新型城鎮化下農村基礎設施投融資路徑優化

張婷婷　賈敬全

摘要：目前我國農村基礎設施由于投資大、回報率低以及眾多的歷史遺留問題，出現了巨大的供給不足，嚴重制約了農村區域經濟的建設發展。根據目前我國農村基礎設施現狀，通過借鑒國外的相關經驗模式，分析了我國農村基礎設施建設投融資出現的問題，最后提出了適合我國農村基礎設施投、融資機制的若干建議。

關鍵詞：農村基礎設施建設；投融資；創新體制

中圖分類號：F323.9 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）08-0034-03

一、農村基礎設施投融資困境及其成因分析

（一）農村基礎設施建設現狀

根據國家統計局最新數據顯示，截至2014年，我國鄉村人口數61866萬人，占全國人口總數的45.23%，但是由于農村基礎設施建設資金短缺，基礎設施老化年久失修，阻礙了農村經濟的快速增長，最具代表性的就是電力水平和農村土地灌溉問題。

1.電力水平：農村水電建設2015年完成。投資額和農村當年新開工電站規模在逐年下降，而農村用電需求量卻在不斷增長（農村新增發電設備容量不斷增長），且農村發電量遠遠不能滿足需求量，我國農村電力建設出現了相當的供求失衡。

2.土地灌溉：農業建設離不開土地，目前我國農業基礎設施建設主要集中在農田水利方面，受到我國氣候影響，我國農業生產基本依靠灌溉來實現種植。受漫灌等傳統灌溉方式影響，我國農村灌溉依然存在很大的浪費，這不僅降低了水資源的利用率，也使得水資源緊缺程度進一步加深，更提高了農業成本，加大了農民負擔。

（二）農村基礎設施投、融資存在的問題及形成原因

我國改革開放以后，農村基礎設施在投資的數量和絕對金額上有了巨大的發展，但是與經濟增長速度和人口增長速度相比，其發展程度遠遠達不到社會主義新型城鎮化建設的標準，目前我國農村基礎設施的發展速度與人口增長速度、經濟增長速度嚴重不符，基礎設施建設歷史遺留問題嚴重，供給不足。

1.國家財政投入嚴重不足，基層政府財政赤字，財政投資能力弱

農村基礎設施建設的一個主要的資金來源依賴于政府財政撥款，近年來政府財政對農業基礎設施建設的投資額絕對值不斷地增加，而農業基礎設施建設投資額在全國整個基本建設投資中占據的比重卻日益下降，這與國家所說對三農的重要地位和認識的發展相悖，其根源在于我國在很長一段時間實行完全的計劃經濟體制，對于農村基礎設施建設，基本上依賴于政府無償的財政支持，長久以來，基層政府累積了巨大的財政赤字（見圖1）雖然改革開放以后，政府無償的財政支持不再是農村基礎設施建設的唯一方式，但是仍然占有主導的地位。1994年后，我國實施分稅制，事權、財權相分離，基層政府財政沒有穩定的稅收來源，收入不穩定，更加劇了財政赤字。沒有了穩定的稅收來源，政府只能減少農村基礎設施的投資或者犧牲農民利益，將資金壓力轉移給農民。

2.農村集體投資制度存在缺陷，農民增收緩慢缺乏投資動力

目前農村基礎設施建設投資主體仍然集中在中央與地方財政撥款上，我國政府吸收發達國家基礎設施建設的經驗，形成了多種投、融資模式，但是由于起步晚，經驗不足，以及農村集體投資制度的不匹配，仍然很難有效提高私人資金的使用效率。在我國，“一事一議”的方式仍然是農民集體決策使用資金的主要方式。但是基于農民之間收入水平、收入結構等存在較大差異，使得“一事一議”制度成本過高，操作難度過大。另外，農村居民人均純收入與農村居民家庭平均每人消費支出差距較小（見圖2），說明我國農村居民年可支配余額不足，造成了依靠農民集資獲得基礎設施建設資金難以實現的問題。

3.金融機構信貸不足，支農力度弱

由于農村基礎設施建設周期長、風險高，公益性高，導致農村基礎設施建設利潤低，因而出現普遍的“慎貸”和“惜貸”現象，再加上出于穩定經營的目標，銀行等金融部門對關于農村基礎設施建設相關的貸款審批愈加嚴格，普遍收縮了相關業務。即使是與農村經濟發展息息相關的中國農業發展銀行，其資金能力也很難成為農村基礎設施的主要資金來源，更不用說規模更小的農村信用社等。

4.相關政策、法規及激勵措施不健全

隨著我國經濟的發展，國家對于農村基礎設施建設投資額度不斷增加，因此需要更加詳盡的法律、法規對其進行規范與約束。但是，目前我國農村基礎設施建設相關的法律、法規，主要依靠《中華人民共和國商業銀行法》和《貸款風險分類指導原則》等，這些政策、法規等由于適用范圍廣缺乏針對性，因此，在農村基礎設施建設中有很多模糊、不明確的問題，在面對目前經濟快速發展、貸款金額不斷增加的局面時，這些政策、法規已經無法滿足建設的要求，甚至阻礙農村基礎設施建設的健康發展，在面對這種情況，制定相關法規、政策、扶持及激勵措施已經刻不容緩。

