健全首都環境建設考核評價體系提升政府城市治理能力

張春貴

隨著城市化進程的不斷加快，城市規模迅速擴大與城市建設管理不相適應的矛盾日益突出，首都北京也面臨著改善城市環境的迫切需求。為了全面落實習近平總書記關于“建設和管理好北京”的重要指示精神，打造國際一流和諧宜居之都，依據《關于印發首都城市環境建設委員會工作規則試行的通知》（首環建〔2010〕1號）等文件精神， 2011年，首都城市環境建設委員會辦公室（2016年7月28日更名為首都城市環境建設管理委員會辦公室，以下簡稱“首都環境建設管理辦”）在全市范圍內試行首都環境建設考核評價工作。這是新形勢下在環境建設領域建立長效機制的一個重要探索。五年來，首都環境建設管理辦按照從工作內容型、指標型和指數型“三步走”的工作思路，建立考核評價機制，充分發揮考核評價的導向作用，使其成為提升政府公共服務水平和社會治理水平的重要手段。

一、創新城市管理“兩軸”機制，提升精細化管理水平

傳統城市管理體制中，政府各部門職能交叉分散、責任不清，管理職能和監督考評職能都集中在同一職能部門，城市管理、監督考評職責不分，城市管理部門既當運動員又當裁判員，監督考評機制不到位，管理處于開環控制狀態，職能部門自己發現問題后自己來處理，問題越多工作量越大，由此導致一些部門對城市管理問題視而不見，城市管理效能低下。這種管理模式由于缺乏監督，政府對城市管理的整體情況無法進行系統、全面地掌握。

為解決掣肘城市管理和環境建設的突出問題，首都環境建設管理辦在日常運行“管理軸”的基礎上創建“監督軸”，提出了首都城市環境建設監督考評體系的整體構想，建立以首都城市環境建設管理委員會為決策主體、首都環境建設管理辦為管理主體、各相關職能部門為評價主體、各區政府為責任主體、街道（鄉鎮）為實施主體的監督考評新模式，創新城市管理“兩軸”體制。

“兩軸”體制將環境建設管理工作的主體一分為二，使其責任明確，相互制約，起到了監督激勵、互動促進的作用。其中，“監督軸”重新設計了高效、精細、動態、閉環結構的新流程。新流程包括七個環節，即：問題收集、臺賬建立、公開公示、問題處理、結果反饋、核查結案、綜合評價，形成閉合的城市管理運行機制。考評體系堅持“屬地管理，分區分類”原則，具體分內部評價和外部評價兩個方面。內部評價是指首都城市環境建設管理委員會各成員單位對各區環境建設工作的評價；外部評價是由社會公眾、媒體的評價，通過內部評價和外部評價形成綜合評價結果并向社會公布。“兩軸”模式實現了市民與政府的良性互動，形成了市民與政府共同參與管理城市的格局。

首都環境建設監督考評內容涵蓋市容環境、生態環境、設施環境和秩序環境等四個方面，具體包括市容環境衛生、園林綠化、水環境、大氣環境、旅游景區周邊、交通秩序、黑車黑摩的治理、廢舊物品回收等工作內容，重點考核評價各成員單位在首都城市環境建設中的履職效率、管理效能、服務效果和創新創優等方面的情況。

（一）考評框架和指標體系

按照“簡明、科學、好用”的原則，首都環境建設管理辦選取了能夠覆蓋十六區、可量化的指標，經過不斷調整完善，在相關行業部門制定專項考評細則的基礎上，形成了“1+2+9+N”指標框架體系。

“1”是指首都環境建設考評體系；“2”是指體系下包括綜合考評和社會評價兩部分，權重比例為8︰2；“9”是指9項一級指標。其中：綜合考評包括市容環境、生態環境、設施環境、秩序環境、綜合管理、重點任務、月檢查七項內容。社會評價包括社會調查、熱線統計兩項內容；“N”是指75項二級及以下指標。

