我國稅收征管體制改革探索與創新

林江

【摘 要】 2015年底出臺的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》開啟了新一輪的稅收征管體制改革。對于自貿區而言，靠政策優惠的單一路徑來促進發展似乎已經沒有出路，因此如何依靠政府自上而下的自我革命，大幅提升政府治理能力，努力提高政府服務水平，以適應經濟的發展，是自貿區建設成功與否的關鍵，稅收征管體制在其中應發揮重要作用。具有制度創新先行先試優勢的廣東自貿區，勇做改革創新的“排頭兵”，其中南沙片區在深化國稅、地稅征管體制改革方面探索出了一系列的創新舉措，取得了一定的成效，完善了稅收征管體制，也值得其他地區借鑒推廣。

【關鍵詞】 自貿區； 稅收征管； 體制改革； 國稅、地稅合作

【中圖分類號】 F810.42 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）17-0002-05

一、引言

稅收征管是指稅務機關將納稅人應納稅額及時、足額入庫的一種有效組織稅收收入的行政活動，這種活動按照國家法律，以及統一的程序和標準組織、執行，是稅收法律法規和相關政策貫徹落實到納稅人的具體過程和重要手段。

改革開放以來，我國稅收征管體制得到了系統的發展。現行國稅、地稅兩套稅務機構的征管體制始于1994年的分稅制財政管理體制改革。隨后，國稅、地稅稅務機構將稅收征管與現代科技進行融合，開展稅源專業化管理試點等工作，探索降低稅收流失率和征納成本，不斷地提高稅法遵從度和納稅人滿意度。但是，隨著我國經濟的快速發展，納稅主體的迅速增長，對稅收征管模式和征管效率也提出了新的要求。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要完善國稅、地稅征管體制，進一步深化稅收征管改革。2015年10月13日，中央全面深化改革領導小組第17次會議審議通過了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《方案》）。2015年12月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《方案》并向社會公布。為更好地指導稅務局合作工作，2016年1月1日，國家稅務總局又發布實施《國家稅務局 地方稅務局合作工作規范（2.0版）》（以下簡稱《合作規范2.0版》。

這次深化國稅、地稅征管體制改革既具有重要現實意義，又有重大歷史意義，它適應了我國社會發展、稅源狀況、現代科技潮流和完善現行稅收征管方式的迫切需要，是我國稅收改革發展歷史進程中的一件大事。實施這項改革既是順應納稅人期盼的民心工程，又是服務國家治理現代化的基本建設，更是推進稅收事業科學發展的重大舉措。

自貿區制度創新的核心就是政府治理能力現代化[1]。廣東自貿區的首要任務就是創新探索實現政府職能轉變，政府職能轉變的關鍵要靠制度創新，其中稅收征管體制改革無疑是推動廣東自貿區貿易和投資便利化且與國際投資貿易規則體系相銜接的重要一環。如果說，過去的35年廣東是通過要素驅動來實現經濟快速增長的話，下一個35年應該是通過制度創新來引領經濟的可持續增長，而廣東自貿區南沙片區正是上述制度創新的龍頭和重要示范區。表面上看，廣東自貿區應該是在全國范圍內最有條件實現體制機制創新的區域，這不僅因為廣東擁有創新所需要的人才、載體和環境，而且還因為自貿區的先行先試政策允許廣東可以通過試錯的方法來啃改革的“硬骨頭”，更難得的是，從政府官員、企業家、學者到普通市民都對自貿區的各種制度試驗充滿期待[2]。

在管理制度創新方面，稅收征管制度的創新是政府制度創新的一個重要方面。廣東自貿區南沙片區牢牢把握獲批國家新區和自貿區的歷史機遇，發揮自貿區先行先試的優勢，以《方案》和《合作規范2.0版》為行動指南，率先按下深化征管體制改革的快進鍵，將深化稅收征管體制改革作為創新自貿區管理服務的頭號工程，力爭建設成全國“國稅、地稅合作示范區”，目前已經取得了一定的成效。

