轉型與發展：中國經濟與政策十年

■毛振華，袁海霞

（1.中國人民大學經濟研究所，北京100872；2.中誠信國際信用評級有限責任公司，北京100031）

轉型與發展：中國經濟與政策十年

■毛振華1，2，袁海霞2

（1.中國人民大學經濟研究所，北京100872；2.中誠信國際信用評級有限責任公司，北京100031）

縱觀近十年，中國與全球經濟共同走過金融危機，逐步邁入“三期疊加”的新常態，經濟發展呈現出與世界經濟聯系加強等八大特征；宏觀經濟政策也隨之發生一定變化：從“雙防”到“四萬億”強刺激，從強刺激到定向調控，從微刺激再到供給側改革；從過度強調有效需求不足和危機管理向強調潛在供給能力下降和結構性改革，中國的宏觀經濟政策幫助我們首先從金融危機中走出，也越來越呈現中國特色的宏觀調控特點：“三位一體”調控模式更加強化，調控目標的多元化決定了調控手段的泛化，在一定程度過多干預常態，同時也成為宏觀經濟波動的根源之一等等。而制約中國經濟發展的結構性問題依然十分嚴重，以需求管理為主的宏觀經濟政策有效性不斷降低，破解發展難題必須推進供給側結構性改革。在推進供給側結構性改革的同時，必須正確認識宏觀調控短期目標與改革長期目標的協調、正確認識處理好政府與市場的關系、正確認識培育、建立中國優勢產業體系的長期性等六大問題。

宏觀調控；結構性改革；新常態；有效需求不足

縱觀近十年，中國與全球經濟共同走過金融危機，逐步邁入“三期疊加”的新常態，經濟發展呈現出與世界經濟聯系加強等八大特征；與此同時，宏觀經濟也適時調整，從“雙防”到“四萬億”強刺激，從“強刺激”到定向調控，從“微刺激”再到供給側改革；從過度強調有效需求不足和危機管理向強調潛在供給能力下降和結構性改革，中國的宏觀經濟政策幫助我們首先從金融危機中走出，也越來也呈現中國特色的宏觀調控特點。當前制約中國經濟發展的結構性問題依然十分嚴重，以需求管理為主的宏觀經濟政策有效性不斷降低，破解發展難題必須推進供給側結構性改革。但是在推進供給側結構性改革的同時，必須注重短期目標與長期目標的協調等六大關系。

一、過去十年中國經濟呈現出八大特征

過去的十年，中國與全球經濟共同走過了復雜多變的十年。中國經濟經歷了危機前一個周期的高速增長，應對了2008年金融危機時期的經濟下滑與大幅的經濟波動，隨著世界經濟進入低速增長與深刻調整周期，中國經濟發展逐步邁入“三期疊加”的新常態，經濟增速有所放緩（見圖1）。但是放眼全球，中國經濟依然保持了較高的增長，占世界經濟比重和對全球經濟的貢獻持續攀升；隨著改革開放的不斷推進，開放體系中中國與世界經濟的聯系更加增強，對全球經濟的影響也日益重要，一些階段性特征出現了明顯變化，外貿、資本流動從“商品輸出、資本輸入”向“商品服務、資本雙輸出”轉變，產業結構、需求結構也都呈現跨越式的發展，基礎設施和社會保障體系不斷完善，“信貸—投資”驅動模式下債務規模快速發展等等，總體上，筆者認為中國經濟發展呈現出以下八個特征。

特征一：中國經濟總量超越日本成為世界第二大經濟體，中國從區域經濟大國向全球大國轉變。

2006～2016年，中國經濟飛躍發展，各項經濟指標數倍增加。這十年，中國經濟總量增長3倍多，雖然經歷增長不斷放緩，但年均增長依然到達9.5％，遠高于同期世界經濟的平均增速3.7％。2010年，中國經濟總量超越日本，在世界經濟中的排名從2006年的第4位上升至2010年的第2位并保持至今，成為僅次于美國的全球第二大經濟體。

隨著經濟快速增長和經濟規模的擴大，中國經濟對世界經濟的貢獻日益提升。按照世界銀行的測算，使用購買力平價計算，中國經濟總量在世界經濟總量的占比，從2006年的9.68％提高到了2015年的16.86％；中國對全球經濟增長的貢獻（匯率法計算）從2006年的14.86％提升至超過25％。IMF的數據也反映了這一趨勢，2000～2005年中國經濟對全球經濟的增量的貢獻率約7％，2005年至2010年增量貢獻率上升至21％，2011年至2015年這一指標又進一步上升到了29％（見圖2）。

圖1　過去十年中國經濟增長軌跡變化的三個階段

圖2　中美日經濟總量占全球GDP比重（按照購買力平價計算，2005～2015年）①資料來源：根據東方財富數據庫，中誠信國際、人大宏觀課題組整理。

中國從區域性大國向全球性大國轉變，在資本市場等各方面對全球的影響也不斷加深。全球金融數據提供商迪羅基公司最新公布的數據顯示，2016年第一季度，中國已公布的外向并購總額達922億美元，再創新高；2月，中國化工集團公司宣布愿以約430億美元的價格收購瑞士農業化學和種子公司先正達。這是有史以來最大規模的收購瑞士企業的交易，也是有史以來最大規模的中國境外交易；從數據來看，一季度中國已經成為全球跨境并購中的最大收購國，占全球30％的市場份額。

