防災減災救災體制改革災害閾值研究成果應用

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要健全公共安全體系。健全防災減災救災體制。如何開展“健全防災減災救災體制”的改革工作，切實保障人民群眾的生命財產安全，促進經濟社會全面協調可持續發展，全面提高政府與全社會抵御自然災害的綜合防范能力，迫切需要理論研究成果的支持和實踐經驗的佐證。

一、引言

災害損失閾值的定義和確定，有可能成為科學研究中對于災害的預防、損失的量級及其災害損失評估的關鍵指標。災害損失閾值不僅對承災體遭受災害損失破壞程度的階躍函數的特征予以描述，而且還從承災體的內在特征（暴露程度、脆弱性、防災抗災能力）等方面和所在區域的外在條件（未來災害可能達到的強度與頻度），揭示標的物承受災害損害程度上下極限的臨界值。防災防損是減輕災害損失的重要組成部分，最佳的危機管理就是預防危機的發生。本文首次探索其在防災減災救災體制改革中的應用。

二、災害損失閾值的研究成果在防災減災救災體制改革中應用的深度探索

安全需求是公眾最基本也是最迫切的需求，各種各樣災害的發生及其造成的生命與財產的損失是人類社會共同面對的重大挑戰。如何評價災害造成的損失，制定防災減災救災的對策，探索減輕損失的途徑，是自然科學與社會科學共同的目標與責任。現實中，對災害的基本構成要素和災害損失評估指標體系等重大基礎問題尚存在許多模糊認識，需要從基礎理論研究予以明確，以促進防災減災事業的發展。

防災減災救災包含日常管理和應急管理兩部分內容：一是防患于未然，使危害公共安全的災害事件不發生或是降低損失程度。按照災害損失風險的組成要素（圖）所示的災害損失風險的組成，這方面的內容主要目的是旨在減少承災體的脆弱性和增加承災體對災害的防護程度。防災減災救災日常管理的重點在于認識災害、了解災害、查明風險、消除隱患、遏制誘因。二是及時的應急管理，也就是災害事件發生后要在最短的時間內恢復災區社會秩序與經濟生活的正常運轉。這方面的內容主要目的是旨在增加承災體對災害的自身恢復能力。其特點在于編制預案、現場研判、充分演練、物資儲備、巡查檢驗、及時反應等。

防災減災救災包含的日常管理和應急管理都需要對承災體在未來可預期的時間內，對災害事件發生的可能性與損失的程度進行預判。這是因為，對災害的損失進行估算和測算，是制定防災減災救災及災后重建方案的重要依據。建立科學合理且可操作的災害損失評估指標體系既是災害損失學科建立的基本要求，又是把防災減災作為實現經濟社會可持續發展總體目標的重要保障之一。但是這方面的深入研究尚處于探索階段。以下，本文從災害損失閾值的研究成果在防災減災救災體制改革中的應用進行探索，作為防災減災救災體制改革的理論指導依據。

（一）從提高承災體的內在特征入手，防患于未然

災害損失閾值的重要意義之一是從“整體思維”的角度，研究承災體的內在特征（暴露程度、脆弱性、抗災自救能力） 等方面和所在區域的外在條件（未來災害可能達到的強度與頻度），揭示災害損害發生的臨界值。

現實生活中，某一地區對某一災害種類的抵御能力，也就是對某一災害種類在某一強度條件下的損害程度，實際上是一個加權平均的統計數值。例如，地震災害中對于特定地區建筑物的損害程度，雖然都是處在同一地震加速度的場作用下，但是由于各建筑物的自身特征（設計、結構、建造年代、材料、層高）等導致的暴露程度、脆弱性、防災抗災能力等方面的差異，以及與所處地理位置、地形地貌和地質條件的差異，都可以反映出截然不同的災害破壞損失程度。

據中國地震局專題報告，1990-2013年，國內發生的地震共造成10，250.17億元的經濟損失（其中2008年汶川地震損失最大），平均每年地震災害事件12.1次。按照時間排序，在同等地震強度的災害事件中，越是近期發生的災害事件，地震災害造成的損害呈現出經濟損失與人員傷亡差異明顯的態勢：即直接經濟損失呈現越來越高的態勢，人員傷亡則呈現逐步減少的態勢。這種態勢是社會財富積累與經濟發展進步的真實反映。

事實表明：在突如其來的地震面前，各類房屋抗御地震災害的能力有著天壤之別。由此可以推理，倘若從供給側結構性改革的角度，防災減災救災體制應該從提高承災體的內在特征（暴露程度、脆弱性、抗災自救能力） 等方面入手，防患于未然。

（二）從災害損失閾值的研究結果入手，確定承災體在可預見的最大短板

災害的發生是制約社會經濟發展的重要因素，各種災害始終威脅著人民群眾的生命和財產安全。據政府間氣候變化專門委員會（IPCC）等國際組織和許多專家學者的觀點，由于氣候變化，自然災害在全球范圍內正變得越來越頻繁。