二、廣東自貿區南沙片區稅收征管體制改革創新實踐

廣東自貿區的建立使南沙享受了更先一步的開放和改革優勢。南沙自貿片區的發展對政府來說是一次提升自身治理水平的良機，創新服務自貿區建設是稅務部門的職責。國務院也明確規定，自貿區稅制應以培育功能為導向，探索與自貿區相配套的促進貿易和投資的稅收政策。在機遇與挑戰并存的情況下，為了主動適應稅收新常態、新形勢，全力支持和服務南沙自貿片區建設，廣東省自貿區南沙片區稅務部門按照國家深化稅收征管改革的思路，積極探索，并取得了一定的成效。

（一）強化稅源專業化管理，逐步增強稅源管控能力

稅收管理專業化是稅收管理活動規律的外在表現形式，而稅源管理是稅收征管工作的核心[3]。廣東自貿區南沙片區在如下方面對稅源專業化管理進行了探索和創新。一是推進落實稅收征管規范的全面落地，夯實基礎業務專業化、規范化管理。二是及時調整崗位設置，高效組織稅務人員進行針對性培訓，提高稅務人員專業化能力。三是健全稅源動態預測機制，深入基層、主動走訪政府部門和企業，及時了解重點稅源、重點項目落戶及發展情況，加強國稅、地稅等多部門合作，運用現代科技和大數據加強稅源分析，及時、準確地掌握稅收運行動態，對重大項目實行“一對一”全程服務。四是完善重點稅源監控管理機制，全面深化稅源風險管理，加強風險統籌管理，按行業開展稅源監控，構建自貿區征稽風險聯防體系，打造專業風險應對團隊，及時主動發送稅務提醒，減少納稅人涉稅風險。

（二）強化稅收服務意識，主動創新服務自貿片區發展

一是與其他部門協作專門成立工作領導小組服務南沙自貿片區經濟發展，跟蹤服務片區內重大投資項目，從審批、交流、辦稅、政策四個方面實現直通服務模式，并且將深化國稅、地稅合作作為創新服務自貿區的頭號工程。二是建立“對話機制”，開展體驗、座談會、千戶納稅人專項調查活動，開通廣州南沙國稅和南沙地稅微信公眾號，廣聽納稅人服務訴求。三是積極探索符合自貿區基本法律法規體系的且與自貿區發展需求相配套的稅收優惠政策，加大優惠政策宣傳落實力度，積極主動推送各項稅收政策。四是緊跟南沙自貿片區發展步伐，量身打造“電子稅務局”，建立以電子辦稅為主的多元化辦稅服務渠道，積極落實開展“互聯網+稅務”行動計劃，國庫業務、出口退（免）稅、發票管理等多項工作實現無紙化、電子化和全流程網上辦理，提升“南沙速度”“特區速度”，全省率先實現稅控發票“網上申領、郵遞送達”，取得多個全省和全國第一的創新性工作成果，為企業縮短了辦事時間，甚至幫助企業提高了資金周轉率和利用率。

（三）先行先試拓寬合作領域，深入推進國稅、地稅合作

作為首批“廣東省國稅、地稅合作縣級示范區”，南沙專門建立聯席會議制度，成立國稅、地稅合作項目小組，構建“項目制”以及“領導牽頭、聯合辦理、合力推進”的聯動落實機制，多項合作走在廣州市、廣東省甚至全國前列。一是聯合辦稅。國稅、地稅聯合開展稅務登記、全面實現多證合一，實施“一口受理、聯合辦稅”，“一照一碼”改革已經拓展至工商、質監、國稅等12個部門，已實現多部門“十二證三章”聯辦，在全國遙遙領先，極大地改善了國內外企業投資環境。截至2016年3月，已經建成2個24小時聯合自助辦稅服務廳，并有5大項68小項國稅、地稅業務率先實現“一窗聯辦”，惠及上千戶次納稅人。二是聯合評估。國稅、地稅組建國稅、地稅聯合評估攻堅組，共同選定行業和稅種，聯合開展專項評估，對同時存在風險疑點的業戶共同開展納稅評估，采取多種措施排查風險，實現稅收風險“三方共防”，2015年國稅、地稅共聯合評估稅款過千萬元。三是聯合宣傳。門戶網站互設一鍵鏈接，微信公眾號互設友情鏈接，聯合利用地鐵專列、志愿驛站等多種形式進行稅收公益宣傳，突破傳統稅收宣傳模式，為納稅人提供一站式稅收宣傳輔導服務。四是信息共享。依托“互聯網+”和“大數據”，共建信息互通機制，定期交換個體工商戶聯合商定相關數據、納稅人登記信息、納稅人申報繳納稅款情況、納稅人稅收風險信息、國稅和地稅稅收統計分析資料、稅收遵從協議等相關信息，主動推進信息融合，有效降低因信息不對稱或傳遞不及時而導致的執法風險。

