彩票公益金挪用調查

霍思伊

在公益金頻遭挪用的背后，有相關部門的監管不力，公示制度

的不健全，以及由利益博弈導致的相關法律制度的“部門化”

2016年8月28日，民政部向社會公布十八屆中央第九輪巡視整改情況。其中，18省份彩票公益金被套取、挪用的整改情況尤其引人關注。

通報稱，2012年至2014年10月，部分省（市）通過編造虛假項目、提供虛假資料等方式，套取、擠占挪用、違規改變福利彩票公益性用途資金。對此，民政部督促接受專項審計的18個省（市）開展專項審計整改“回頭看”。目前，問題資金整改率已達97.2%。對涉及虛報套取、擠占挪用資金尚未整改到位的個別問題，再通過法律途徑等手段確保整改到位。

事實上，就在一年前的2015年6月25日，國家審計署發布了中國建國以來首次對彩票行業資金狀況的大規模審計報告。此次審計涉及18個省，228個省市級彩票銷售機構，以及4965個彩票公益金資助項目。共抽查彩票資金658.15億元，占同期全國彩票資金的18.02%。審計查出虛報套取、擠占挪用、違規采購、違規購建樓堂館所等違法違規問題金額169.32億元，占抽查資金總額的25.73%。

其中，在彩票公益金的使用方面，有73個單位通過編造虛假項目、提供虛假資料等方式，套取彩票資金5.96億元。有23個彩票公益金資助項目被違規改變公益性用途，涉及金額3.61億元。

審計報告公布后，社會各界一片嘩然。

2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議舉行聯組會議，就國務院關于2014年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告進行專題詢問。在本次會議上，全國人大常委會委員、財經委員會副主任尹中卿針對審計報告中存在的彩票資金管理不嚴格、公益金頻遭挪用等問題表達了抗議。

“對這些問題，全國人大常委會委員在審議中都表示很憤怒，社會公眾特別是廣大彩民也非常關注。”尹中卿認為，彩票實際上是由國家出面組織的公募、公益基金，不僅涉及社會大眾的切身利益，更影響各級政府的形象和公信力。

彩票公益金頻遭挪用

彩票公益金是政府非稅收入形式之一，指按照國家規定發行彩票取得銷售收入扣除返獎獎金、發行經費后的凈收入，專項用于社會福利、體育等社會公益事業的資金，不用于平衡財政一般預算，逾期未兌獎的獎金納入彩票公益金。

根據國務院批準的彩票公益金分配政策，彩票公益金在中央和地方之間按50：50的比例分配。中央集中彩票公益金在全國社會保障基金、中央專項彩票公益金、民政部和體育總局之間分別按60%、30%、5%和5%的比例分配。地方留成彩票公益金，由省級財政部門商民政、體育等有關部門研究確定分配原則。

近年來，彩票公益金被挪用的新聞頻頻登上頭條。

2015年，陜西省民政廳被發現違反福利彩票公益金專款專用規定，2006年至2011年間變相挪用彩票公益金6000萬元，將救災中心大樓先后向兩家公司出租用于酒店經營，占項目總面積近一半。

2013年，山東省審計報告顯示，山東體彩公益金管理使用上存在不規范現象，山東省及下屬8個市、62個縣體育部門將應用于資助開展全民健身活動、整修和增建體育設施的體彩公益金3447.28萬元人民幣，用于辦公經費、辦公樓維修及車輛購置等。

2009年，上海市用于場館改造公益金共計1643萬元，但有543萬元用在場館辦公房改造及場館出租房屋的修繕、辦公設備購置等方面，超范圍使用。

2003年，財政部門派出的檢查組發現，烏魯木齊市民政局從1998年開始，打著修建“軍供大廈老年公寓”的名義，向市財政局申請下撥公益金，資金撥到市募委辦的賬戶后，該辦根據市民政局指示，將資金全部轉給了市民政局的下屬單位軍供大廈，用于賓館的基本建設支出，賓館建成后，主要用于對外經營。4年時間共向軍供大廈提供工程建設資金1197.5萬元，其中1998年380萬元，1999年27.5萬元，2000年560萬元，2001年230萬元。

