分權(quán)化改革下的政府治理碎片化可能及其應(yīng)對

徐信貴

[摘要]分權(quán)化改革的目的在于通過權(quán)力的合理配置推進(jìn)政府治理能力的現(xiàn)代化。但不合理的分權(quán)化改革措施會使權(quán)力受到過度限制從而降低政府的行動能力，形成無政府主義和行業(yè)壟斷，加劇政府治理的碎片化。為了構(gòu)建“有能力的有限政府”必須正確處理分權(quán)化改革與政府治理碎片化之間的辯證關(guān)系。應(yīng)通過分權(quán)原則、信息融通和技術(shù)理性來化解分權(quán)化改革下的政府治理碎片化風(fēng)險。

[關(guān)鍵詞]分權(quán)化改革；政府治理；碎片化

一、引言

黨的十八屆三中全會對政府職能轉(zhuǎn)變提出的新要求，即“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。在“大政府小社會”背景下，分權(quán)是政府職能轉(zhuǎn)變的最重要內(nèi)容，即要通過進(jìn)一步明確政府權(quán)力的邊界、壓縮政府權(quán)力空間，使全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚哪撤N意義上說，“分權(quán)”是各地政府在當(dāng)前或今后一段時期內(nèi)不可能回避的一項工作。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，“可能出現(xiàn)的分權(quán)化改革模式”，“怎樣的分權(quán)可能降低政府的行政能力，導(dǎo)致政府治理碎片化”，“如何應(yīng)對政府治理碎片化”等一系列問題需要認(rèn)真對待。

二、分權(quán)化改革與政府治理碎片化

分權(quán)化改革的目的在于克服權(quán)力過于集中，從而使權(quán)力的利用效率實現(xiàn)最大化。在深化改革的過程，對分權(quán)改革應(yīng)該有一個全面的認(rèn)識和正確的預(yù)判，即分權(quán)化改革能夠釋放市場和社會參與的活力，增加公共服務(wù)的供給；但與此同時不恰當(dāng)?shù)姆謾?quán)改革措施可能誘發(fā)或加劇政府治理“碎片化”。政府治理的“碎片化”的深層次原因在于分權(quán)后產(chǎn)生的多元主體的利益博弈。因此，在分權(quán)改革過程中，必須探索各利益主體之間的合作博弈途徑，實現(xiàn)各主體之間的利益均衡。

（一）政府治理的碎片化分析

“碎片化”日益成為這個時代的一個基本特征。就人類個體而言，工作和生活的內(nèi)容是碎片化的，甚至在整個社會中所扮演的角色亦呈現(xiàn)碎片化的特征，當(dāng)然，這種“碎片化”并不僅僅影響個體的人，政府治理開始邁向碎片化。21世紀(jì)的政府治理朝著兩個看似矛盾的方向發(fā)展，即一體化（全球化）和碎片化（個性化）。一方面，各國在政府治理方面的聯(lián)系不斷增多，并漸漸形成了公共治理的全球意識；另一方面，在各國內(nèi)部的政府治理日益?zhèn)€性化、碎片化，這表現(xiàn)在治理主體、治理職能、治理過程、治理效果日益碎片化。碎片化是一種不可阻擋的時代洪流，在20世紀(jì)取得巨大成功的傳統(tǒng)治理模式已然無法應(yīng)對這個時代的權(quán)力分散、地方勢力膨脹、組織界限模糊等問題，“一方治百病的模式就必須讓位給那些個性化的特制模式……靠命令與控制程序、刻板的工作限制以及內(nèi)向的組織文化和經(jīng)營模式維系起來的嚴(yán)格的官僚制度，尤其不適宜處理那些常常要超越組織界限的復(fù)雜問題……在這種新的模式下，政府的工作不太依賴傳統(tǒng)意義上的公共雇員，而是更多地依賴各種伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡(luò)來從事并完成公共事業(yè)。”從某種意義上說，政府治理的碎片化源于以權(quán)力分工、分層為基礎(chǔ)的科層制（官僚制）。科層制強(qiáng)調(diào)內(nèi)部分工、職位分等和組織規(guī)定，從而形成等級制的權(quán)力矩陣關(guān)系。“官僚制是建立在高度分工和專業(yè)化基礎(chǔ)之上的，為了有效處理紛繁復(fù)雜的事務(wù)和解決各種各樣的問題，各個部門均有一套穩(wěn)定且詳細(xì)的技術(shù)規(guī)范要求，因此，組織在各個領(lǐng)域都必須配備專家和技術(shù)人員，以適應(yīng)工作需要。”如此，最高層權(quán)力之下必然出現(xiàn)碎片化，但這種碎片化的根本原因在于利益博弈，公共選擇理論學(xué)派認(rèn)為，在政治市場中的各個主體亦是“理性經(jīng)濟(jì)人”，他們同經(jīng)濟(jì)市場中的私人主體一樣要追求個人利益最大化。只不過這種個人利益最大化主要是以“政治利益或效果的最大化”方式呈現(xiàn)。分權(quán)對既有的利益格式進(jìn)行重新分配，而在“一元治理”向“多元治理”的分權(quán)改革過程中，這種利益博弈必然會變得更加激烈，并進(jìn)而加劇政府決策與治理的碎片化。

