更為突出。與此同時，國家審計對審計人員的專業能力和綜合素質的要求也在不斷提高，僅僅精通財務、審計知識已經不能滿足實施審計全覆蓋的需要，國家審計從業人員還應當掌握法律、計算機、環保、工程等多領域的專業知識。在實務工作中，審計人員還要有與不同審計對象進行良好溝通、獲取有用信息的能力。面對突發情況時，要具備靈活多變的思維方式，恰當適度的處理問題。審計人員還要有敏銳的洞察力，善于發現違法違紀行為的線索，并在搜集證據的過程中保持良好的政治品質。但就現階段來說，符合上述條件的高層次審計專業人才較少，這已成為制約審計全覆蓋實施的重要瓶頸。

三、實現審計全覆蓋推進國家治理現代化的建議

當前我國的社會改革不斷深入，審計全覆蓋正是在這種情況下實施的一項新的制度安排。劉家義審計長強調，審計是國家治理的基石和重要保障，考慮到審計在國家治理中發揮的重要作用，審計全覆蓋應當服從于國家治理的需要。因此，為了符合審計全覆蓋的要求，應該針對制約審計全覆蓋的關鍵點，解決突出問題，循序漸進地實施審計全覆蓋。

（一）盡快完善審計制度規范

目前，審計全覆蓋所依據的法規文件在法律效力上仍不夠高，因此，為了順利實施審計全覆蓋，應當及時對《審計法》及其有關條例進行修訂，這樣就會將實施審計全覆蓋的要求上升到了國家法律層面，有利于更好地開展實務工作。此外，針對近幾年出現的新興審計類型，考慮到他們審計對象的特殊性，現行的審計準則可能無法很好地應用于這些審計實務中，所以應當盡快出臺針對這些審計類型的工作指南、審計準則以及評價指標體系，保障審計工作合法有序地進行，保證審計評價結果的公正、合理。

（二）合理制定審計計劃

科學地制定審計計劃是順利開展審計工作的前提。由于審計全覆蓋審計范圍廣、審計對象復雜，因此，更需要制定好審計計劃來統籌、指導審計全覆蓋工作。每年開展的審計項目既要根據政府的經濟工作重點和民眾普遍關注的問題著手設立，做到對審計計劃的全面考慮，也要設置相關的專業部門和人員參與制定審計計劃，進行專業領域的調研與評估工作，使審計計劃更具科學性與針對性。同時，應該根據不同的行業的特點，制定不同的短期、中期、長期的審計計劃，而且要在全面審計的基礎上突出工作重點，重點對象必須審計，其他對象可以根據具體情況采取輪審、跟蹤審計、突擊審計等多種類型的審計計劃。這樣就可以從局部到整體，從重點到全面，有計劃、有步驟地逐步實現審計監督的全覆蓋。

（三）全面整合審計資源

審計力量不足是實施審計全覆蓋時一個重要的制約因素，要保證足夠的審計力量投入，就必須整合好現有的審計資源。當前，審計任務多而繁重，審計對象又十分復雜，面對這樣的情況，如果僅僅依靠現有的國家審計的力量，恐怕難以完成要求更高的審計全覆蓋工作。因此，整合審計資源就可以考慮國家審計聯合內部審計和社會審計力量。一方面，審計機關可以依據有關法律，指導內部審計工作，利用內審部門的天然優勢，合理審慎的參考內部審計的結果，從而起到基礎性的審計監督效果，也便于促進有關部門的審計整改。另一方面，在當前全面推進國家治理現代化的時期，現實中的審計工作已不單單局限于傳統的財務審計，而是向更多樣、更綜合、更專業的審計領域發展，單憑審計機關的力量難以勝任，這時審計機關可以聘請外部審計力量協助工作，外部審計人員具備不同行業的專業知識，可以為審計機關提供咨詢，發表專業意見，同時，審計機關也要對這些外部審計力量進行有效的控制與管理，定期檢查工作進展，監督其守法合規地開展工作。

（四）創新審計技術方法

當前經濟社會發展迅猛，各個行業的信息化程度也逐漸提高，這給審計工作帶來便利的同時，也使得許多違法違紀行為利用信息化技術得以掩蓋，這無疑是給審計工作帶來了新的挑戰。因此，國家審計必須順應時代潮流，在“大數據”時代下搶占先機，積極開展新時期的理論創新研究，運用全新視角、全新思維去探索出新的審計方法和技術手段，以便更好地指導審計全覆蓋實踐工作。也要注重審計人員綜合素質的強化，加強培訓審計人員的專業技能，完善審計人員的知識結構，大力學習法律制度，保持過硬的政治素養，培養出一大批新時期能夠勝任審計全覆蓋工作的高端復合型人才，從而保障審計全覆蓋的順利實施，早日實現國家治理現代化的宏偉目標。