特征二：中國經濟增長與全球高度同步，宏觀經濟景氣由繁榮進入蕭條的調整周期。

無論是經濟增長、宏觀經濟景氣、貿易狀況抑或是工業生產等，中國經濟始終與全球經濟保持高度同步，經濟增長從高速增長進入次高速增長，宏觀景氣從繁榮階段進入蕭條階段。

從GDP增長來看（見圖3），金融危機前，中國經濟保持兩位數以上的高位增長，世界經濟也延續5.5％左右的速度較快增長；2008年以來，中國經濟和世界經濟增長繼續下滑，分別從2007年的14.2％、5.67％下滑至2009年的9.2％和0.01％，世界經濟幾乎陷入了停滯。隨著全球“反危機”政策的實施，中國和世界經濟逐步走出危機，并進入“低增長、低貿易、低通脹和低利率”的新常態，宏觀經濟景氣由危機前的繁榮進入到蕭條階段（見圖4）。

進出口貿易、工業增加值等指標的情況也反映出中國與世界走勢基本一致（見圖5和圖6）。

特征三：中國從“商品”輸出國轉向“資本、商品”雙輸出國。

資本流動從純流入狀態逐步向流出態勢轉變。從過去十年的情況來看，2005～2008年，這一時期中國經濟延續過去30年來的高速增長，總體投資回報率處于全球較高水平，外商直接投資雖然增速放緩，但實際利用金額遠高于中國對外直接投資，相比而言，這一時期中國對外直接投資還處于緩慢增長的平臺期。2008年以來，我國境內企業主體在對外直接投資加快增長，尤其是2008年，在金融類投資加快增長的帶動下，我國境內投資者對外直接投資加快增長，中國對外直接投資凈額559.1億美元，較上年增長111％，占比70％以上的非金融類對外直接投資同比增長高達63.6％。到2014年底，中國對外直接投資達到1 231.2億美元的歷史最高值，同比增長14.2％③，為全球第三大對外投資國。中國1.85萬家境內投資者設立對外直接投資企業近3萬家，分布在全球186個國家（地區）。對外直接投資存量前20位的國家（地區）存量占總量的近90％，對“一帶一路”沿線國家的直接投資流量為136.6億美元，占中國對外直接投資流量的11.1％。與吸引外資相比，當年外商直接投資實際利用額達到1197.1億美元，中國實際已經邁入凈資本輸出國。

圖3　中國經濟增長與世界經濟增長高度同步（2006～2015年）

圖4　中國進出口貿易與世界貿易基本同步（2006～2015年）

圖5　PMI先行指標和工業生產均進入低迷態勢

圖6　近十年我國外商直接投資實際利用額和對外直接投資變化（2005～2014年）②

對外貿易增長由兩位數以上的高位增長逐步過渡到與世界貿易同步增長，貿易大國地位凸顯。2009年成為世界第一大出口國，2013年中國已成為世界第一貨物貿易大國，貿易與服務貿易在全球中的貢獻均呈現出逐年上升趨勢。根據WTO的數據，2012年以來，我國貨物貿易出口占全球比重排名第1，貨物進口額占全球貨物進口的9.8％，居世界第2位，僅次于美國，服務貿易進出口居世界第3④。從貿易結構來看，進出口貨物貿易結構有所改善，加工貿易的占比有所下降，機電產品和高新技術在進出口中的比重均呈現上升態勢；服務貿易中，無論是進口還是出口運輸、旅游以及其他商業服均為貿易主體，但旅游和其他商業服務的占比有所下降，而建筑、通訊、保險、金融等比重雖有所上升，但總體占比較小。

特征四：經濟增長動力轉換與結構發生大變異。

1.需求動力更加倚重內需，最終消費中居民消費支出占比小幅提升

從需求來看，需求結構呈現外需貢獻減弱，內需對經濟增長貢獻增強的特點，由2005年的89％波動上升至2014年的98.7％，內需中尤其是最終消費需求是經濟增長的穩定器。外需經歷過金融危機時期的最低谷后，總體對經濟增長的貢獻趨弱。金融危機期間，受全球經濟形勢惡化、貿易下滑嚴重，外需對經濟增長的作用從危機前的10.3％下滑至2009年的-44.8％，達到了1985年以來的最低值；2014年該指標為1.3％，比2005年下降9.7個百分點。隨著危機后投資增長高位趨緩以及投資效率下降，資本形成總額對經濟增長的貢獻由54.2％下降至48.5％。而最終消費對經濟增長的貢獻超過了50.2％，波動相對資本形成總額、貨物和服務凈出口而言比較穩定（見圖7）。

從最終消費支出結構來看，政府消費支出占比呈現先波動上升而后下降的態勢，尤其是2016年以來，在限制“三公消費支出”等影響下，政府消費支出比重總體有所下降，2014年為26.26％，基本回歸至2005年的水平；而隨著城鎮化的不斷推進，居民消費支出結構中城鎮居民消費構成穩步上升，由2005年的42.64％波動上升至2014年的超過77％；農村居民消費支出構成不斷下降，由2005年的27.36％下降至了2014年的22.47％（見圖8）。

2.產業結構發生積極變化，產業結構從“二、三、一”轉向“三、二、一”，傳統產業與新興產業增長分化

產業結構發生積極變化，產業結構從“二、三、一”轉向“三、二、一”；2005～2008年，在投資高速增長的帶動下，鋼鐵、水泥、建材等原材料和技術裝備的產量迅速上升，許多產品的產量均位居世界前列，第二產業的比重基本維持在47.5～48％之間；在房地產、金融等相關行業的帶動下，第三產業的比重由2005年的40.5％上升至41.9％。2008～2012年，從經濟危機到次蕭條階段，在“四萬億”刺激作用下，“大規模的投資在一定程度扭曲了經濟結構，也阻礙了產業間結構調整”。第二產業和第三產業比重關系出現短期逆轉，第二產業和工業對經濟增長的貢獻在2010年達到了近十年的峰值，分別為56.84％和46.54％，2011年以后在外需低迷、產能過剩等影響下，工業尤其是制造業下行壓力不斷加大，增速持續下滑，第二產業在經濟總量的比重也持續下滑。2013年以來，隨著第二產業調整壓力加大，產業結構的“三進二退”趨勢進一步發展，2013年第三產業比重超過第二產業，2015年第三產業比重超過50％，對經濟增長的貢獻進一步增強。

