開發(fā)區(qū)土地利用分類研究

楊少敏， 匡英劍， 程東平

江西省國土資源勘測規(guī)劃院，江西南昌 330025)

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開發(fā)區(qū)土地利用分類研究

楊少敏， 匡英劍， 程東平

江西省國土資源勘測規(guī)劃院，江西南昌 330025)

運用對比分析法、文獻研究法等，闡釋開發(fā)區(qū)土地利用分類的形式、內容及與其他分類的區(qū)別，探討開發(fā)區(qū)土地利用分類的實用性。結果表明：開發(fā)區(qū)土地按照土地建設狀況和供應狀況劃分為2類，統(tǒng)一編碼排列；分類反映了不同的土地基本特性和本質差異，體現了由大到小、由一般到特殊、由高級到低級的等級層次，存在明顯的從屬和邏輯關系，且2種分類之間存在明顯的并列關系；開發(fā)區(qū)土地利用分類與其他土地利用分類系統(tǒng)在分類目的、適用對象、分類標準、層次設定等方面都有所不同，且應在土地分類中以科學方式增加一些新興產業(yè)地類的分類。

開發(fā)區(qū)；土地利用；分類

為滿足開發(fā)區(qū)土地用途管理的需要，擴大建設用地調查成果的應用，國土資源部結合我國開發(fā)區(qū)社會經濟情況，部署開展了全國開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作。評價范圍為經國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府依法審批的開發(fā)區(qū)界線范圍，范圍內的土地按權屬分為國有和集體，按建設狀況分為已建成土地、未建成土地，按用途分為現狀用途、批準用途、規(guī)劃用途[1-4]。國土資源部在研究“土地利用現狀分類及其含義”和“城鎮(zhèn)土地分類及含義”等土地分類基礎上，制定了“開發(fā)區(qū)土地利用狀況分類”，指導開發(fā)區(qū)土地利用狀況調查。由于開發(fā)區(qū)實際用地管理中面臨的問題比較復雜，當前關于開發(fā)區(qū)土地利用分類研究的重點是針對開發(fā)區(qū)土地利用分類的問題探討和修改建議方面，即分類不全面、與國標不對應等，而基于其綜合實用性方面的探討較少。因此，研究開發(fā)區(qū)土地利用分類的實用性，可以增進人們對開發(fā)區(qū)土地利用的認知，對開發(fā)區(qū)土地調查結果整理和建立統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)土地數據庫具有重要的國民經濟意義[5-8]。

1　開發(fā)區(qū)土地利用分類解析

開發(fā)區(qū)土地利用狀況分類遵循了利用的相似性、分類的統(tǒng)一性、層次的科學性等土地利用現狀分類原則，采用多級續(xù)分法，建立了適用于開發(fā)區(qū)土地利用方式、管理特性和經營特點的用地分類系統(tǒng)[9-11]。開發(fā)區(qū)土地利用分類依據標準有2種，分別為土地建設狀況和土地供應狀況。

1.1開發(fā)區(qū)土地利用分類Ⅰ

按照土地建設狀況劃分開發(fā)區(qū)土地利用分類Ⅰ(表1)，該分類考慮了開發(fā)區(qū)用地特點及土地權利復雜的問題，將開發(fā)區(qū)內土地分為“已建成城鎮(zhèn)建設用地(A)” “未建成城鎮(zhèn)建設用地(B)” “不可建設土地(C)”3個一級地類。“已建成城鎮(zhèn)建設用地”是指截至評價時點，已經建設并通過竣工驗收的國有建設用地；“未建成城鎮(zhèn)建設用地”指截至評價時點，除已建成城鎮(zhèn)建設用地和不可建設土地以外的土地；“不可建設土地”是指截至評價時點，按照規(guī)劃要求或由于某些特殊原因而不能進行開發(fā)建設的土地，主要包括河湖及其蓄滯洪區(qū)土地、自然或生態(tài)保護區(qū)土地和其他不可建設土地。依據土地自然屬性、覆蓋特征、土地權屬、土地用途和利用方式等方面的土地利用差異，對一級地類進行細化 ，續(xù)分了二級地類。在二級地類基礎上，針對個別分類進行具體細化，根據從屬關系續(xù)分了三級地類。