2015年底，中央召開城市工作會議，明確當前和今后一個時期，我國城市工作的指導思想是：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，提高新型城鎮化水平，走出一條中國特色城市發展道路。

就“城市病”而言，城市的“逢雨內澇”和“熱島現象”日益突出。由于過去沒有對“熱島現象”的危害結果有明晰的認識，在城市發展上片面強調城市的美觀，不僅用大量的人力物力財力累積起了鋼筋水泥森林，甚至提出“硬化街區地面不露寸土”的城市建設規劃。城市里原有的天然透水性地面逐漸被建筑物和基礎設施覆蓋，導致城市不透水區域比例大幅提高。這種不透水地面被環保專家稱之為“死亡性地面”。2015年，我國很多城市發生的大面積內澇災害就是由于忽視了城市建設與自然環境友好的關系從而付出了代價。因此，國務院提出要加快推進海綿城市建設，并且納入“十三五”規劃。要求逐步實現小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解；修復城市水生態、涵養水資源；增強城市防澇能力，擴大公共產品有效投資，提高新型城鎮化質量，促進人與自然和諧發展，有效防治城市內澇，保障城市生態安全。

災害損失閾值在社會經濟發展中最為直接的應用就是風險保障的底線設置。它不僅是核定承災體風險損失的基礎，更重要的是為公眾提供風險防范與防災防損的關鍵指標，即揭示各種災害風險在承災體內的最大短板。比如，建設海綿城市、改善熱島效應，就需要對城市建設發展中的蒸發量、地表徑流和地下徑流進行統計，對城市降水量、硬化地面面積與分布、地下水開采與漏斗、水資源利用率、城市綠地面積、城市濕地生態系統、城市排水系統、城市建筑物的外觀與玻璃幕墻、室外空調以及城市立體綠化和屋頂綠化等等一系列的因素予以綜合考量。將上述因素按照網格化的布局，在街區層面上，分別計算出在不同的溫度和降水強度條件下的災害損失閾值，有針對性地科學制定本網格內的自然危害、承災體的脆弱性、對危害的防護程度以及承災體在災后的恢復能力的應對策略，綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，最大限度地減少開發建設對生態環境的影響，將極端天氣情況下70%的降雨就地消納和利用。

（三）從災害損失的構成要素入手，確定防災減災救災“整體思維”的頂層設計

災害損失閾值的研究成果在社會科學管理方面同樣具有寬泛的應用前景，對揭示社會宏觀經濟運行，提供理論支持和依據。對處置復雜開放系統的管理和解決，在理論上有整體思維理論和分解思維理論兩種認知。

整體思維又稱系統思維。它認為整體是由各個局部按照一定的秩序組織起來的，要求以整體和全面的視角把握對象，突出對問題的整體結構的分析，發現問題的整體結構特征，把握其之間的關聯，進行有目的的、有意識的整體處理。不論是從理論上還是在實踐中，災害損失不單純是一個統計分析過程，而是一個復雜的政治經濟學問題。比如，對于特大型城市的道路交通的認知和預防大面積交通擁堵的風險防范與應急處置措施，除了需要分解思維的認知以外，還必須和不得不考慮整體思維理論的應用與指導。

分解思維理論是歐洲文藝復興和工業革命之后，為科學界普遍采用的認知方法。分解思維理論采取對認知的事物“抽絲剝繭”的方法，其作用是把一個整體問題拆分成若干個小問題，把比較復雜的問題變更成若干個比較簡單的問題，把復雜的數量關系變更成連續的簡易數量關系，然后按部就班、逐個解決，其所追求的是明確唯一的答案。分解思維理論應用于社會實踐對于解決是與非的問題，進行控制與預測行之有效。

以北京市的交通統計數據為例，北京市行政區劃為1.68萬平方公里。據北京市統計局、國家統計局北京調查總隊聯合發布的數據顯示：到2012年末，北京市常住人口已達2069.3萬人，常住人口的密度為1289人/平方公里。截至2013年底，北京市公路總里程達20503公里，到2020年，北京市公路總里程達22200公里，高速公路里程達1200公里，北京市機動車保有量達到561萬輛。按平均每輛轎車占用4米的長度、頭尾相接順序停放，到2020年，北京市公路總里程剛剛能夠滿足停放這些車輛。這些車輛年排放污染物70萬噸。據測算，機動車排放的一氧化碳（CO）、氮氧化物（NOx）、碳氫化合物（HC），分別占到該類污染物全市排放總量的86%、56%和32%。北京市交通擁堵的狀況已經不僅僅是相關職能部門的問題，嚴重的交通擁堵影響了北京國際都市的形象、城市運行和城市安全。究其原因，不是城市管理者或相關職能部門沒有盡到職責，而是多年來在對特大型城市預防和治理道路交通擁堵的理論指導和相應的處置方法層面上出現了某些認知偏差。