（二）當(dāng)前分權(quán)化改革的具體內(nèi)涵

為了適應(yīng)政治民主化的需要和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，世界大多數(shù)國家在特定歷史階段都采取了一些分權(quán)化改革措施以提高行政效率和社會治理效能。從權(quán)力分化的走向上看，分權(quán)化改革可以分為縱向分權(quán)、橫向分權(quán)和外向分權(quán)三種不同類型。這三種類型亦是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中的分權(quán)化改革的具體內(nèi)涵。

1.縱向分權(quán)：央地分權(quán)

在單一制的國家結(jié)構(gòu)中，分權(quán)的首要形式就是縱向的央地分權(quán)，這是分權(quán)化改革的最大難點。“改革開放以來，中國地方政府的改革在一定意義上，是在中央分權(quán)的大邏輯中中央與地方權(quán)力關(guān)系與權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程，也是中央與地方在政策制定、政策執(zhí)行等領(lǐng)域討價還價、相互博弈的過程。要解決地方政府治理結(jié)構(gòu)和治理形態(tài)中的問題，重塑地方政府治理模式，首先必須考慮中國的中央與地方政府間權(quán)力關(guān)系，中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系直接決定了地方政府的權(quán)力形態(tài)和治理結(jié)構(gòu)。”《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》亦明確指出：“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項，一律下放地方和基層管理。”

2，橫向分權(quán)：理順職責(zé)

政府組織的設(shè)置是以職能為基礎(chǔ)的，依據(jù)不同業(yè)務(wù)或職能，政府組織被劃分為若干個具體的行政部門。現(xiàn)代社會的發(fā)展、社會分工細(xì)化以及人民的客觀需求促進(jìn)了公共管理內(nèi)涵和外延的擴(kuò)張和發(fā)展，各級政府的公共管理職能處于一種不斷分散化的調(diào)整趨勢之中。新中國成立以來，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展和社會變化，政府進(jìn)行了多次分權(quán)化改革。政府的橫向分權(quán)擴(kuò)大行政權(quán)的主體范圍，并使得政府決策的日益分散化甚至社會化。“政府治理的變革進(jìn)程也是驚人的……通過地方分權(quán)的改革，通過基層民主建設(shè)，通過事業(yè)單位的相對獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)等，中國政府的權(quán)力已經(jīng)開始從單中心的政府走向多中心的自主治理。”我國當(dāng)前行政權(quán)橫向分權(quán)改革的重點內(nèi)容是轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，理順部門職責(zé)關(guān)系。黨的十八屆三中全會明確指出：“轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機(jī)構(gòu)改革。優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致……統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系……推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。”