首先，按權屬將已建成土地分為已建成城鎮(zhèn)建設用地和已建成農村建設用地。一方面，依據土地利用方式、土地建設情況、權屬類型和經營特點，考慮到城市管理等有關部門的需求，對《土地利用現狀分類》《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》中的部分地類進行歸并，已建成城鎮(zhèn)建設用地區(qū)分為“住宅用地” “工礦倉儲用地” “交通運輸用地” “商服用地” “公共管理與公共服務用地”等二級地類，對上述類別中未包含的用地歸為“其他城鎮(zhèn)建設用地” ，保證了已建成城鎮(zhèn)建設用地地類的完整性。另一方面，為適應農村集體建設土地調查需要，將已建成農村宅基地以及農村居民點所屬的街巷用地、商服用地、工礦倉儲用地、公共管理與公共服務用地等有關農村建設用地歸并為“已建成農村建設用地”，并在其下劃分“已建成農村工礦倉儲用地”“其他已建成農村建設用地”等三級地類。

其次，其他土地則按權屬和建設狀況區(qū)分為已供未建、未供未建和未批未用3類，對應地類為“已達到供地條件的其他土地”和“未達到供地條件的其他土地”。

此外，還可以根據具體情況，在統(tǒng)一的三級地類基礎上，根據從屬關系續(xù)分四級地類，并進行編碼排序。如已達到供地條件的其他土地可以續(xù)分為“已經供應尚未建成土地”和“已達到供地條件未供應土地”。

表1　開發(fā)區(qū)土地利用狀況分類Ⅰ(按建設狀況劃分)

1.2開發(fā)區(qū)土地利用分類Ⅱ按照土地供應狀況劃分開發(fā)區(qū)土地利用分類Ⅱ(表2)，該分類將開發(fā)區(qū)內土地分為“已供應國有建設用地(D)” “尚可供應土地(E)” “不可供應土地(F)”3個一級地類。“已供應國有建設用地”指通過劃撥或有償使用方式供應的國有建設用地；“尚可供應土地”指除已供應國有建設用地外，按照規(guī)劃要求，可以供應用于開發(fā)建設的土地；“不可供應土地”指按照規(guī)劃要求或由于某些特殊原因而不可用于開發(fā)建設的土地，對應不可建設土地。依據土地供應、規(guī)劃用途等方面的差異，對一級地類進行細化 ，續(xù)分了二、三級地類。

首先，按照供應狀況和供地條件(“三通一平”及以上水平等)，將已建成城鎮(zhèn)建設用地和已達到供地條件的其他土地區(qū)分為“已供應國有建設用地”和“尚可供應土地”。

其次，依據土地使用權獲得方式，將“已供應國有建設用地”區(qū)分為“劃撥土地”和“有償使用土地”。在此基礎上，依據供應方式、供應時間等方面的土地利用差異，將“有償使用土地”區(qū)分為“有償使用且未到期土地”和“有償使用且已到期但未處置土地”。

另外，依據城鄉(xiāng)規(guī)劃和供應狀況，將“尚可供應土地”和“未達到供地條件的其他土地”區(qū)分為“尚可劃撥土地” “尚可供應工礦倉儲用地”和“其他尚可有償使用土地”。

表2　開發(fā)區(qū)土地利用狀況分類Ⅱ(按供應狀況劃分)

1.3分類Ⅰ與分類Ⅱ的對應關系分類Ⅰ和分類Ⅱ是針對開發(fā)區(qū)范圍內全部土地的2種不同的分類體系，反映了不同的土地基本特性和本質差異，便于土地管理中的應用，但存在一定的對應關系。

首先，單個分類體系體現了由大到小，由一般到特殊，由高級到低級的等級層次，存在明顯的從屬和邏輯關系。因此，分類體系內部必然建立起一定的對應關系，即上一級分類用地面積應等于其對應的下一級分類用地面積之和，例如：A=A1+A2+A3+A4+A5+A6，A3=A31+A32；D=D1+D2，D2=D21+D22。

其次，2種分類之間存在明顯的并列關系。因此，分類體系之間必然建立起一定的對應關系，具體來看有以下幾個對應關系：分類Ⅰ地類面積之和對應分類Ⅱ地類面積之和，即A+B+C=D+E+F；不可供應土地對應不可建設土地，即C=F；已供應國有建設用地對應已建成城鎮(zhèn)建設用地與已經供應尚未建成土地之和，即A+B211=D；尚可供應土地對應已建成農村建設用地、其他未建成城鎮(zhèn)建設用地中的已達到供地條件未供應土地和未達到供地條件的其他土地之和，即B1+ B212+ B22= E。

