全面改革時期如何進行利益讓渡？

王道勇

總結當前各地各領域正在進行的利益讓渡實踐，進行利益讓渡具體可以考慮采取三種基本方式： “資源共享”式利益讓渡、“削峰填谷”式利益讓渡、“協商妥協”式利益讓渡。

當前，我國已經進入了全面深化改革的歷史新時期。十八屆三中全會從15個方面安排了60大項300多項具體改革舉措，為未來的全面深化改革指明了方向;2014年十八屆四中全會專談全面依法治國，安排了190項具體改革舉措，為全面深化改革提供了法治保障;2015年十八屆五中全會通過的“十三五”規劃建議，以及2016年全國人大通過的“十三五”規劃綱要又安排了數百項改革舉措，對“十三五”規劃期間如何通過系統改革來全面建成小康社會進行了詳細安排。從2014年1月22日召開第一次會議起至2016年9月初，中央全面深化改革領導小組已經召開27次會議，通過了200多項改革文件。

以上這些改革舉措和改革文件共同支撐起了全面深化改革的大局，改革領域之全、改革舉措之新、改革力度之大都是空前的。

任何改革都會面臨阻力，系統性的全面改革面臨的阻力尤其巨大。黨的十八屆三中全會明確提出，全面深化改革面臨兩大阻力—利益固化的藩籬和思想觀念的束縛。世界各國既往的改革經驗和教訓表明，在利益固化的背景下，改革很難深入推進，因為改革要推進，勢必進行利益調整，從而導致部門利益、行業利益、地方利益、群體利益等相互博弈，并且可能會異化為不同利益群體對既得利益的全力維護，以及對改革新生收益的全力爭奪，從而撕裂整個社會。為此，黨的十八屆三中全會特別強調，全黨同志都要“正確對待利益格局調整。”

在利益分配不均的前提下，如果排除極端的、激進的做法，消除利益固化的主要渠道就只能是進行利益讓渡，即某一或某些社會行動主體依據一定的規則向其他社會行動主體讓渡出部分利益，從而實現社會整體利益最大化。

總結當前各地各領域正在進行的利益讓渡實踐，進行利益讓渡具體可以考慮采取三種基本方式： “資源共享”式利益讓渡、“削峰填谷”式利益讓渡、“協商妥協”式利益讓渡。

“資源共享”式利益讓渡

這種利益讓渡的基本特征是以新生增量資源推進存量改革，即在進行存量改革時不觸及利益出讓方的根本利益，而是讓利益出讓方利用自身優勢創造出新的資源并分配給利益受讓方，從而實現整體利益的最大化。這種利益讓渡方式借鑒了過去的增量改革因為沒有直接利益受損者而較易推進的經驗，讓利益出讓方的利益受損程度最小化，是一種處于增量改革與存量改革過渡階段的利益讓渡方式。

譬如，近年來，為實現區域義務教育資源的均衡配置，北京市對初中升高中的招生政策進行了“校額到校”改革。2014年，北京市將區域內各優質高中招生總計劃的30%分配到區域內的所有初中。2016年北京市進一步規定，對于通過統招升入優質高中的學生比例低于50%的初中校，以定向分配到校的方式補足名額，即保證當年進入普通初中校學習的學生，在三年后至少有50%以上的學生能夠通過校內競爭升入優質高中繼續學習。這些新增的優質高中入學名額主要靠新生增量資源來實現，即各優質高中保持現有的統招規模不變，擴大各優質高中的辦學規模，新增的招生名額部分用于定向定量名額分配。

這種“資源共享”式利益讓渡方式的優點是沒有觸動利益出讓方的根本利益，改革阻力小，改革措施推進較為順利，是在利益讓渡過程中被接納程度較高的改革形式。但這種利益讓渡方式的局限性也較為明顯，即并不是所有改革領域都可以采取這類推進方式;而且當沒有新增資源的空間時，這類改革方式就會失去用武之地。

“削峰填谷”式利益讓渡

這種利益讓渡的基本特征是直接進行“劫富濟貧”式的利益再分配，即在確認一個或多方社會群體的利益存量額度后，從存量利益較多的一個或多個利益出讓方的現有存量利益中切割出一部分，將之直接轉移給另一個或多個利益受讓方，這是一種最簡單、也最直接的利益讓渡方式。