（四）簡化涉稅行政審批，實現便民優質高效辦稅

一是率先創新推行“先辦理、后監管”稅收管理服務新模式，不斷精簡事前審批事項，稅（費）業務中即辦事項占比高達90%以上，處于全國領先水平，限時辦結事項耗時也大大縮短。二是實施簡并征期，對小規模納稅人的增值稅由“按月申報”改為“按季申報”，便利納稅人。三是在全國率先推出“自主有稅申報”創新舉措，南沙推行“自主有稅申報”，對現行稅種認定方式進行改革，強調納稅人申報稅款的自主性，突破了現行制度規定，適應了自貿試驗區條件下制度創新的需要，不僅有效減輕了納稅人負擔和辦稅成本，提高了納稅人自主納稅意識和納稅遵從度，同時也減少了稅務機關的工作量，還減輕了大量“僵尸數據”“垃圾數據”對系統運行的消耗，實現了征納“雙減負”。四是強化稅收政策專題輔導和跟蹤服務，將現行有效地方稅收優惠政策匯編成冊，并為納稅人提供主動推送和個性化訂閱服務。這些重要的改革使得辦稅服務更加“便利化”，不僅符合國務院對我國政府行政管理體制改革中所要求的“簡政放權、放管結合、優化服務”的原則，也符合現代稅收管理理念，更呼應了廣東自貿區自身發展的形勢要求，適應了商事制度改革和自貿區投資集聚效應新常態，進一步優化了南沙自貿片區市場化、國際化、法制化的營商環境。

（五）依托“互聯網+”，緊扣時代主題創新稅收服務

南沙自貿片區不斷創新，將“互聯網+”的理念運用到稅收服務中。一是打造全流程“電子稅務局”，全面對接南沙納稅人需求，積極探索推進全業務電子化辦稅服務，細化推出以電子稅務局為核心的“辦稅e攬子創新服務22條”，加快推進自貿區打造接軌國際、高效便捷的稅收服務管理。二是全力打造智慧自貿試驗區“互聯網+自貿稅易通”，在全力落實國家稅務總局“辦稅一網通10+10”的基礎上，進一步出臺了“自貿稅易通”12項創新稅收服務措施，為區內三個片區的企業提供接軌國際、便捷高效的稅收管理服務。三是提供“互聯網+電子發票”的“開票易”電子發票服務，將優化發票管理作為提升服務能力的重要突破口，其公共服務行業正在步入“零成本、無紙化”的發票管理新時代，實現了發票管理與服務的有機結合。四是提供“互聯網+稅融通”服務，南沙自貿片區已全面推行納稅信用等級電子證書，對于誠信納稅的企業、獲評A級的納稅企業不僅可以享受簡化辦稅流程、壓縮審批內容和辦結時限等便利，還可以通過“稅融通”項目向多家銀行申請無抵押貸款，切實實現了中小企業納稅信用的可“兌現”，使納稅企業真切地感受到了“誠信納稅帶來的回報”。

（六）加大風險管理，創新風險管控

在簡化行政審批、優化辦稅流程的基礎上，南沙自貿片區加強了事中事后監管。一是通過多種渠道（建設“自貿區”版納稅人學堂和網站、微博、微信等）向納稅人提供宣傳、咨詢服務，引導納稅人依法申報相關稅費，滿足納稅人個性化稅收宣傳新需求。二是按照“放管結合、風險可控”的原則，建立了包括咨詢糾錯、智能糾錯和數據糾錯“三位一體”的糾錯機制，有效地防范納稅人不報、錯報、漏報等問題和監管風險。三是應用“大數據”風險管理方式，按照“后監管”工作規程，推進“互聯網+信息共享”行動，通過財務數據分析、開票申報數據比對、國稅和地稅信息交換以及其他第三方數據利用等多種方式，挖掘納稅人辦稅風險節點，通過主動推送服務，讓納稅人及時自我糾正，最大限度地幫助納稅人避免不報、錯報和漏報等行為的發生，增強了納稅人稅法遵從度，也提高了稅務部門風險管控的能力。