（二）組織體系和工作制度

首都環境建設管理辦強化環境建設的組織領導體系，從2011年起，開始考評制度的理論研究和實踐探索，在全市試行，逐步建立市、區兩級檢查考核機制和市、區、街道（鄉鎮）三級管理體系，2012年制訂了《首都城市環境建設考核評價辦法》（首環建[2012]8號），每年根據環境建設重點任務，修訂《首都城市環境建設考核評價實施細則》、制訂《首都城市環境建設綜合檢查方案》作為檢查考評的主要依據，成為首都環境建設考評的制度保障。此外，指導各區政府結合實際建立環境自查、考評及“1+1+N”工作制度（各區政府每月至少召開1次環境建設工作協調督辦會，每月在區政府常務會上播放1次環境建設問題曝光片，每月各區環境建設分管領導帶隊拉練檢查不少于1次），推動形成了市、區充分對接，有效聯動的環境建設檢查考評制度體系。

（三）運行機制和考評程序

為了確保考核評價工作順利實施，首都環境建設管理辦將建立健全制度標準體系作為促進首都環境建設檢查考評規范化和科學化的重要抓手，推動形成檢查考評工作與制度標準良性互動、科學發展的運行機制，建立了“月檢查、月曝光、月排名”，“半年組織聯合檢查、年終實施綜合考評”的工作機制。其中，“月檢查、月曝光、月排名”主要依托首都城市環境建設管理委員會各成員單位力量，以四大環境和環境建設階段性工作重點等為主要內容，通過檢查，發現環境建設問題，督促整改；“年終綜合考評”考慮環境建設考評體系中規劃、建設、管理、運行、服務、投入等各要素發展狀況，既考評存量，突出客觀績效，又考評增量，體現管理進步度。

二、解決了一大批城市管理問題，環境面貌煥然一新

檢查是實施首都環境建設考核評價制度的重要措施，自2013年4月起，首都環境建設管理辦聯合市政府督查室、市城管執法協調辦組織實施“月檢查、月曝光、月排名”工作，至今歷時三年整。市委、市政府高度重視該項工作，月檢查結果每月上市政府常務會，并在北京日報等媒體、市政府大屏幕和北京市城市管理委員會（原北京市市政市容管理委員會）外網網站進行公示，王安順市長批示“精細化管理見的是內功，從一個角度折射出各區縣的管理能力和水平，堅持數年讓其養成一種習慣、文化”。

實施環境建設檢查考評以來，首都環境建設管理辦摸排環境建設的薄弱點，檢查組走進居民小區、背街小巷和城鄉結合部，組織“月檢查”36次，行駛里程9萬余公里，現場抽檢點位3718個，整治達標3006處，達標率80.85%。三年來，納入市級臺賬問題29470處，當月處置完成25384處，處置率86.29%，當月未處置完成問題滾動納入下月臺賬。參照市級檢查模式，各區建立了自查機制。三年來，各區開展自查1.2萬多次，解決了60多萬個問題，大大改善了背街小巷、老舊小區、城鄉結合部、農村等薄弱地區的環境面貌，提升了城市的環境品質，推動了城市管理工作由突擊運動式管理向常態式管理的邁進。公眾對環境建設的滿意度和認可度逐年提升。2011年上半年，公眾對環境建設滿意度為72.1，到2015年年底，公眾對環境建設滿意度為77.16，提升了5.06。檢查考評機制發揮了有效的督促和激勵作用。

三、引導公眾參與環境建設，城市管理向社會治理轉變

現代意義上的城市管理，已經不是僅僅追求政府各個“條塊”自身工作的最優，而是追求整個社會相互配合的最優。因此，現代城市管理應充分加強社會各界的整合與聯動，發揮城市管理的協調性、綜合性和全局性特點，建立一個高效協調、運轉和諧的銜接機制。國外的先進經驗證明，現代城市管理要從社會面的角度出發，逐步建立起以政府為主導，非政府組織、企業、非營利組織和社會公眾等多元主體參與的城市管理模式。公眾參與在城市管理中發揮著越來越重要的作用，如新加坡在城市管理中采取了各類手段，鼓勵和調動民眾參與；美國也以為居民服務為中心，使每個居民可以通過網絡直接和政府聯系，使居民以城市管理者的身份參與管理。