譬如，在國家主管部門的協調下，2016年，高等教育資源豐富、升學壓力較小的上海、江蘇、浙江、福建等12個省市，向中西部10個省區調劑共16萬生源計劃，其中教育大省湖北、江蘇分別減少4萬和3.8萬生源計劃，目標是提高中西部地區和人口大省錄取率、縮小錄取率最低省份與全國平均水平的差距，逐步實現省際之間高等教育招生名額的相對均衡，從而不讓貧困地區的孩子輸在起跑線上。

在存量性質的改革措施日益增多的背景下，這種“削峰填谷”式利益讓渡非常普遍，正在或即將在全國推進的基礎養老金全國統籌、縣域義務教育資源均衡配置、調節過高收入政策等都是典型的代表。“削峰填谷”式利益讓渡方式的優點是過程簡單，操作方便，效果的可預期性強。

但這種利益讓渡方式的不足之處也很突出：一方面，如果讓渡規則不明確甚至不公平，這種利益讓渡最容易引起利益沖突，譬如，在2016年的全國高招名額調劑過程中，江蘇與湖北兩省家長反對得就較為強烈，理由主要就是利益讓渡規則不清楚;另一方面，在“削峰填谷”的過程中，如果讓渡出來的利益含金量不大，譬如，在高招名額省際調劑的過程中，利益出讓方主要是將高職高專、大專、“三本”的名額調劑出去，但985高校和211高校的招生名額進行不調劑，那么這種利益讓渡的改進效果就會大打折扣。

“協商妥協”式利益讓渡

這種利益讓渡的基本特征是相互妥協，即在政府引導和參與下，利益出讓方和利益受益方通過相互間的平等對話，在充分表達、協商、談判后，各自主動退讓一步，利益出讓方主動出讓一部分利益，利益受讓方對自身的利益訴求進行下調，從而在一定規則的支持下逐步實現利益的讓渡，最終實現整體利益最大化。在現代社會中，這種相互妥協式的利益讓渡方式是最為典型的存量改革形式。

譬如，近年來農民工子女在大中城市異地中考高考問題倍受關注。2010年以來，廣東省實施外來務工人員積分服務管理制度（簡稱積分制），通過系統的頂層設計，分別從積分入戶和積分入學兩個方面著手，建立了外來務工人員有序融入城市的制度性通道。“積分制”這一制度設計以“權利與義務對等”為原則，通過梯度劃分，讓農民工子女能夠分群體、分層次、分時間段地進入大中城市入學入戶，參加城市的中考高考，是一種各利益相關方都能夠接受的制度安排。這種做法體現了城市社會對初到城市的農民工的接納和激勵，對于已經為本地區發展做出多年貢獻的農民工而言也是一種公平的制度設計，而對普通市民的沖擊也相對較小。

在此過程中，政府、市民、常住城市農民工以及新來的農民工都需要“各讓一步”：政府對所有城市社會成員要一視同仁，提供更好的公共服務;市民則要主動進行心理調適和讓渡出一部分利益;城市常住農民工要積極努力達到入戶入學標準，讓子女獲得中高考機會;新來的農民工則要稍安勿躁，要通過一定時期的努力積累，逐步實現人生目標，在不遠的未來讓自己的子女也有機會在城市中參加中高考。

廣東省推進的農民工子女積分制入學政策，是一種典型的通過社會合作達成共贏共生的利益讓渡方式。其優點是改革過程是逐步推進的，規則較為清晰、公正，照顧到不同利益主體的利益訴求，改革的負面影響小。但其不足之處是到目前為止不同利益主體自主協商、相互妥協的過程，如聽證會、人大代表表決，以及農民工工會表達意見等，仍然相對較為缺乏，不同利益主體之間平等協商的程序仍需完善。

馬克思曾經說過一句名言：人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。從個體來講，利益是社會成員最為關注的焦點問題;而從整體來講，不同社會群體之間能否順利地進行利益讓渡，則是判斷這個社會的文明和發達程度的重要風向標。正如美國學者科恩指出的：“如果對立各方認為不妥協地維護其勢不兩立的立場，比維護他們同在的社會更為重要，這個社會就必然會毀滅”。一定意義上看，只有當社會成員學會依據一定的規則來解決社會沖突時，只有當社會群體間的利益協商和利益妥協成為解決社會沖突的主要方式時，這個社會才是一個真正成熟的現代社會。