三、廣東自貿區南沙片區稅收征管體制改革對其他地區的啟示

在新一輪的稅收征管環境下，南沙自貿片區致力于構建與國際新規則體系相適應的南沙自貿片區市場化、國際化、法制化的營商環境，按照現代化稅收管理理念，瞄準國際一流水平，突破現行規定，創新稅收征管模式，明確征納雙方的權利和義務，減輕納稅人負擔，真正還責還權于納稅人，最大限度地為納稅人辦稅提供便利，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用，從而激發了市場和社會活力。這對其他地區稅收征管體制改革有如下的啟示。

第一，在稅收征收管理互動機制方面，南沙自貿片區的做法具有借鑒意義。其加強國稅、地稅合作的同時，也加強與工商管理部門等多部門的合作，通過多方合作形成征管合力，不但增強了稅源的管控能力，也在納稅評估、稅收分析和稅務稽查、風險管控等環節建立了互動機制，依托大數據，深化信息分析利用，不斷推進稅收管理信息化建設，提高了稅收征管的效率和質量。

第二，在深化國稅、地稅合作方面，南沙自貿片區進行了深入的全方位的探索，對其他地區也很有借鑒意義。其以問題導向為國稅、地稅合作的出發點，以需求導向為國稅、地稅合作的落腳點，以效益導向為國稅、地稅合作的著力點，在具體做法上，首先打破體制限制，成立聯合工作辦公室；其次改變運作模式，打造“項目制”落實機制；最后突破規定動作，形成“44+N”①合作新模式，不斷提升納稅人獲得感。

第三，在納稅服務和稅收征管有機結合方面，南沙自貿片區的做法也具有借鑒意義。南沙自貿片區堅持納稅需求為導向，依托“互聯網+”，創新服務方式，優化服務手段，充分發揮納稅服務對引導納稅人依法誠信納稅的積極作用。南沙自貿片區針對不同類型的納稅人，尤其是在全國率先推出的“自主有稅申報”制度，有針對性地改進了稅收服務，切實實現了征納“雙減負”。

四、廣東自貿區南沙片區稅收征管體制改革深化的進一步思考

在整個珠三角地區轉型升級的背景下，廣州扮演的是中國企業“走出去和請進來”的“試驗田”角色，而廣東自貿區南沙片區正是廣州的國際國內先進制造業和現代服務業進行對接實驗的“試管”。南沙自貿片區如何扮演好這個“試管”角色，如何做到不負眾望，在新一輪的區域競爭中實現高水平崛起呢？全球化背景下，稅收制度和營商環境已經超越人才和技術，成為區域投資環境和國際競爭力的重要體現。廣東自貿區南沙片區推出的稅收征管體制改革創新措施和營商環境的改善，已在很大程度上增強了南沙自貿片區的吸引力，但是，仍存在一定的提升空間。

（一）設立專門管理和制定自貿區稅收政策的機構，增強稅收管理權

廣東自貿區南沙片區目前正在研究設立明珠灣區開發建設管理局和產業園區開發建設管理局，這不是傳統意義上的常設機構，而是全新的法定機構，此舉正是通過立法來保障南沙自貿片區管理制度的創新，體現了南沙自貿片區的體制機制創新，不僅有助于南沙的發展建設，也有助于整個廣州的體制、機制創新。

雖然，從自貿區稅收政策來看，應該說主要是對現有稅收政策的移植[4]，但鑒于南沙自貿片區至今尚未形成一套完整的稅收政策體系，稅收法律法規和其他相關稅收政策文件還有待修訂完善，為了適應建立國際高水平投資和貿易服務體系的需要，也應該設立專門管理和制定自貿區稅收政策的機構統一實施管理。通過自貿區的專設機構，優化管理機制，實現稅收管理制度創新。一是梳理自貿區現有稅收政策，統一政策制定權限，規范稅收政策制定過程，構建統一的政策發布平臺，營造透明的政策環境；二是可以按期測評已實行的稅收政策，確定該項政策是否對自貿區的發展起到了積極的作用，清理過期、不合規定、無甚效果的稅收政策；三是在測評現有稅收政策過程中設計相關稅種的稅收征管以確保稅收政策充分落實；四是及時發現問題、及時向上反饋自貿區稅收活動，并客觀準確地處理這些問題。