圖7　需求對經濟增長的貢獻

圖8　最終消費支出構成變化

從產業內部結構來看，傳統產業增長減速，新興產業增長持續較快，戰略性新興產業占GDP比重有所提升。2005年的2010年戰略性新興產業占比不足4％，2015年已經達到8％，裝備制造業占工業的比重從2005年的28.7％提升至2015年的31.8％，高技術制造業占比也達到11.8％左右，新能源汽車、智能手機、機器人制造等新興產業有所發展；與此同時，服務經濟中現代型服務業的占比也有所提高。

特征五：物價水平總體波動逐步趨緩。

價格水平經歷兩次通脹，總體從通脹轉向工業領域的通縮，波動逐步趨緩；從2005年以來的十年軌跡來看，中國經濟經歷過兩次明顯的通貨膨脹。第一次是2005年至2008年上半年，伴隨著經濟保持兩位數的高速增長，投資過熱、大宗商品價格快速攀升等帶動下，價格領域呈現結構性上漲向全面上漲的趨勢；第二次是2010年左右，隨著“四萬億”刺激的實施，“信貸—投資驅動的增長模式下，新一輪的物價上漲和資產價格飆升”，尤其是房地產再次成為資產泡沫化的重災區。隨著中國經濟增速邁入中高速過度，通脹水平出現較快回落，而通縮則形成新的風險。從波動水平來看，無論從反映總體供求狀況的GDP平減指數，還是居民消費價格指數和工業領域的價格指數來看，價格水平總體波動趨緩（見圖9）。

特征六：社會保障體系進一步完善、基礎設施快速發展，為未來發展打下良好基礎。

基礎設施不斷完善。從健全城鄉居民最低生活保障制度，開展新型農村社會養老保險試點，到支持廉租住房、棚戶區改造等保障性安居工程建設。如“四通”覆蓋面逐漸擴大，城鎮地區通路、通電、通電話、通有線電視已經接近全覆蓋，農村地區的“四通”也得到大幅改善。教育水平得到進一步提升。2007年，對農村義務教育學生全部免除學雜費和免費提供教科書，成為中國教育發展史上的一個重要里程碑。此外，學生資助體系不斷健全，覆蓋面顯著擴大。教育體制改革不斷深化，促進教育事業不斷發展。覆蓋城鄉居民的社會保障體系不斷完善。目前，我國社會保障體系框架初步完成，形成了以社會保險為主，包括社會救助、社會福利、優撫安置、住房保障和社會慈善事業在內的社會保障制度框架，制度運行總體平穩；各項社會保障制度覆蓋范圍逐步擴大，從國有企業向多種所有制組織、從正式職工向靈活就業人員、從城鎮居民向農村居民擴展；社會化管理服務體系逐步建立，減輕企事業單位的社會事務負擔。

圖9　GDP平減指數和CPI、PPI波動趨緩

與此同時，勞動者報酬增速持續高于經濟增長，城鄉居民收入水平不斷提升，帶動了消費支出的增加與結構的改善，教育、醫療等發展需求、享受需求持續提高。

特征七：衰退式泡沫與金融扭曲疊加進一步加劇，局部風險進一步擴大。

1.衰退式泡沫進一步集聚

十年期間，貨幣投放總量激增，催生資產價格泡沫的同時帶來金融系統風險的不斷累計和釋放，資金“脫實就虛”的流動不時表現為不同類型的“衰退性泡沫”，各種泡沫危機接連發生。從2010年至2011年的溫州和鄂爾多斯民間借貸危機，到2011年至2012年的“城投債”危機，到2013年年終的流動性危機“同業拆借利率飆升”，到2014年的“超日債”等公司債危機，再到2015年上半年的“天威債”危機、年中的“大股災”和下半年的匯率恐慌，乃至今年上半年債券市場信用風險的釋放、局部的房地產泡沫等等，各種衰退式泡沫所引發的危機接連發生，每次危機的爆發都會對市場信心和金融系統產生一定的沖擊。

2.債務規模快速擴張，總體債務水平適中，但非金融企業債務風險較高

近十年，隨著經濟形勢和發展階段的變化，我國債務總規模呈現快速擴張的態勢，債務率經歷了危機前略有降低，之后快速攀升的態勢，債務率總體適中，但結構性問題突出，非金融企業部門債務水平較高。根據國際清算銀行的數據，2015年9月，我國總體稅務水平為248.6％，與世界主要國家相比，整體處于適中水平（日本的債務水平為400％、法國為280％、英國為238％、美國為233％）。分部門看，我國政府部門的債務率為43.5％，居民部門的債務率為38.8％，相較其他國家處于較低水平；非金融企業部門為166.3％，高于大部分國家（美國非金融企業部門的債務率僅為70.9％、英國為70％、法國124.5％、日本101.8％等），也遠遠超過90％的國際警戒線。因此，總體來看，我國總債務水平適中，但結構性問題突出，主要是非金融企業部門的債務率過高（見圖10）。

3.傳統行業過剩與局部供給不足持續存在

隨著我國經濟發展進入新常態，原有的制度紅利和人口紅利漸失、勞動力成本不斷攀升、資源環境發展約束不斷增強、而生產領域的大面積過剩與部分領域（尤其是服務業領域）的供給長期不足等結構性矛盾進一步激化。2015年，我國水泥、粗鋼、平板玻璃、電解鋁等行業的產能利用率在67％、67％、68％、78％左右。與此同時，部門領域比如醫療、基礎設施等仍然存在供給不足。