3.內(nèi)外分權(quán)：還權(quán)于民

一個國家的權(quán)力能量是恒定的，公（權(quán)）進(jìn)必然私（權(quán)）退。當(dāng)政府的權(quán)力過于膨脹，私權(quán)必然萎縮，并可能出現(xiàn)私權(quán)“真空”狀態(tài)。事實上，管得最多的政府與最好的政府之間并不能直接劃上等號。當(dāng)政府把所有事務(wù)納入管轄范圍，將公權(quán)力滲透至公民生活的各個方面，往往難以實現(xiàn)社會的善治。因為“治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)，管理其共同事物的方法的總和，是使相互沖突的利益得以調(diào)和，并可能采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。”從表面上看，大包大攬政府是一種全能政府，但由于政府的大包大攬行為破壞了“公私協(xié)力”治理結(jié)構(gòu)或者共治生態(tài)，這樣“全能”政府最終會蛻變成“無能政府”。總體而言，各級政府還是控制了過多的權(quán)力，使得公權(quán)力的體積過于龐大，國家與社會之間時常出現(xiàn)不和諧的關(guān)系形態(tài)。因此，深化改革的一項重要任務(wù)就是要“化公于私”，還權(quán)于民，把本不應(yīng)該由市長拍板的事項還給市場，把可以由社會自治的事項返還給社會。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對政府與市場、社會的關(guān)系進(jìn)行了正確的闡釋，即“政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)。”

（三）分權(quán)化與政府治理碎片化的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

政府治理碎片化是由多種原因造成的。“行政碎片化是內(nèi)因與外因協(xié)同作用的產(chǎn)物。行政碎片化的天然原因是政治家、官僚、公務(wù)員和國家代理人亦是理性經(jīng)濟(jì)人，為了個人利益和部門利益會放棄公共利益”，有碎片化甚至是“有意為之”的產(chǎn)物，“政治家為了控制和監(jiān)督官僚組織，對其采取了‘分而治之的策略……高級公務(wù)員通過確立各自的地盤最大化自己的權(quán)力，從而造成部門之間的破裂或相對獨(dú)立狀態(tài)。”分權(quán)化措施亦是政府治理碎片化的重要原因，分權(quán)化改革可能誘致或加劇政府治理的碎片化。“20世紀(jì)70年代中后期，新公共管理運(yùn)動在西方國家蔚然興起，并取得顯著成效，但其采取的分散化、分權(quán)化的改革措施在某種程度上卻加劇了政府管理‘碎片化的狀況”，“分權(quán)的原則要求存在分立的政府機(jī)構(gòu)，每個機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府功能。然而，實際的政治需要卻要求國家意志的表達(dá)和執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。法律與執(zhí)行之間缺乏協(xié)調(diào)就會導(dǎo)致政治的癱瘓。”因此，在深化改革的過程，對分權(quán)化改革應(yīng)該有一個全面的認(rèn)識和正確的預(yù)判，即分權(quán)化改革一方面能夠釋放市場和社會參與的活力，增加公共服務(wù)的供給；但另一方面不恰當(dāng)?shù)姆謾?quán)化措施可能會加劇地方政府與社會力量的趨利化短期行為，從而瓦解政府治理的整體性和政府組織的凝聚力，使治理結(jié)構(gòu)更加碎片化。事實上，在正確分權(quán)化與政府治理碎片化的內(nèi)在關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，才能明晰可分權(quán)化改革的范圍以及對特定權(quán)力進(jìn)行分權(quán)化改革的方式，從而保障分權(quán)化改革的價值目標(biāo)和有序進(jìn)行。

三、分權(quán)化改革下的政府治理碎片化可能

在國家治理的過程中，權(quán)力過于集中的“大政府小社會”不是最優(yōu)狀態(tài)，而權(quán)力過于分散的“小政府大社會”亦不是最佳模式。不適當(dāng)?shù)姆謾?quán)措施，將權(quán)力與責(zé)任分散至各個部門，形成行政決策的碎片化效應(yīng)，使得行政決策的統(tǒng)一性、連續(xù)性和權(quán)威性會受到影響。