近年來，首都環境建設管理辦利用檢查考評手段，積極引導公眾參與環境建設工作：一是暢通環境問題發現渠道，建立健全公眾舉報機制，通過網絡、報紙、城市環境熱線、城市管理互動平臺等途徑，對環境建設情況進行監督；二是建立健全公眾滿意度測評機制，擴大公眾對環境建設滿意度測評的內容和范圍，完善公眾滿意度與考核評價體系的對接機制；三是建立健全市民參與機制，組織開展了環境優美居住小區街巷胡同評選工作；四是研究環境建設志愿服務機制，組織指導各區開展城市環境志愿者服務活動。截至目前，各級注冊環境建設志愿服務隊總數已達4351個。其中：區級16個、街道級314個、社區級4021個，注冊活動達到754562小時，宣傳文明生活方式和習慣，增強市民的環境建設意識和自覺行動，形成群眾、社區、部門等多種形式共同維護環境的氛圍。

四、加強調查研究，“門前三包”工作出新亮點

“門前三包”制度是社會單位參與城市環境治理、提高城市治理水平的一項重要措施，最早萌芽于20世紀70年代初期的前門大街管理委員會。1983年，北京市政府制發了《關于在全市推行“門前三包”責任制，加強“臟亂差”治理的若干規定》，向全市推廣崇文區經驗，要求全市所有機關、部隊、企業、事業等單位及居民住戶積極搞好“門前三包”；1985年，北京市政府頒布了《北京市“門前三包”責任制管理辦法》（京政發〔1985〕170號文件），用行政規章對“門前三包”工作予以了規范；1999年，北京市政府修訂并重新頒布了《北京市“門前三包”責任制管理辦法》。多年來，這項制度為北京的城市管理和市容環境建設發揮著獨特的作用，激發和增強了市民群眾參與城市管理、愛護和維護環境衛生的自覺性，成為社會治理的一個很好的模式，

隨著北京建設國際化大都市步伐的不斷加快，“門前三包”的內容、責任范圍等已跟不上現階段城市管理的要求，各區“門前三包”責任制的落實具體內容不同、形式不同、管理單位也不統一，各有各的特點，亟待做出進一步的調整和規范。

通過對2013年4月以來的市級環境問題臺賬分析，截至到目前共有33040件，其中超過90%的環境問題和商戶相關。為了更好地發揮“門前三包”的作用，首都環境建設管理辦將“門前三包”列入首都環境建設檢查考評的重要內容，每月在每個區抽取兩條街巷胡同、十家商鋪的“門前三包”落實情況進行檢查，從2013年9月起，全市共檢查了5400多家商鋪。在檢查中，積極推廣密云區掛牌公示“門前三包”責任制等經驗做法，截至到目前，“門前三包”責任書簽訂工作已基本覆蓋十六區的建成區，有的區還將其制度化、規范化，如海淀區出臺了《落實“門前三包”責任制管理辦法的意見》，豐臺區建立“群眾參與、全民管理、執法保障”的“門前三包連片制”新模式，引導商戶積極參與城市管理工作。

五、新形勢下環境建設考評工作進一步完善的思路對策

（一）站在京津冀協同發展的高度，加強考評體系的頂層設計和綜合統籌

《京津冀協同發展規劃綱要》指出，北京市要緊緊圍繞四個中心的首都城市戰略定位，建設國際一流和諧宜居之都，引領京津冀建設世界級城市群。這就要求我們不僅僅聚焦于首都中心城區和重點鄉鎮的城市環境建設，還應該充分關注京津、京冀、京津冀結合部的城市環境建設，引領京津冀城市環境提質升級。考評體系作為“監督軸”上的指針，怎樣設置非常關鍵，下一步仍需加強頂層設計和綜合統籌：一是充分考慮京津冀環境建設的整體提升，以及城鄉二元統籌、古都風貌保護區與新城、中心城區與郊區、農村與城鎮等區域的均衡發展；二是貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，從疏解非首都功能和環境可持續發展的角度，確定環境考評的框架體系、指標設置、權重分配、分值標準；三是加強環境建設部門的統籌協調力度，處理好“條”與“塊”的關系，因地制宜考量各區和街（鄉鎮）的實際發展狀況，不斷完善考評體系和考評制度，使考評工作能夠符合特大型城市發展的規律，能夠體現京津冀城市發展的階段性特征，能夠與各區環境建設的實際情況保持一致。