考察歷年來違規使用公益金的現象可知，公益金被挪用的方式分為直接挪用和間接挪用兩種。直接挪用表現為直接將公益金作為他用，如建樓、購車、支付員工出國旅游費用、補償拆遷、租房、公務接待、發工資，支付互聯網彩票銷售傭金，甚至直接將公益金撥給地方企業，如溫州市財政局將彩票公益金1億元用于增加溫州農業發展投資集團等企業的實收資本。

間接挪用則表現為私自改變公益金支持項目的公益性用途，轉為商業經營。如揚州市社會福利中心以解決“三無”孤老、低收入老人以及失能半失能老人的養老問題為名義實施的改擴建工程，使用彩票公益金2662.49萬元，實際被改擴建成面向中高端老年客戶群的老年公寓。

而在公益金違規使用上，不僅存在沒有將公益性項目落實的情況，還存在申報初期就通過虛假申報套取公益金的現象。2015年的審計報告顯示，山西、遼寧、吉林、河南、湖南、重慶、陜西等7個省、市的幾十個地方行政部門，均以不符合條件的申報資料，獲取“示范性綜合實踐基地項目”中央公益金各3000萬元，共涉及17個項目，共計5.1億元。

在2015年底的十二屆全國人大常委會第十八次會議上，面對人大代表和廣大彩民的憤怒和質疑，國家體育總局局長劉鵬承認，一方面，有的制度執行得不好;另外一方面，監管制度確實比較薄弱。

監管漏洞

中國現有的彩票管理架構，由2009年出臺的《彩票管理條例》確定。國務院負責彩票發行審批。財政部門作為監管單位，主要負責彩票政策制定及彩票市場監管。彩票的主管單位是民政部門和體育部門，分別負責福利彩票、體育彩票的管理和銷售工作。其中，彩票的具體銷售工作分別由民政部門下屬的福利彩票中心和體育部門下屬的體育彩票中心負責。

在這起案件中，“勒索者”精心設計步步為營，

而“被勒索者”到底在害怕什么

河南省舞鋼市位于豫中，隸屬于平頂山市。

2016年8月底以來，一起“法院副院長敲詐市委書記”的新聞，讓這個人口不足32萬的縣級市聲名遠播。

該事件主要涉及三人：當了近10年的分管刑事審判工作的舞鋼市人民法院原副院長王躍、該法院執行局原執行員（干警）魏德明、舞鋼市原市委書記祝義方。三人中，王和魏是法院的同事，又是私交很深的朋友。

目前，上述三人均已獲刑。

今年7月12日，因犯敲詐勒索罪、貪污罪、受賄罪，王躍被平頂山市石龍區人民法院判處有期徒刑11年，并處罰金30萬元。王躍不服判決，提出上訴。

《中國新聞周刊》獲取的平頂山中院關于王躍案的二審刑事裁定書顯示，該院認為原審判決認定事實清楚，證據確實、充分，定罪準確，量刑適當，審判程序合法。8月25日，該院駁回上訴，維持原判。

2013年底，魏德明獲刑8年半;2013年4月，祝義方被判處無期徒刑。

王躍的上述刑事裁定書顯示，王躍和魏德明還在另一起敲詐官員的案件中，指示他人給時任漯河市舞陽縣縣委書記秦建忠、縣長劉國勤、時任漯河市委書記靳克文等發過勒索短信。

法院認定，在這兩起案件中，王、魏等人通過發送威脅短信、寄送控告信、到北京上訪等手段，對舞鋼、舞陽多名黨政一把手敲詐金額達410萬元。

但《中國新聞周刊》在采訪中了解到，王躍和魏德明對自己的行為被判定為敲詐勒索，均有異議。

蹊蹺的拍賣

王躍案二審刑事裁定書顯示，魏、王二人涉及的第一起敲詐事實，發生在7年前，被敲詐的主角是時任舞鋼市委書記祝義方。

判決書認定，2008年7月，舞鋼市國土資源局對舞儲（2008）-51號土地掛牌出讓。被告人王躍、魏德明假借趙蘭的名義，由魏德明出面，委托韓斌參與該塊土地的競拍，魏德明向韓斌提供了趙蘭委托其參與競拍的委托書等手續。