1.4補充分類為明確“有償使用且已到期但未處置土地”中累計閑置土地情況，補充設置了“開發(fā)區(qū)閑置土地分類”(表3)。《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程》明確指出，閑置土地指截至評價時點，依照國土資源部頒布的《閑置土地處置辦法》(國土資源部令第5號)中的規(guī)定，認定為閑置土地的項目用地。

表3　開發(fā)區(qū)閑置土地分類

為明確開發(fā)區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境和高新技術企業(yè)用地狀況，補充設置了“開發(fā)區(qū)高新技術產業(yè)用地分類”(表4)。《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程》明確指出，高新技術產業(yè)用地內容涵蓋了高新技術企業(yè)用地及創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)環(huán)境建設用地，且用地需經當地負責高新技術企業(yè)認定的部門確認才有效。

表4　開發(fā)區(qū)高新技術產業(yè)用地分類

2　開發(fā)區(qū)土地利用分類與其他土地利用分類體系的區(qū)別

開發(fā)區(qū)土地利用狀況分類理論上符合現行的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準(GBJ 137—1990)》《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準(GB 50188—93)》《土地利用現狀分類(GB/T 21010—2007)》等有關國家標準、規(guī)范的規(guī)定，但不同土地分類系統(tǒng)在分類目的、適用對象、分類標準、層次設定等方面都有所不同[12-14]。

2.1分類目的不同開發(fā)區(qū)土地利用狀況分類是為了指導開發(fā)區(qū)范圍內的土地調查和統(tǒng)計，為評價指標測算提供統(tǒng)一口徑的數據，使調查結果能得以廣泛應用。而《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》的制訂是為了統(tǒng)一全國城市用地分類，科學地編制、審批、實施城市規(guī)劃，合理經濟地使用土地，保證城市正常發(fā)展。《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》的制訂是為了科學地編制村鎮(zhèn)規(guī)劃，加強村鎮(zhèn)建設和管理工作，創(chuàng)造良好的勞動和生活環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經濟和社會的協(xié)調發(fā)展。《土地利用現狀分類》編制的目的是了解土地利用現狀，反映國家各項管理措施的執(zhí)行情況和效果，為國家和地區(qū)的宏觀管理和調控服務。

2.2適用對象不同開發(fā)區(qū)土地利用分類適用對象既包括開發(fā)區(qū)內的城市建設用地，也包括農村集體建設土地、農用地，還包括除此以外的荒地、水域、未利用地等其他土地。這是因為大多開發(fā)區(qū)選址地處城鄉(xiāng)結合部，通常是通過征收將集體土地轉為國有土地，土地劃歸開發(fā)區(qū)管理機構管理，也有的開發(fā)區(qū)通過舊城區(qū)改造獲得土地。而《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》僅適用于城市中設市城市的總體規(guī)劃工作和城市用地統(tǒng)計工作；《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》適用于全國的村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃，也包括縣城以外的建制鎮(zhèn)的規(guī)劃；《土地利用現狀分類》是土地綜合分類，適用于城鄉(xiāng)用地，在土地資源管理中應用最為廣泛。

2.3分類標準不同開發(fā)區(qū)土地是城市建設用地的有機組成部分，按照城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一分類需求，應考慮土地使用性質、土地權屬、建設內容不同對用地分類的影響，還應考慮城市規(guī)劃、土地供給情況對土地利用情況的影響。而城市用地是根據土地用途的差異進行劃分和歸類，村鎮(zhèn)用地是按土地使用的主要性質劃分，土地利用現狀調查以土地用途、經營特點、利用方式和覆蓋特征為依據劃分，城鎮(zhèn)地籍調查以土地用途為依據分類等。

2.4層次設定不同從內容與形式看，開發(fā)區(qū)用地狀況分類則采用多級分類體系，一級類采用英文字母表示，二級、三級類采用字母數字組合型代碼表示。具體是，分類Ⅰ采用3級分類體系，共分4個一級類，11個二級類，8個三級類；分類Ⅱ采用3級分類體系，共分3個一級類，4個二級類，4個三級類。《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》采用大類、中類和小類3個層次的分類體系，共分10大類，46中類，73小類，并采用字母數字混合型代號，大類采用英文字母表示，中類和小類各采用一位阿拉伯數字表示。《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》將村鎮(zhèn)用地分為居住建筑用地、公共建筑用地、生產建筑用地、倉儲用地、對外交通用地、道路廣場用地、公用工程設施用地、綠化用地、水域和其他用地，共計9大類，28小類。《土地利用現狀分類》國家標準采用的一級、二級2個層次的分類體系，共分12個一級類，57個二級類。