（二）落實中央城市工作會議和市委十一屆十次全會精神，注重檢查考評落實的效度，夯實城市管理的基層基礎

為落實《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》和市委十一屆十次全會精神，解決城市管理中出現的“條塊”分割、執法疲軟、監督乏力等問題，順應城市管理體制改革和城市管理重心下移的要求，深刻把握檢查考評與建設管理的互動發展規律，以檢查推動管理，以考評服務管理。一是建立健全市、區、街道三級檢查運行模式，調動、發揮街道在轄區環境建設監督檢查中的統籌作用；二是加強城市環境領域內日常行業檢查、專項檢查、執法檢查等各項檢查的統籌和規劃；三是處理好市級統籌和基層執行的關系。一方面加強市級考評部門的統籌組織和綜合協調，另一方面推動城市管理問題發現、解決實現“微循環”，力爭通過加大檢查考核，強化屬地管理，推動權隨事走、人隨事調、費隨事轉，讓屬地管理的權與責有機統一起來，夯實城市管理的基層基礎，增強屬地在城市治理中的基礎地位和統籌職能。

（三）提升考評管理的精度，實施差異化考核，精細化檢查

一是推進城市管理和監督考評標準規范建設，通過環境建設檢查考評、行業反饋、各區需求、群眾反映、專家咨詢等方式，不斷探究執行層面存在的問題，立足國家首都、國際城市、宜居城市發展定位，提出符合實際、前瞻性強的標準；二是結合首都功能區定位劃分，強化不同區域的精細化檢查、差異化考核，加大檢查精細化力度和覆蓋范圍，著重對七類區域加強監督力度：市民生活區、進京第一印象區、人流重點聚集區域、京津冀結合部、城鄉結合部、各區結合部、新興城市化地區等；三是加強對重點環境項目、重大活動場所及周邊環境保障的監督力度。“十三五”時期，北京將舉辦新中國成立70周年、建軍90周年、籌備2022年冬奧會等系列重大活動。按照市委市政府的工作部署，將重大項目推進和重大活動環境保障作為考評的重要內容，確保如期完成，達到預期效果。

（四）拓展考評參與的廣度，推進城市治理體系和治理能力現代化

城市治理不能光靠市長，還需要鼓勵非政府組織、企業、非營利組織、社會公眾等多元主體參與，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力、形成合力。一是強化自律意識，研究制定“門前三包”管理的有關規定，推動各類單位、個體商戶和社會公眾切實履行社會責任，喚起他們參與城市管理的主動性和積極性，使“門前三包”成為社會共識和行為規范；二是廣聚社會合力，建設一支規范、長效的首都環境建設志愿服務隊伍，逐步構建市、區、街、社區四級志愿服務網絡，發揮志愿者在城市治理中的引領作用；三是引導自覺參與，充分利用新媒體等手段，傾聽市民需求，通過廣泛宣傳愛護環境文明生活方式和習慣，廣泛征集市民對環境建設的意見和建議，廣泛發動市民參與環境建設活動，進一步增強市民的環境建設意識，形成公眾、社區、部門等多種形式共同維護環境的格局。

今后我們要按照習總書記視察北京等一系列重要講話精神，認真落實中央城市工作會議精神，深入貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，繼續以檢查考評為抓手，以權重為導向，落實屬地責任，充分發揮考核評價的激勵作用，創新環境治理的社會參與模式，推動首都環境建設再上新臺階。

（責任編輯：李靜敏）