4.房地產由原來高速發展進入調整周期，行業發展不確定帶來一定波動

2013年，由于人口結構變化，對經濟發展和民生領域影響都極為重要的房地產行業已經迎來了發展拐點進入調整期，由于供求關系影響，分化發展趨勢將延續；按照去年的銷售速度，未來還需4～5年去庫存。在高庫存的壓力面前以及行業調控反復（根據過去“十年九調、逢調必漲”以及近期調控政策的反復）不定預期中，行業發展仍面臨一定不確定性，對經濟波動和宏觀調控均會生產重要影響。

圖10　中國三部門債務水平變化

5.匯率與利率之間的聯動更為緊密，金融市場波動加大

隨著我國資本項目的放開，跨境資本流動的階段性特征已發生改變，由原來的凈流入轉變為流入、流出更為頻繁；2015年中國跨境資金流動總體呈現凈流出態勢，全年銀行結匯較2014年下降9％，售匯增長24％，結售匯逆差4 659億美元。而隨著人民幣匯率形成機制更為市場化，匯率與利率之間的聯動影響也更為密切，這加大了我國金融市場的波動以及增加貨幣政策調控的難度（2015年8月以及2016年初，人民幣匯率的走勢、全球金融市場的波動等都說明了這一新特征）⑤。

特征八：國有經濟資源配置中的地位進一步加強，總體經濟效率所有下滑。

近年來，隨著經濟結構調整和國有企業改革推進，國有經濟在國民經濟中的比重雖然有所下降，但在資源配置中的地位卻是不斷增強的。雖然國有企業的總資產貢獻率明顯低于私營企業，而信貸資源卻大多投向國有企業，體現在國有企業（尤其是地方國企和平臺公司）的債務風險快速累積；今年以來，在大宗商品價格低位反彈等多種因素影響下，工業企業利潤增長由負轉正，但國有企業經濟利潤持續下滑，其利潤走勢相對其他所有制經濟而言幾乎是最差的，這說明整體資源配置效率在不斷下滑。與此同時，以政府為主導的投資，在一定程度也擠占了民間投資的空間，今年以來民間投資增速大幅下滑。

二、宏觀調控和經濟政策呈現六大特征

縱觀十年，我國的經濟增長由兩位數的高位，經歷金融危機期間的波動加劇，逐步邁入“經濟增長換擋期、結構調整的陣痛期以及前期政策消化期”的三期疊加的新常態；宏觀調控政策也隨著調整，從“雙防”到“四萬億”強刺激，從強刺激到定向調控，從微刺激再到供給側改革；從過渡強調有效需求不足和危機管理向強調潛在供給能力下降和結構性改革（見表1）。中國的宏觀經濟政策幫助我們首先從金融危機中走出，也越來越呈現以下特征。

特征一：反危機的經濟政策，體現了凱恩斯需求管理為主的理論基礎，具有逆周期性。

宏觀經濟政策被理解為更多的關注短期波動（凱恩斯曰，長期而言我們都將死去），而西方以財政政策和貨幣政策為主的宏觀調控政策，也是以“熨平短期波動”為主要任務。無論是危機時期“四萬億”刺激政策，還是走出危機后期的幾輪微刺激政策，都體現了“擴大需求”尤其是擴大內需的調控主線；而這些政策通常也是國際上應對危機是主要采取的措施。具體來看，主要有：第一，全面落實積極的財政政策。如2008年，出臺“四萬億”投資計劃，擴大基礎設施建設；所得稅等稅制改革；2009年，地方債開始發行增值稅轉型改革，2010年，修正個人所得稅法，減輕稅負。近年來，由擴大營改增試點到全面推進營改增等，擴大財政赤字至2.3％等等。第二，實施適度放松或穩健的貨幣政策。如2008年，穩健的貨幣政策轉向適度寬松，年內5次降息，4次降準，降低央票發行規模和頻率；近兩年的降準降息以及存款準備金考核制度改革等等。第三，大規模推進產業調整及創新政策。如，危機時期出臺了十大產業振興計劃；近年支持發展移動互聯網、集成電路、高端裝備制造、新能源汽車等戰略新興產業；等等。第四，簡政放權與結構性減負措施相配合，降低企業負擔。具體包括：2009年，取消和停征行政事業收費；2013年，暫免征部分小微企業增值稅和營業稅，為超過600萬戶小微企業帶來實惠。取消或免征了34項中央級行政事業性收費和314項地方行政事業性收費；2015年，《關于推進價格機制改革的若干意見》和《中央定價目錄》公布等。

表1　近十年中國宏觀經濟政策及其定位

特征二：從以需求為主的管理逐步向強調供給側結構性改革轉變。

國際金融危機實行了比較大力度的擴大內需政策，這在當時傳統產能的市場需求還有空缺的情況下是有效的。隨著經濟發展進入新常態，原有的制度紅利和人口紅利漸失、勞動力成本不斷攀升、資源環境發展約束不斷增強、而生產領域的大面積過剩與部分領域（尤其是服務業領域）的供給長期不足等結構性矛盾進一步激化，低成本學習模仿、技術進步的后發優勢隨著我國要素成本提升以及金融危機后全球需求低迷而喪失等等；消費結構升級并向多樣化、高端化、服務化需求轉換，傳統產能接近或達到上限規模，原有的供給結構已經越來越不適應市場需求結構變化，再簡單用擴大投資的辦法化解供需矛盾，投資的邊際效應就會明顯遞減，對經濟增長的拉動作用將趨于減弱，還會使現有矛盾和問題后延，使潛在風險進一步積累。