3　開發(fā)區(qū)土地利用分類面臨的問題

開發(fā)區(qū)土地是城市建設用地的一部分，但在空間形態(tài)上與一般城市化地區(qū)有很大差別，現行開發(fā)區(qū)土地利用分類是以國家《土地利用現狀分類(GB/T21010—2007)》《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準(GB50137—2011)》為準，在使用和實施中必然存在一定的問題。

3.1已建成城鎮(zhèn)建設用地歸類問題已建成城鎮(zhèn)建設用地中的住宅、工礦倉儲、交通運輸、商服及公共管理與公共服務等用地分別對應《土地利用現狀分類(GB/T21010—2007)》中的城鎮(zhèn)住宅、工礦倉儲、交通運輸、商服、公共管理與公共服務等用地，均不包括已建成的農村建設用地中的住宅、街巷、商服、公共管理與公共服務等用地。對此，有研究認為將已建成土地分為城鎮(zhèn)與農村，不利于我國城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌。但從開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標體系設置來看，土地供應率、土地建成率、工業(yè)用地率及土地利用強度、產業(yè)用地投入產出效益等相關指標，主要是針對已建成城鎮(zhèn)建設用地的，與農村建設用地關系并不大。

3.2混合用地歸類問題開發(fā)區(qū)多是城市新城或新興工業(yè)區(qū)，為形成規(guī)模化的產業(yè)功能，多數配套居住及城市生活服務區(qū)，地塊混合使用方式普遍存在。如在一地塊內建設住宅用地，規(guī)劃用地應包括商服、教育、醫(yī)衛(wèi)、廣場等公共服務設施用地，若對地塊規(guī)定一種用地性質(如A1住宅用地)，則難以全面反映現狀用途。但根據城鎮(zhèn)地籍調查結果，以居住為主的住宅與工業(yè)或商業(yè)等混合用地實際是住宅用地的一種。

3.3尚可供應土地歸類問題例如，開發(fā)區(qū)尚可供應土地僅僅是依據規(guī)劃用途識別，缺少嚴格的判別標準。實際上國土資源部頒發(fā)的《劃撥用地目錄》對劃撥用地是有嚴格規(guī)定的，但該目錄對類別判定的指導性沒有體現。

3.4新興產業(yè)用地分類問題產業(yè)用地是開發(fā)區(qū)主要用地構成，但相對于超前的產業(yè)發(fā)展，土地分類略顯滯后。特別是新產業(yè)、新業(yè)態(tài)不斷涌現，現代物流業(yè)[15-16]、高新技術服務業(yè)、文化創(chuàng)意等新興產業(yè)與傳統(tǒng)的工礦倉儲用地性質并不相同，在開發(fā)區(qū)及其他土地分類中并未體現。

4　結語

開發(fā)區(qū)土地利用分類在當前開發(fā)區(qū)土地集約利用評價和土地利用管理中發(fā)揮著重要作用，從適用范圍看，該分類適用于各類開發(fā)區(qū)(旅游度假區(qū)除外)土地集約利用評價工作和開發(fā)區(qū)用地統(tǒng)計工作。但隨著社會經濟發(fā)展方式的改變，土地利用方式與目的必然發(fā)生變化，土地利用分類方案也必將隨之改變[17]。

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Study on Classification of Land Use in Development Zone

YANG Shao-min, KUANG Ying-jian, CHENG Dong-ping

Jiangxi Land Surveying & Planning Institute, Nanchang, Jiangxi 330025)

The purpose of this study is to illustrate the form and content of land use classification in development zone and the difference from other classifications, and discuss the practicability of land use classification in development zone by using comparative analysis and literature research. The results indicate that the land in development zone is divided into two categories according to land construction and supply situation, and they are coded and arranged; classification reflects the basic characteristics and essence differences of land, there exists the grade level from large to small, general to specific, senior to junior, which has obvious subordinate and logical relations, and there is obvious parallel relationship between two kinds of classifications; classification of land use in development zone is different from other classification systems at classification purpose, application object, classification standard and level set. Moreover, land use classification of some emerging industries should be added in the classification system in scientific way.

Development zone; Land use; Classification

楊少敏(1980- )，女，湖北荊門人，工程師，碩士，從事土地集約利用與評價研究。

2016-07-29

S 28

A

0517-6611(2016)26-0179-04