（一）權(quán)力失衡下的政府治理碎片化

由于無限權(quán)力與無限責(zé)任的政治傳統(tǒng)和文化因子，在各個系統(tǒng)和單位普遍存在權(quán)力壟斷、責(zé)任不清和治理碎片化的問題。“加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能體系，切實提高政府管理科學(xué)化水平”是國務(wù)院新一輪分權(quán)化改革的目標(biāo)和方向。在整個國家治理體系中，權(quán)力是最核心的要素，治理體系和治理能力現(xiàn)代化往往取決于權(quán)力配置的合理化程度。當(dāng)前，主要存在“大政府小社會”和“小政府大社會”這兩種國家治理基本模式。前者常為人所詬病，后者常被人推崇。事實上，在國家治理的過程中，權(quán)力過于集中的“大政府小社會”不是最優(yōu)狀態(tài)，而權(quán)力過于分散的“小政府大社會”亦不是最佳模式。“大政府小社會”與“小政府大社會”這兩種模式雖然在權(quán)力構(gòu)成上大相徑庭，但最終可能引發(fā)的問題是趨同化的，即會造成權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮、效率低下以及治理碎片化。如前所述，分權(quán)包括上級向下級、政府向市場、政府向社會三種類型。在分權(quán)化改革過程中，正確處理好上級與下級、政府與市場、政府與社會之間權(quán)力配置工作至關(guān)重要。分權(quán)化改革措施過于超前、力度過大極易出現(xiàn)權(quán)力失衡狀態(tài)，從而加劇政府治理的碎片化問題。一方面，上級機(jī)關(guān)將權(quán)力下放至地方，如若對權(quán)力的權(quán)重配比形成了顛覆性的改變，突破了下級機(jī)關(guān)的承載能力，不僅無法實現(xiàn)放權(quán)的增量效應(yīng)，反而會增加下級機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，“碎片化”治理就成了下級機(jī)關(guān)切實履行公共服務(wù)職能的必然選擇；另一方面，在對市場未形成有效監(jiān)管的情況下，向市場和社會過度放權(quán)會弱化政府的整體性治理能力，助長市場主體或社會組織的壟斷化和行政化，滋生無政府主義，“在無政府的自然狀態(tài)下，任何人的權(quán)利都不能得到保障，文明社會通過確立政治權(quán)力、公共權(quán)威、法律規(guī)則以避免無政府格局，從而為權(quán)利保障提供了基本前提。”壟斷化和行政化了的市場主體或社會組織會排斥政府對許多本屬于自己職責(zé)的公共事務(wù)的管控，導(dǎo)致整個社會的失序或混亂，公民的基本權(quán)利無法得到有效保障。

（二）權(quán)力分化下的“有縫化”治理

權(quán)力分立的目的是為了防止集權(quán)治理。將國家權(quán)力分割成若干部分有利于形成權(quán)力之間的制約機(jī)制，以避免權(quán)力濫用，從而促進(jìn)社會的“善治”。但是權(quán)力分化并非越細(xì)越好。正如農(nóng)村的土地確權(quán)一樣，把土地“包產(chǎn)到戶”，使得產(chǎn)權(quán)明晰，有利于提高農(nóng)業(yè)耕作的效率，但如果由“包產(chǎn)到戶”轉(zhuǎn)變“包產(chǎn)到人”則可能會產(chǎn)生負(fù)面效果，因為“田埂多了不是好事”，至少這種方式會減少農(nóng)田的實際使用面積，降低產(chǎn)量。同理，在政府公共服務(wù)供給過程中，以專業(yè)化、權(quán)責(zé)明晰為名的過度分權(quán)會擴(kuò)大權(quán)力之間的“縫隙”，使政府的治理“零散化”。“‘專業(yè)化——部門化——利益化——制度化的路徑依賴直接造成了‘高成本、低效率制度困境的產(chǎn)生。城市公共服務(wù)提供的專業(yè)化分工以損害城市系統(tǒng)的綜合性為代價追求專業(yè)系統(tǒng)完整性的目標(biāo)，導(dǎo)致了部門管理的大量‘縫隙；在執(zhí)行機(jī)制上，形成了以部門利益驅(qū)動為主導(dǎo)的制度偏差，少數(shù)部門通過剛性的制度安排鞏固部門的最大化收益。”不適當(dāng)?shù)姆謾?quán)化措施，將權(quán)力與責(zé)任分散至各個部門，容易形成事權(quán)分散、政出多門，從而形成行政決策的碎片化效應(yīng)，使得行政決策的統(tǒng)一性、連續(xù)性和權(quán)威性受到影響。另外，權(quán)力在各部門之間過度分立會增加行政部門的橫向溝通頻次和難度。利益沖突、意見分歧以及不信任會使得各部門之間橫向溝通變得異常困難，進(jìn)而破壞政府治理的整體性、可持續(xù)性，甚至可能會瓦解政府進(jìn)行社會治理的合法性。