針對這一系列結構性問題，中央提出供給側改革。在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，提高供給體系質量和效率，提高投資有效性，加快培育新的發展動能，改造提升傳統比較優勢，增強經濟持續增長動力。對于我國而言，供給側結構性改革的推進，關鍵是提高經濟增長質量和效益，全面提升中國各方面的要素生產力。黨的十八屆三中全會以來，這種思路已經在推進的改革和調控中有所體現，“十三五”期間，簡政放權、放松管制、加快金融業對外開放和改革、國企改革、土地改革以及提高創新能力等改革將不斷推進，促進資源優化配置，提升全要素生產率；與此同時，通過產品價格和要素價格改革，引導資本和勞動在不同部門的優化配置，實現過剩產能的出清以及經濟結構的調整。經濟結構的調整體現在存量調整和增量調整兩個方面，存量方面加大過剩行業的去庫存和去產能，增量調整則表現為短缺供給的部門尤其是加大各類服務業的供投資給以及新興產業的培育。

總體上，任何一次經濟危機和危機調整都是總量因素與結構性因素、趨勢性因素和周期性因素疊加的產物，經濟下行的核心不僅僅是周期性力量的作用，主要是周期性、結構性、趨勢性力量共同作用的結果，尤其是當前經濟發展呈現周期性、結構性與趨勢性下行的經濟新常態，發展轉型與促進結構調整是當前階段不可逾越的重要目標，僅僅依靠“以需求”管理為主的政策是行不通的，需要“供給側”改革與之并重雙管齊下。

特征三：調控理念和調控工具不斷創新。

宏觀調控是黨的十四大確定市場經濟體制首次正式在政府文件中提出，黨的十六大以來，中央多次強調完善宏觀調控體系，從“宏觀調控主要采取經濟辦法……建立計劃、金融、財政之間相互配合和制約的機制”到“綜合運用財政、貨幣政策，提高宏觀調控水平”，“綜合運用貨幣政策與財政政策，調節社會總需求與總供給的基本平衡，并與產業政策相配合，促進國民經濟和社會的協調發展”，新的表述明確了以財政政策和貨幣政策作為主要宏觀調控手段，并提出宏觀調控機制化，體現了決策層理念的創新。

近三年來，中國經濟下行壓力較大，微刺激政策形成了一個“經濟增速下滑—微刺激—小幅反彈—再下滑”的循環圈。如此循環，宏觀調控就需要守住下限。2013年中央創新宏觀調控目標定位，提出了區間調控的新思路，確定經濟運行合理區間的“上限”是通脹率目標，“下限”是增長率目標和失業率目標。只要經濟運行在這一區間，就保持宏觀經濟政策的穩定，把工作重點放在調結構、促改革上來，一旦滑出這一區間，則堅決進行相應的調整，防止危及改革發展穩定大局。區間調控的實施對于市場預期的平穩，對于市場主體信心的穩定都起到了極為重要的作用。2014年又在區間調控的基礎上提出了定向調控。通過對不同部門、不同群體有針對性降稅、降費、降準、降息，著力解決小微企業、“三農”和新型行業的經營困難，增強他們的活力。從調控手段來看，與以往相比，除了運用行政性文件公告，宏觀調控更為靈活地運用經濟、法律和技術手段，創新宏觀調控方式，分類指導，有保有壓，有扶有控，根據實際情況靈活、有差別化地制定調控政策，同時宏觀調控的市場化特征也越來越明顯。如貨幣政策方面，除了靈活使用再貼現、再貸款、常備借貸便利、差別存款準備金率等工具穩定流動性，還通過凍結續做長期票據、常備借貸便利等創新調控組合，處理好短期流動性與長期流動性關系。

特征四：從以短期調整為主向側重中長期調整轉變，政策連續性不斷增強。

近十年尤其是黨的十八大以后，短期調控與長期改革相結合，寓改革與宏觀調控調控之中的特點越來越明顯，政策連續性不斷增強。一方面，政策的出臺，不僅注重鞏固前期政策的效果，也密切緊密結合形勢變化。比如，地方性政府債務問題，2008年以來快速增長地方政府債務規模以及其不透明和復雜是我國經濟運行中的重要風險和國內外關注中國主權風險點之一。從《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》、《關于加強地方政府性債務管理的意見》、新修訂《預算法》到《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》，從“代發代還”到“自發自還”、再到地方債務置換以及限額管理，這些政策不僅是通過改革使得我國地方政府發債方式和管理逐步規范和市場化，部分債務風險通過債務延期得以緩解，同時也體現了政府債務發行和管理規范機制的探索形成。政策的連續性也通過規劃文本內容進一步體現，從黨的十八屆三中全會（《中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》）到四中全會（《中國中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》），再到“十三五”規劃文本，都體現了全面改革推進的連續性、一致性⑥。另一方面，宏觀政策更注重長期與短期銜接，短期政策調控效果與長期領域改革推進銜接。如在價格領域，進一步推進資源性產品價格改革，成品油價格形成機制更加市場化和透明；金融領域，繼2012年調整貸款利率區間后，全面放開金融機構貸款利率上限，積極推進利率市場化；對外開放方面，以自貿區為突破點，進一步推動金融等相關產業以及外向型經濟升級等等。

與此同時，政策實施更加重視政策的協調性，通過財政政策、貨幣政策、產業政策、貿易政策等組合拳的方式來共同發力。如支持實體經濟發展尤其是小微企業發展方面，通過加大結構性減稅力度、差別化信貸政策以及擴大資產證券化試點、盤活存量等，加強信貸政策、稅收政策與產業政策的協調配合。