2008年8月8日，舞鋼市國土資源局中止了該土地的掛牌出讓工作，并向競買各方退還了保證金。

魏德明以趙蘭在此次競買中遭受損失為由，讓時任舞鋼市市委書記祝義方賠償損失，經常發威脅短信給祝。

魏德明的一位直系親屬告訴《中國新聞周刊》，當時，舞鋼市國土局對外公告，表示任何自然人都可以參與競拍，魏德明的姑姑趙蘭看上了這塊地的商業價值，有意競拍。但是，當趙蘭書面委托其朋友韓斌參與競拍時，拍賣現場有人阻撓韓斌報價。“局面一度失控，而舞鋼國土局卻放任這種非法阻撓行為。”

最后，韓斌只好直接喊價，并把報價單留置于國土部門后離開。報價單最終顯示，趙蘭所報的價格為169.7萬元，遠遠高出對方何某報出的51.1萬元。

接下來，舞鋼國土局中止了該塊土地的競拍，退回了趙蘭競拍土地的保證金10萬元。“他們稱，中止原因是因政府工作疏忽，在拍賣公告中沒有寫明競拍者要一起購買該宗土地上依法沒收的違章建筑，拍賣公告另行發布。”魏德明的這位親屬告訴《中國新聞周刊》。

2013年7月24日，舞鋼市國土局局長鄭建華在接受平頂山警方詢問時，稱在該土地競拍過程中，村民與韓斌等人發生沖突，場面非常混亂，還有人撥打了110報警，埡口派出所趕到現場才維持了秩序。

魏德明的上述直系親屬說，魏只是幫親戚維權。“畢竟，舞鋼市政府中止招拍掛是違約行為，給他的姑姑趙蘭造成了很大的損失。”

魏德明在找舞鋼市國土局交涉的同時，還將矛頭指向了時任舞鋼市委書記祝義方。

《中國新聞周刊》獲得了一份2013年8月23日警方對祝義方的詢問筆錄。

在該筆錄中，祝義方稱，2008年，他在任舞鋼市委書記期間，收到一條短信，內容是：“我是舞鋼法院的魏德明，土地的招拍掛你們不依規辦理，違法程序，你作為市委書記一定要把這件事處理好。”

祝義方稱自己看到該短信后，給分管城建的時任副市長孫希德和時任舞鋼國土局局長鄭建華聯系，了解情況，兩人都說魏德明所指的那塊土地拍賣程序合法，現在已拍賣中止。

“之后這件事，我就沒有再問過，后來魏德明還是不斷發短信給我，內容越來越不客氣。說要把我在舞鋼市長、書記期間的問題反映到上級紀檢部門，同時放到網上，要把我搞臭，（讓我）滾出舞鋼。”在詢問筆錄中，祝義方這樣說。

就該土地在招拍掛時被中止拍賣的原因，以及是否符合程序的問題，《中國新聞周刊》多次聯系鄭建華和孫希德進行求證。鄭在電話中以“我已不在舞鋼國土局任職和正在外地出差”為由，對該問題未予回應。孫希德始終未接電話，也未回短信。

時任舞鋼市市長王新偉在接受警方詢問時稱：“2008年8月，在教育局辦公室，祝義方跟我說他經常受到魏德明敲詐。當時祝說的時候氣得渾身發抖。祝跟我說，你來舞鋼時間短，對你沒什么，我在這時間長了，經常有人發短信威脅我，現在信訪穩定壓力大。”