二、農村基礎設施投、融資的國際經驗借鑒

（一）美國農村基礎設施投、融資

美國很早就已開始對農村基礎設施建設進行探究，最早的法律制度保證可以追溯到十九世紀，1862年的《莫里哀法》，其后，《哈奇法》、《美國聯邦農業完善和改革法》相繼出臺。這些法律、法規的出臺，保證了美國建立并完善農村投融資體制，從而避免了建設中不規范、不合理的現象的出現。另外，美國建立了完善的金融投資格局，隨著美國農業發展對基礎設施建設的資金需求不斷地擴大，美國開始完善金融格局，建立了美國農場信貸系統，并且發行大量相關債券，極大地推動了農村基礎設施的建設。

（二）日本農村基礎設施投融資

日本政府非常重視農村基礎設施的建設，在資金投入上已占到了財政資金的30%，同時，日本政府還設立了農業協同組織，并要求農協承擔部分盈利少甚至不盈利的業務，比如幫扶農業生產，開展農村教育、文化科普活動等。相對應的，中央政府在財政稅收方面給予農協補助，使得農協可以更有效地展開農村服務。日本的農村基礎設施金融體系同樣值得我們借鑒，日本建立了覆蓋全國范圍的農村金融體系，包括農協、信聯、農林中央金庫三級，各級之間獨立存在，但上級對下級有管理和服務的責任，以此形成了以農協金融體系為主。以政府制度保證為輔的有效金融體系。

由于農村基礎設施建設在農村發展中的重要地位，許多國家在很早就開始對農村基礎設施投、融資進行探索，積累了大量的經驗，借鑒吸收這些優秀的經驗，對我國更好地進行農村基礎設施投融資建設起到促進作用。

三、促進農村基礎設施投、融資機制的創新建議

（一）加大財政資金的支持力度，優化財政投入結構

由于我國農業基礎設施建設底子薄、起步晚，盡管每年的建設的財政支出不斷加大，目前仍然還有著較大的資金缺口，使得問題日益嚴峻。對此要合理發揮政府財政在農村基礎設施建設中的作用，推動中央及地方財政對農村基礎設施的建設，一方面要繼續加大財政支出力度，另一方面也要做好合理的支出規劃。具體來說，首先，需要對各個地區關于農村基礎設施的財政支出總額進行合理預算，其次，根據各地區經濟發展水平的能力，對其財政支出份額進行確認，最后，估算差額，由中央財政支付差額部分。這樣，對于地方財政支出困難的地區，農村基礎設施建設也能得到公共財政的支持。

（二）拓展民間資本投融資方式，引導私人資本參與建設

在當前的情況下，政府投資力度不足，已經嚴重制約農村基礎設施建設的發展，民間大量的資本卻難以發現很好的投資渠道，如何尋找到穩定而又充分的融資方式，使民間私人資本與農村基礎設施建設得到結合，成為當今形勢下的又一大難題。首先，中央政府可以以國家信用為基礎發行政府債券，同時吸引國外資本，如雙邊政府之間的合作投資、多邊機構提供的貸款和援助、外商直接投資，這樣不僅可以解決農村公共服務設施建設資金龐大的問題，同時也提供了一個良好的投資方式和渠道。另外，可以借鑒福利彩票與體育彩票發行經驗，公開設立發行農村公共服務設施建設彩票，有力支持國家農村基礎設施建設的發展的同時也刺激了消費。最后，由政府成立具有法人資格的，被廣大群眾認可的資本投、融資平臺，用以向農村基礎設施建設單位提供資金保證。

（三）發揮金融機構的支持作用，實現多方面共贏局面

農村基礎設施建設由于投資大、周期長以及公益性的特點，所需資金規模并非農民個人可以負擔得起，因此需要發揮金融機構農村基礎設施的支持作用。首先，需要將政策性銀行的資金投入到農村基礎設施建設，作為農業發展的主要政策性銀行，農業發展銀行應該調整建設方向，不僅僅是把資金投入在糧、棉、油收購資金等小規模政策性貸款上。其次，要推進農村金融機構改革，形成具有競爭力的、和良好效益的現代化的金融機構，使其成為農村金融的主要動力。最后，廣泛吸收各方資金，成立發展基金會，可以大力建設農村因資金問題而被擱置的各種項目，這樣不僅可以提高資金利用率和收益率，與此同時，也凸顯了村民基礎設施建設的主人翁地位，更可以減輕政府財政赤字，實現多方面共贏局面。

（四）加強農村基礎設施投融資法制建設，保證私人合法權益

加快完善農村基礎設施建設，必須加強法律及政策的建設，這樣才能夠真正減少外界不確定因素的干擾，使農業政策真正落到實處。對于相關的法律、法規要進行補充，根據時代的發展制定私人資本進人基礎設施投資領域的機制，使其有法可依，以保證私人資本的合法權益；成立對應的監管部門，對民間資本進入農村基礎設施進行規范和監督，合理利用民間資本，提高資本利用率，落實中央及地方的相關政策，為農村基礎設施建設創造良好的運行環境；跟進社會現實，及時取消農村基礎設施建設中不利于私人資本發展的限制性規定。由于農村基礎設施建設盈利能力較弱，具有很強的公益性質，政府可以對私人資本采取稅收、信貸等方面的優惠，鼓勵私人資本參與農村基礎設施建設。