特征五：央行的獨立性不強，貨幣政策的有效性不斷下降。

一方面，由于央行的非獨立性，貨幣政策難以進行有效的預期管理，進一步降低了貨幣政策的調控效率；預期管理的重要前提是央行具有足夠的獨立性，才能避免政治周期以及時間不一致等因素影響，但由于目前央行的獨立性不強，導致預期管理手段難以被有效實施；另一方面，貨幣政策需要從數量型調控向價格型調控轉變，貨幣政策工具在可控性、可測性以及經濟增長和物價水平等最終目標的相關性上越來越弱，有效性不斷下降。

特征六：調控目標和對象多元化，多部門調控降低政策效果。

從歷年中央政策的工作報告和相關文件來看，我國宏觀調控的目標和對象界定比較寬泛（盧峰，2016）⑦，不同于發達國家宏觀經濟政策只將經濟穩定與金融穩定作為主要目標，過去十年中國宏觀調控不僅將“穩增長”、“防通脹”和“調結構”作為核心目標，而且還根據經濟形勢需要而靈活地擴充目標。比如，淘汰落后產能與抑制房價過快上漲等目標均曾在過去十年中被列入宏觀調控的目標之中。隨著新常態下經濟運行態勢的不斷復雜，宏觀調控又針對性地加入“惠民生”“抓改革”“防風險”等目標。新近出臺的“十三五”規劃又將未來五年內宏觀調控的目標調整為“擴大就業、穩定物價、調整結構、提高效益、防控風險、保護環境，更加注重引導市場行為和社會預期，為結構性改革營造穩定的宏觀經濟環境”，可見，宏觀經濟政策的調控目標一直延續了多元化的特點。多元化的目標需要產業政策等多樣化的工具（丁伯根法則），同時政策實施主體上也必然表現為多部門參與，從而形成了宏觀調控手段的泛化和多部門調控主體。而宏觀經濟政策調控目標與工具寬泛化造成了以宏觀調控之名行微觀干預之實的現象經常發生，突出表現為產業政策通過項目核準審批及目錄指導等方式替代市場機制，發揮對資源的配置功能。

三、破解發展難度、推進改革尤其是供給側結構性改革需要正確認識六大問題

（一）正確認識短期目標與中長期調整目標的矛盾處理

從十年宏觀調控和經濟發展來看，在金融危機時期，為了穩增長，“促轉型、調結構”的目標有所放緩；而危機時期積累的問題和風險，也增加了“后危機”時期調結構的困難。

經濟不景氣、經濟增長的短期波動幾乎都是需求側的問題，而不是供給側的問題，短期穩增長擴大總需求、反周期的措施仍是需要的。但是中國經濟放緩不僅僅是周期性因素，也是結構性、趨勢性力量共同作用的結果。因此，從本質上講，必須依靠結構性改革、調整來解決結構性矛盾。但是需要考慮的是，推動結構性改革的時候也要對結構性改革的各種措施進行梳理分清輕重緩急，處理好短期目標和中長期目標的矛盾。當前，在一定程度上，短期宏觀經濟調控與長期結構性調整任務有一定的混淆，強調通過調結構和去杠桿這種長期政策來消除經濟下行壓力，客觀上卻容易造成忽略短期任務的急迫性。從長期來看，供給側改革是有利于推動我國經濟發展轉型，促進結構調整。結構性改革主要解決長期問題，但不能忽視短期問題。結構改革和需求管理是解決兩個不同層面的問題，前者解決長期潛在增長下降，后者主要解決檔期經濟增長下降，產能過剩等。

（二）正確認識政府與市場的關系

在外部沖擊作用下的危機時期，穩定經濟增長必須依賴政府調控，但調控過度又容易滋生更多的問題，如何確保有限政府，促進市場機制有效發揮作用。宏觀調控實質上是政府對市場的干預，這種干預必須建立在尊重市場規律的基礎上，堅定不移地推進市場化改革，從而夯實宏觀調控的微觀基礎。黨的十八大報告指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關系，必須尊重市場規律，更好地發揮政府的作用。而推進經濟體制改革，處理好政府與市場的關系，最重要的是在更大程度、更大范圍發揮市場在配置資源的基礎性作用。從經濟增長的驅動來看，資本因素仍是我國經濟增長的最大貢獻者，穩增長關鍵在于資本效率的提升，而目前資本效率偏低，根源是政府主導型的經濟發展方式，而高效率的民間投資并未充分啟動。產業政策通過項目核準審批及目錄指導等方式替代市場機制，發揮對資源的配置功能。產業發展方向不斷調整、新興產業陸續出現產能過剩問題及落后產能陷入“越淘汰越過剩”的怪圈均是突出的表象。由于宏觀調控與微觀干預之間的關系未得到清晰界定，在宏觀調控中濫用行政審批權力的問題始終存在。由此強化了尋租環境并帶來了腐敗的惡果，進一步損害了經濟運行效率。

（三）正確認識貨幣功能的有效性與有限性

為應對金融危機沖擊以及促進經濟穩定較快增長，我國以快速增加的人民幣新增貸款等方式不斷擴大貨幣投放，2015年貸款余額比2008年底增長209.7％，遠遠超過GDP實際增長，M2增速雖然從2010年的19％持續下滑至2015年的13.3％，顯著低于1988年以來中國M2的平均增長率（20％），但是M2存量已經全球第一，M2/GDP持續攀升，從政策效果來看，我國擴大貨幣投放的效果在逐漸減弱，信貸刺激對經濟增長的邊際作用越來越小，而大量增加的貨幣也帶來一系列問題但是對資產價格（尤其是房地產價格、股市波動）的影響越來越大。因此，對于貨幣功能，需要正確認識濫用和慎用的界限。