說客

《中國新聞周刊》梳理相關筆錄時發現，面對魏德明的短信騷擾，祝義方沒有選擇報警，而是不停地物色中間人去扮演“和事佬”，試圖去說服魏德明。

祝義方在筆錄中稱，他曾找到了魏德明的頂頭上司，時任舞鋼法院院長劉士浩，希望劉出面“做好魏德明的穩控工作”。“但是劉士浩回復我說，不行，魏德明這個人當面一套背后一套，當時答應得可好，之后該怎么干就怎么干，劉士浩做工作沒效果。”

祝義方還找了魏德明的同學、舞鋼市時任政協副主席李凱，希望他出面，勸魏德明“不要再告了”。

李凱在接受警方詢問時稱，他和魏見了面，但是魏不承認在告祝義方的狀。“我把這情況給祝義方回話了，以后祝義方也就沒再找過我。”

不久，在一次開會時，祝義方遇到時任舞鋼市長王新偉。“王也說他收到過魏德明的短信，內容也是說土地的問題政府沒有按規矩辦好。”

王新偉的筆錄稱，他曾把魏德明叫到自己的辦公室，說：“你是公職人員，參與企業經營是要受黨紀政紀處分的，如果無理鼓動上訪要嚴肅處理。這塊土地也沒有造成損失，政府沒有理由賠償。”但王新偉表示沒有說服魏德明。

王新偉的筆錄還顯示，他在不久之后約見了王躍，讓他做魏德明的工作。但王躍稱，如果政府不賠償魏德明，魏德明不會罷休。“我說政府不會賠償，非經法院判決和有關部門裁定怎么賠償？這塊土地實際上也沒有給對方造成損失。”

幾經周轉，祝義方最終想到了一個合適的調解人選——現年62歲的舞鋼市人大原主任楊森。

楊森在接受警方詢問時回憶，2008年奧運期間的一個下午，市里召開四大班子會議，他的手機收到一條祝義方發來的短信，內容是“你的問題我已經向中紀委省紀委反映了，不久將有上級部門對你的問題進行查實，你如果不將我的事情處理好，我還會一直告下去，讓你官當不成”。

“會后，祝義方告訴我，這個短信是魏德明發給他的，他轉發給我了。說魏德明經常發短信威脅他，搞得他很發愁。”楊森說。

談到請楊森出馬的原因，祝義方在筆錄上解釋稱，楊森是舞鋼本地人，威望較高，所以讓他幫忙做魏的工作。

楊森找到了魏德明的上司王躍。王躍在自辯詞中稱：“祝義方聽說我和魏德明是朋友，派楊森主任找我。眾所周知，法院官員由人大任命，受其監督，我不敢也不愿得罪楊森，只得答應楊森的哀求勸勸德明。”

王躍在庭審中稱，王新偉和楊森找了他七八次，說“那塊地，舞鋼市政府因為不便說明的原因，市政府不能賣給趙蘭”。

王躍在筆錄中稱，“我就很納悶，（那塊地）賣給趙蘭還能增加財政收入，楊森和王新偉說確實有不便之處，請趙蘭體諒市政府苦衷。因為趙蘭是魏德明的姑姑，我和魏是朋友，所以讓我做魏工作。我開始不愿意管這事，但是經不住他們的軟磨硬泡，就答應了。”

王躍稱，他曾直接找趙蘭做思想工作，但被趙蘭拒絕。“楊森和王新偉后來表示，市政府愿意做出賠償和道歉。”