（二）借鑒香港稅務局服務經驗，加快服務型政府建設

單純的稅收優惠型政府已不可取，廣東自貿區南沙片區應該加快建設稅收服務型政府。政府面對企業和公民兩種對象，應該以“顧客需求為導向”，提高服務意識，重塑政府與社會的關系。對企業，營造良好的營商環境，掃清企業發展障礙，給予便捷優質高效的服務和政策支持。對公民，便捷辦事效率，改善生活環境，提高公眾滿意度。

香港稅務局的稅務服務水平極高，對納稅人的服務承諾有二十多項，標準明確具體。《納稅人約章》中清楚列出納稅人應盡納稅義務的同時也清楚地列出了納稅人所應享受的權利，如有權獲得禮貌對待及按承諾標準提供的服務、享有清晰直接的投訴上訴渠道等。與納稅有關的所有環節的相關信息，都公開透明、獲取便利，表格簡單明了、易懂易填，甚至在稅務局發出的稅單上，都會列明哪種繳稅方式對你更有利，服務非常人性化。納稅人交稅也有多種渠道，郵寄支票、網上、電話、銀行ATM機交款等方式都可以。萬一納稅人有不滿，投訴渠道也是相當的暢通，甚至可以直達稅務局局長。

全球經濟區的發展進一步深化了稅收合作的趨勢[5]。廣東自貿區的使命之一就是建設成為粵、港、澳深度合作的示范區，且在廣東自貿區三個片區中，南沙片區擁有面積最廣，是唯一可以劃出可觀的土地面積與香港共同開發的片區，再結合南沙自貿片區的功能定位——香港企業在廣東的落腳點之一，如果兩地能夠加強合作，提供一套切實可行的合作開發方案，對于兩地發展來說，必然實現雙贏。在建設服務型政府這方面，香港的很多經驗和做法都值得南沙自貿片區借鑒，南沙自貿片區可以此合作為突破口，探索與香港政府的合作，最終吸引香港人才和企業進駐南沙自貿片區。

（三）發揮自貿區先行先試優勢，創新個人所得稅改革

與大陸征收模式不同，香港稅制中對于納稅人取得的各項收入，既可以按照分類所得納稅，也可以按照綜合所得納稅，香港的個稅征管模式也值得南沙自貿片區借鑒。對于已婚夫婦，薪俸稅還可以選擇是否合并計算稅款。選擇權在納稅人手中，由其決定采用何種稅款計算方式，以便減輕納稅人的稅收負擔。對于香港政府而言，一方面，香港的稅率、基本免稅額、扣除項等并非一成不變，這些稅收政策會根據經濟狀況變化，經濟景氣時，財政盈余多，政府就會適當地寬免稅收，還富于民。另一方面，維持低稅率政策，不僅可以吸引眾多跨國公司在港注冊，還可以吸引更多優秀人才的加入，在與其他地區展開更有力競爭的同時，擴大了納稅人基數，進而增加稅收收入，這就形成了良性循環。

個人所得稅改革最理想的做法是我國無需再用個稅起征點的做法為納稅人減稅，而是逐步推行以家庭為單位申報個稅。但是在現行代扣代繳的個稅征管方式沒有重大轉變之前，南沙自貿片區可以充分發揮自貿區先行先試的優勢，結合香港個稅征管經驗，做好以下兩方面的事情，為全國其他地區個稅改革提供經驗。一是把目前個稅的七級累進制進一步調整為五級累進制，讓個稅邊際稅率的級次再擴大一些，這樣也可以實現工薪階層減少個稅繳納的效果；二是在合并十一類應納稅收入的前提下盡快實行以家庭為代表申報個稅，即使代扣代繳不變，也可以讓納稅人向其工作單位申報家庭情況，稅務局給予相應的家庭免稅額。初始階段，起征點的做法也繼續保留，但是隨著個稅改革的深入進行，家庭免稅額體系不斷完善，國家就可以考慮讓個稅起征點的做法逐步淡出。此舉的關鍵是稅務局首先要相信納稅人所申報的家庭情況，然后再采取稅務稽查的方式核實，如果納稅人有欺騙稅務局的行為，那就要依法接受懲罰。