（四）正確認識培養和建立中國產業優勢的中長期性

調結構、促轉型是我國相當長一段時期的主要任務和目標之一，但是產業結構的調整以及產業優勢的培育建立，都不是一朝一夕的事情。回顧近十年的產業政策，相關政策部門就試圖從各個產業中挑選出要重點發展的先進技術或產品進行扶持，并淘汰落后的技術或產品。由此，中央與各省份發布的相關產業目錄數量達百余部。然而，由于政府本身難以收集并處理所有的市場信息并做出動態最優化決策，依靠政府力量頻繁干預經濟只會擾亂市場秩序而降低市場對資源的配置效率。這就會導致經濟結構反而“越調越亂”，產業發展方向不斷調整、新興產業陸續出現產能過剩問題及落后產能陷入“越淘汰越過剩”的怪圈均是突出的表象。一方面，產業落后導致的受制于人，抗風險能力差，政府宏觀調控滯后與投機心態，導致了資本的過度集中，熱錢涌入加劇了行業泡沫，通貨膨脹；另一方面，反過來資本的過度集中與產業結構失衡又加劇了其他產業的落后，如此反復、惡性循環，才導致了矛盾的爆發。因此，要正確認識培養和建立中國產業優勢的中長期性，由于產業升級是個長期的過程，縮短差距也不是一朝一夕，而促進技術創新與產業升級，提高自身能力才能不再依附于人，把落后的勞動密集型產業向技術革新方向發展，這樣在國際競爭中才能有話語權。

（五）正確認識不能在風險的釋放過程中積累風險

2008～2012年間應對危機的前五年是債務風險、資產泡沫風險、金融風險等各類風險不斷積累的五年，同時也給中國經濟創造了新的困難；應對危機中，貨幣投放量以及債務規模的快速擴張，加大了金融風險；而大量的投機性貨幣在股市、債市以及房市中伺機流動，催生了股市泡沫、債市泡沫以及房市泡沫。而匯市與股市的連通，更是加大了系統性風險提升的概率。自2010年開始，各路資金爆炒農產品，“蒜你狠”、“豆你玩”隨之出現；2013年，大量資金流向“非標”；2015年上半年股市飆漲，年中股災隨之而來；8月和12月，人民幣匯率貶值預期上升，資本流出壓力加大；2016年初一線城市商品房價格暴漲，同時大宗商品期貨價格暴漲，同時債券市場信用違約多點多元爆發；股市與匯市聯動加強，系統性風險發生概率提升；可以說，目前正處于各種風險不斷釋放的過程中，在這個過程中，財政政策和貨幣政策都有一定的空間，財政赤字率和政府負債率與全球相比依然較低（最近幾年財政赤字率基本在2.3％以內，2016年目標為3％，與巴西、阿根廷、日本5％以上的赤字率相比較低，政府負債率41.5％，低于歐盟60％的警戒線，也低于當前主要經濟體和新興市場國家水平），名義利率離零利率和負利率尚有距離，可以利用現有的政策空間進行結構調整和改革，通過杠桿轉移緩釋風險，但是如果在這個過程中，已有的風險進一步積累，那么系統性風險發生的概率會大大增加。

（六）正確認識當前改革的艱巨性和諸多困難

我國的改革已走過30多年歷程，當前正在進入深水區和攻堅期。與以往相比，改革的艱巨性、復雜性和深刻性前所未有。改革的深刻性前所未有。正如習近平總書記所說，中國改革“已進入深水區，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”。全面深化改革無論是在深度上，還是在廣度上，都是過去任何時期、任何階段的改革所無法相比的。改革的復雜性前所未有。現階段的改革是全面的改革，不僅要深化經濟體制改革，還需要深化政治體制、文化體制、社會體制、生態體制、國防和軍隊體制以及加強和改善黨的領導等諸多方面，實質上是把偉大事業和偉大工程都包括在內的改革。各種改革之間相互交織、相互掣肘，改革的綜合性較強、復雜性較高，對改革方案的專業性、系統性要求更高，實施和推進改革的困難較大。改革的艱巨性前所未有。在多年改革發展中，收入分配、資源利用等各個領域均或多或少形成了某種既得利益群體，而且這些固化的既得利益又往往與政府部門自身的利益相關聯，滲透到經濟社會生活的多個方面。

［注釋］

①如無特殊說明，文中所用數據資料均來源于東方財富數據庫、中誠信國際數據庫以及人大宏觀課題組整理資料。

②數據來源，歷年《中國統計年鑒》，中國統計局出版社，差值根據中國外商直接投資實際使用金額與對外投資凈額相減而得。

③自2003年中國發布年度對外直接投資統計數據以來，連續12年實現增長，2014年對外直接投資凈額是2002年的45.6倍，2002～2014年的年均增長速度高達37.5％。

④據統計，2012年中國貨物出口額占全球貨物出口的11.2％，居世界第一位；貨物進口額占全球貨物進口的9.8％，居世界第二位，僅次于美國。在服務貿易方面，中國仍是全球服務貿易第三大國。2012年中國服務出口1 900億美元，同比增長4％，占全球服務出口的4.4％，居世界第五位；服務進口2 810億美元，同比增長19％，占全球服務進口的6.8％，居世界第三位；服務進出口總額4 710億美元，僅次于美國和德國。與上年相比，中國服務出口占比沒有變化，進口占比提高0.7個百分點。2015年，中國貨物貿易出口繼續居全球第一位，為2.27萬億美元，占全球份額的13.8％；其后依次為美國、德國、日本、荷蘭、韓國和中國香港。在全球貨物貿易進口排名中，美國居第一，中國排第二位，其次是德國、日本、英國。相比之下，中國在商業服務貿易的進出口方面略顯滯后，其中進口排第二位，出口則排第五位。美國的商業服務貿易進出口均排全球首位。