災害損失構成與災害閾值的研究結果揭示：對于剛性的交通流需求只有從供給側結構性改革入手，才有可能徹底改變或者減輕如潮汐般的長距離、大面積、高密度、集中時段、定向涌現的交通流對有限的道路通行能力的現狀。如何科學應對這一現狀已遠遠超出了單一行政部門的職責與權限，必須從頂層設計的角度整體思維，全社會、多部門共同努力，達到防災減災救災的目標。

（四）從災害閾值的相關要素入手，完善防災減災救災法律法規

如何理解災害閾值對某一區域特定災害的暴露程度、脆弱性、抗災自救能力等諸因子的極大值，是隨著社會進步、經濟發展和財富積累發生變化，并且該變化極有可能呈現為非線性增減和衍生新的意想不到的災害，從而產生動態變化的新的災害損失閾值。就困擾老舊城區的停車難，以及由此派生的路權歸屬、城市綠化、停車收費等問題，以“頭腦風暴”的方法，體驗災害閾值的變化。

現實狀況顯示：城市中心區不論是公交站點的停車還是交通換乘的停車，以及占用道路兩側的停車，在法律法規和行業管理規范中遠沒有考慮到由于停車占道，哪怕是單一車輛的臨時停靠，對交通流量的影響程度和帶來的“蝴蝶效應”。理論計算與現場調查的數據顯示，路寬在四條行車道的條件下，倘若有一條車道被占用，其實際影響的道路通行能力不是按照邏輯思維的四分之一而是三分之一。

從災害閾值的變化考量，任何形式的占道停車，不論是人行道還是輔路停車，也不論該停車位經過何種單位的審批與是否收費，從資源的屬性和法理上講，都是停車者對公共資源的占用，都有可能造成道路交通擁堵，帶來安全隱患。遺憾的是，不論是路政管理還是交通管理部門，都沒有提出對占路停車現象的物權主張，也沒有相應的法律法規予以明確。

從立法層面上講，針對防災減災救災體制機制的改革，要將“道路的建設與使用”作為“城市公共資源”的認知提高到法律法規層面，予以明確定位與闡述。只有在理論層面上糾正對道路資源認知的偏差，只有真正還道路所有權（社會公共資源屬于社會全體公民）與經營使用權的公共資源屬性，才有可能針對引起交通擁堵的風險因素進行依法合規且行之有效的防范與治理。對停止或盡可能減少占道停車現象，需要從改變暴露程度和脆弱性入手，在城市建設規劃審批的過程中，地方立法并設立標準，要求所有的建筑物必須建設與之容量相匹配的地下停車位并向建筑物內的相關人員無條件開放。建筑物地上廣場應盡可能建設成為可透水的綠化用地。就停車收費而言，地上（包括路側）停車位的費率應該是地下停車的2-3倍。這不僅僅是從經濟角度鼓勵地下停車位的修建，而是綜合考量地上停車場對城市綠化和熱島現象的正負貢獻，既碳匯表示。

（五）從災害閾值的現實狀況，明晰防災減災救災的價值觀和投入產出比

防災防損是減輕災害損失的重要組成部分，最佳的危機管理就是預防危機的發生。災害損失評估理論的測試報告顯示，防災防損的投入產出比是：用于防災的一元抵得上救災的100元，更抵得上重建的1000元，為此需要樹立“防災防損就是增產”和“減災能力也是生產力”的經濟觀和價值觀。按照修訂后的《國家自然災害救助應急預案》，從供給側結構性改革入手，明晰災區的損失程度和政府救災投入。特別是災后重建的投入產出比，并以此為統領，樹立防范勝于救災的意識，變被動救災為主動減災，徹底改變政府部門和企事業單位“輕事先預防、重事故救援、嘆損失無補”的觀念。

三、結論

《仙臺減災框架2015-2030》提出的未來15年全球七大減災目標是：大幅減少全球災難死亡率；大幅減少受影響的民眾人數；減少與全球國內生產總值相關的經濟損失；大幅減少災害給關鍵基礎設施帶來的損失以及對基本服務的干擾，其中包括衛生和教育設施；在2020年前增加制定國家和地方減災戰略的國家數目；促進國際合作；增加獲得多災預警系統和減災信息和評估的機會。

重大災害嚴重威脅和危害國家利益與社會安全。防災減災救災屬于風險管理和危機管理范疇，是構筑社會公共安全體系不可或缺的組成部分。古今中外歷史上血的教訓一再告誡和警示人類：“隱患險于明火，防范勝于救災”。災害損失閾值研究成果的應用有助于進一步完善災害損失評估指標體系建設，而且有可能成為自然科學和社會科學研究中對各種災害（自然災害和人為災害）的預防、損失的量級及其災害評估的關鍵指標。特別是在防災防損領域，比如可以通過繁衍社會管理過程中各種矛盾的臨界狀態，調整期間的權重，以求得災害損失閾值處于激發狀態的可承受區間，達到社會發展的和諧穩定。

災害閾值和災損率概念的研究成果在防災減災救災體制改革中的應用，具有廣闊的發展空間。

參考文獻

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（責任編輯：李靜敏）