（三）權(quán)力“形散而神不散”下的治理碎片化

從理論上說，分權(quán)化改革是要將權(quán)力分散，使之得到一個能夠發(fā)揮最大效應(yīng)的“歸宿”。但行政系統(tǒng)內(nèi)部不同利益主體的存在會影響放權(quán)的徹底性，形成“形散而神不散”的分權(quán)困局，例如，“沒好處的容易放，有利益的死命攥”；“難管的事項放出去，容易處理的事項保留在手中”；“放開受理權(quán)，緊握終審權(quán)”；“放開決定權(quán)，不放發(fā)證權(quán)”；“明放暗收或先放后收”。在以往的分權(quán)化改革過程就發(fā)生過權(quán)力重構(gòu)的矛盾，例如“一些地級市為了保留部門利益，不愿放棄權(quán)力，在養(yǎng)路費(fèi)、車輛附加費(fèi)、交通規(guī)費(fèi)等的征收中，一些地方出現(xiàn)市與擴(kuò)權(quán)縣爭收的現(xiàn)象；一些地方在地級市權(quán)力下放后，義務(wù)也一股腦甩出，如縣級申報的許多項目的籌資需要在中央財政投入的基礎(chǔ)上由省和地級市配套資金，而在擴(kuò)權(quán)改革后一些地級市不愿意再承擔(dān)配套責(zé)任；一些垂直管理部門擴(kuò)權(quán)前是“一個婆家”，擴(kuò)權(quán)后變成“兩個婆家”，工作程序重疊，難度加大”，甚至出現(xiàn)“行政事項一半環(huán)節(jié)在上級機(jī)關(guān)、一半環(huán)節(jié)在基層部門”的“兩頭跑”現(xiàn)象。另外，分權(quán)化改革可能會為政府推責(zé)任、卸包袱提供機(jī)會，例如上級政府把權(quán)力和責(zé)任下放至下級政府，下級政府在人力、物力、財力有限的情況下，又把權(quán)力與責(zé)任推給市場主體或社會組織，這實際上是將責(zé)任和問題交給了可能失靈的市場或自治的社會，進(jìn)而形成權(quán)責(zé)真空，導(dǎo)致公共服務(wù)供給秩序的混亂。

四、政府治理碎片化的應(yīng)對

在短期內(nèi)，分權(quán)化改革可能強(qiáng)化碎片化，降低行政效率，但不能因噎廢食，否定分權(quán)化改革。分權(quán)化改革是提升當(dāng)代政府治理能力的一個必要的基點，是實現(xiàn)效能政府、服務(wù)型政府的邏輯起點。因而，分權(quán)化改革是必要的，也是必需的。正確處理分權(quán)化改革與政府治理碎片化之間的辯證關(guān)系，關(guān)鍵在于尋求合理應(yīng)對政府治理碎片化的有效機(jī)制。

（一）分權(quán)原則與實施標(biāo)準(zhǔn)