⑤2015年8月以及2016年年初，人民幣匯率延續了去年底快速貶值的趨勢，跨境資本流出規模加大，在一定程度引起了我國金融市場乃至全球金融市場的波動；盡管后期隨著監管部門的干預、美國加息預期的減弱、美元走低等，人民幣兌美元匯率走勢由大幅波動轉為相對穩定，但無疑匯率波動對金融市場的穩定影響作用加大。雖然近期數據顯示經濟呈現小周期回暖，但從國際環境來看，美國經濟數據向好，7月份美聯儲加息預期又起，美元由前期的走勢出現小幅回升，人民幣匯率仍面臨貶值壓力和風險。如果人民幣過快貶值，將與資本流出與國內股市波動形成惡性循環，壓縮貨幣政策操作空間，有可能使貨幣市場利率上升，引發債市風險（如2016年1月份的情況）。同時，還會使企業海外負債成本增加，可能造成部分企業出現短期償債風險。

⑥在加快轉變政府職能方面，推動政府制動從研發管理向創新服務轉變，創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與；另一方面深化行政管理體制改革，持續推進簡政放權、放管結合、優化服務等；與此同時，發揮財政資金撬動功能，創新融資方式，帶動更多社會資本參與投資。在堅持和完善市場經濟制度方面，除了堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，更提出“鼓勵民營企業依法進入更多領域，引入非國有資本參與國有企業改革，更好激發非公有制經濟活力和創造力”，民營企業是市場經濟中最有活力的經濟主體，對于就業等多方面具有重要帶動作用，鼓勵民營企業發展，對于激發市場經濟活力具有重要作用；與此同時，優化企業發展環境，加快形成統一開放、競爭有序的市場體系，建立公平競爭保障機制等。在加快完善現代市場體系方面，一方面，減少政府對價格形成的干預，全面開放競爭性領域商品和服務價格，放開電力、石油、天然氣、交通運輸、電信等領域競爭性環節價格；另一方面，依法推進土地經營權有序流轉，深化農村土地制度改革，完善農村集體產權權能等。在構建開放型經濟體系方面，一方面，推進雙向開放，促進國內國際要素有序流動、資源高效配置、市場深度融合。另一方面，加快服務業對外放開力度，擴大銀行、保險、證券、養老等市場準入；近幾年服務業的快速發展帶動我國經濟發展進入以服務經濟為主的結構發展演變，服務業的對外開放有利于進一步提升產業發展質量，提升第三產業發展體量。與此同時，積極推進“一帶一路”戰略實施，加強宏觀經濟政策國際協調，促進全球經濟平衡、金融安全、經濟穩定增長。等等。

⑦盧鋒，《宏調的邏輯——從十年宏調史讀懂中國經濟》，中信出版集團，2016年1月。

［1］毛振華，袁海霞.近年來中國宏觀調控與經濟政策特征分析［J］.中國人民大學學報，2016（5）.

［2］毛振華，袁海霞.通過大騰挪實現“杠桿轉移”［J］.投資北京，2016（6）.

［3］史蒂芬·羅奇.向中國學習宏觀調控［N/OL］.金融時報中文網，［2012-03-09］.http：//www.ftchinese.com/story/001043569.

［4］張小晶.主流經濟學的危機與未來［J］.經濟學動態，2009（12）.

［5］張小晶，李成，常欣，張平.后危機時代的中國宏觀調控［J］.經濟研究，2010（11）.

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［7］陳璋.范式之爭、中國經驗與宏觀經濟理論創新［J］.經濟學家，2008（5）.

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［11］袁海霞.十三五規劃點評［Z］.中誠信國際工作論文.

［12］盧鋒.宏調的邏輯——從十年宏調史讀懂中國經濟［M］.北京：中信出版集團，2016.

［13］黃志鋼，劉霞輝.中國經濟中長期增長的趨勢與前景［Z］.首屆中國宏觀經濟論壇論文集，2014.

Transformation and Development：The Recent Decade of China's Economy and Policies

Mao Zhenhua1,2，Yuan Haixia2
（1.Renmin University of China，Beijing 100872，China；2.China Chengxin International Credit Rating Co.LTD，Beijing 100031，China）

Looking back into the recent decade，China has gone through the financial crisis with the rest of the world，and is entering a"Overlapped Three-Phase"new normal，while its economic growth exhibits eight characteristics including strengthened linkages with the world economy；macroeconomic policies are showing corresponding changes：from"Double Prevention"to the strong stimulation of"Four Trillion"，from strong stimulation to directed control，from micro-stimulation to supply-side reformation，China's macroeconomic policies have facilitated a relatively easy transition from the financial crisis，and presenting more country-specific characteristics on the macro-control at the same time：with the "Trinity"control mode enhanced，more diversified control targets lead to more generalized control methods，which can cause over-intervention and macro-economy fluctuation to some extent.It's worth noting that critical structural problems that refraining China's economy from developing still exist，the effectiveness of macroeconomic policies that focus on adjusting demand keeps decreasing，pushing forward the supply-side reformation seems to be the only solution for economic development in this stage.While doing so，it's necessary to realize six issues such as how to coordinate short-term macro-targets and long-term reformation goals，correctly understanding the relationship with government，establishing Chinese enterprises with long-term advantage，etc.

macro control；structural reform；new normal；lack of effective demand

F12

A

1673-0461（2016）10-0008-12

10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.10.002

（責任編輯：張積慧）

2016-08-04

http：//www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20160929.1415.002.html

時間：2016-9-29 14：15：50

毛振華，中國誠信集團創始人，中國人民大學經濟研究所所長、博士生導師，中誠信國際信用評級有限責任公司首席經濟學家；袁海霞（1981-），女，河南人，經濟學博士，高級經濟師，中誠信國際信用評級有限責任公司研究部高級經理、高級分析師，研究方向：宏觀經濟、貨幣政策、產業經濟。