分權(quán)化改革并不必然導(dǎo)致政府治理碎片化，合理的分權(quán)原則與實施標(biāo)準(zhǔn)可以避免政府治理碎片化。正當(dāng)性原則、最小影響原則、效率性原則、效益性原則是分權(quán)化改革過程中必須遵循的基本原則。正當(dāng)性原則是指分權(quán)化改革措施具有目的正當(dāng)性，符合經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護(hù)公共利益和社會秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。最小影響原則是指分權(quán)化改革措施應(yīng)當(dāng)采取對公共利益影響最小的手段以避免對公眾造成不必要的損害。效率性原則是指分權(quán)化改革措施必然是增益型，即因為分權(quán)化改革措施而受到損害的合法利益應(yīng)當(dāng)小于分權(quán)化改革后新增的利益。效益性原則是指分權(quán)化改革是一種增益性改革。為了特定的目標(biāo)所進(jìn)行分權(quán)化改革必然會侵害特定群體的利益，但這種損害不能過度。侵害后果與所達(dá)成的目的應(yīng)當(dāng)較為均衡。原則上，分權(quán)化改革措施的正面效應(yīng)總量應(yīng)大于負(fù)面效應(yīng)量，不能為了很小的目的損害使特定群體蒙受過大損失。

政府治理碎片化的根本原因在于利益博弈。因此，分權(quán)化改革的實施標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在于正確的利益權(quán)衡，明確利益共同體的界限，把本不應(yīng)屬于自己的利益放還給其他利益主體。這就避免了各方利益主體為了爭奪本不屬于自己的利益而形成權(quán)力割據(jù)，各自為政的現(xiàn)象。只有明確多方的利益界限，才能激發(fā)各方利益主體治理社會的積極性，努力提升治理能力以獲得自身本應(yīng)有的利益，實現(xiàn)多方協(xié)作，遏制碎片化現(xiàn)象的產(chǎn)生與擴(kuò)散。

（二）信息融通與治理整合

在政府監(jiān)管領(lǐng)域尤其是食品、藥品安全領(lǐng)域，信息不暢通是產(chǎn)生政府治理碎片化現(xiàn)象的一個重要的表現(xiàn)形式。如在食品安全監(jiān)管中，工商局、衛(wèi)生局以及藥監(jiān)局分管各個流程，由于缺乏監(jiān)管信息統(tǒng)一平臺，各個政府部門各自為政，互不共享本部門所收集到的監(jiān)督信息，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管信息閉塞現(xiàn)象，這不僅使部門的治理能力出現(xiàn)危機(jī)，更損害了食品生產(chǎn)者、銷售者以及消費(fèi)者的權(quán)益。為了形成各部門之間的信息融通，實現(xiàn)各部門協(xié)力合作，有必要借鑒整體政府的概念。整體政府是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動來實現(xiàn)預(yù)期利益的政府改革模式，它包括四個方面內(nèi)容：排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)。整體政府的目的在于破除阻礙部門間通力協(xié)作的不良因素，實現(xiàn)跨部門的信息融合。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，政府監(jiān)管部門以分工與專業(yè)化劃分監(jiān)管環(huán)節(jié)，在明確彼此的權(quán)力與責(zé)任的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)食品安全環(huán)節(jié)的無縫隙監(jiān)管，這就需要多部門共同協(xié)作。把各個政府部門看成一個有機(jī)系統(tǒng)的整體，是為了實現(xiàn)行政政策的特定目標(biāo)而形成的有機(jī)聯(lián)合體。通過加強(qiáng)各個部門之間的信息通融強(qiáng)化各個政府部門協(xié)作性和整體性，形成為實現(xiàn)行政政策的特定目標(biāo)的有機(jī)聯(lián)合體。這有助于政府治理碎片化問題的解決。

（三）技術(shù)理性與共治社會

在多元主義治理下的社會，提升政府治理的能力不僅在于促進(jìn)政府自身行政效率的提高，更需關(guān)注市場與社會在整個調(diào)節(jié)體系中的作用。但過度地放權(quán)給市場與社會組織，可能會造成“無政府主義”狀態(tài)，在某些特定領(lǐng)域形成市場壟斷或社會組織壟斷現(xiàn)象，不利于政府對可能失靈的市場和政府進(jìn)行有效的管制。能否構(gòu)建有效的多元主義共治社會，關(guān)鍵在于放權(quán)給市場、社會組織的技術(shù)理性，即通過新技術(shù)力量來化解分權(quán)化改革的治理碎片化風(fēng)險。例如通過將網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)、電子技術(shù)等運(yùn)用到政府治理中以治理政府失靈，建設(shè)高效、和諧的共治社會。