趙蘭曾向王躍表示，因為那塊地位置好，如果當初競拍成功，可以改成二層門面房，至少能賺1000萬。她提出至少應賠償其400萬的損失。

王躍把趙蘭的訴求告訴楊森。過了幾天，楊說400萬太多了，市財政緊張，最多出250萬。后來，趙蘭讓步到350萬，楊森說最多260萬。

王躍在筆錄中稱，自己隨后又找到魏德明，讓其做姑姑的工作，趙蘭終于同意賠償的數目，但表示要簽一個賠償協議。“王市長不讓簽，說傳出去太丟人，之后賠償協議沒有簽。”

王躍稱，趙蘭給他一個賬戶，讓他轉交給楊森。“之后的事情我就不知道了。”

起訴書顯示，2008年9月11日，祝義方通過舞鋼市某鋼鐵有限公司，向魏德明提供的趙蘭農行賬戶上轉款260萬元，2008年9月16日被魏德明取現50萬元，交給王躍的弟弟王某甲，讓其交給王躍。余下的210萬元，被魏分三次轉到自己賬戶上。之后王躍讓魏德明將其賬戶上的210萬元中的90萬元，分兩次轉到王某甲的賬戶，供自己使用。

王躍的律師宋杰夫告訴《中國新聞周刊》，因政府不能直接走賬，舞鋼市政府通過趙蘭的賬戶支付給魏德明的260萬元，是通過舞鋼中加鋼鐵公司的賬戶轉給魏的。“先由這家公司把錢給魏德明，后來，財政上又以科技經費的名義，把260萬給了中加公司。”

祝義方在筆錄中稱，他認為魏德明利用這塊土地向他敲詐。“我之所以答應給魏德明錢，是害怕他鬧起來，影響我的政治前途。”

發給書記的短信

平頂山中院關于王躍案的二審刑事裁定書顯示，2008年，王、魏二人還跨市參與了一起民告官的事件。

當年，漯河市舞陽縣曾發生一起因征用土地引發的民告官事件。在這起事件中，魏德明與王躍為上訪戶編寫舉報短信，修改舉報信。在訪民進京時，為了讓人數達到群訪要求，王躍還讓自己的一個親戚加入上訪隊伍。

平頂山石龍區法院對魏德明做出的刑事判決書顯示：2008年4月，舞陽縣政府為建設鹽化工廠，決定將舞泉鎮的一個行政村，整體搬遷到舞陽縣辛安鎮的老蔡村，遂征用老蔡村180畝土地用于建設安置新村，土地補償標準是每畝土地3.7萬元。老蔡村村民蔡國卿一家有五畝五分地，在征用土地的過程中，他們一家不滿補償款標準，進而赴京上訪。

一位知情者告訴《中國新聞周刊》，蔡國卿的女兒蔡艷芳曾經給王躍女兒當過輔導老師，由此認識王躍。2006年，蔡艷芳在鄭州某司法考試培訓班上又認識魏德明，互留了電話，與魏德明也拉近了關系。“在沒有就補償款達成協議的情況下，蔡國卿一家的土地被強征。蔡艷芳便聯系到魏德明求助。”

《中國新聞周刊》查閱相關卷宗時，發現一份2013年9月12日，平頂山公安局刑偵支隊對蔡艷芳的詢問筆錄。其中有蔡艷芳找到魏德明求助的詳細表述。

該詢問筆錄顯示，2008年6月，蔡艷芳聯系上魏德明，魏認為當地政府在沒有土地征用文件，也違反征收程序的前提下強征土地，屬于坑農事件，便鼓勵蔡艷芳去維權，并建議她去告舞陽縣政府。同時，魏還讓蔡艷芳寫了一份詳細的書面情況給他。

大約兩個月后，蔡艷芳與其父母和弟弟一家四口去國家信訪局。“反映完情況后，舞陽縣辛安鎮和老蔡村領導就把我們接回去了，然后鎮里和村里的人就到我家做工作。”

回家后過了一段時間，仍沒有見到相關領導來找蔡家談補償事宜，蔡艷芳就又打電話請教魏德明。

魏德明跟她說，“鄉鎮里的人不當家”，讓她直接給時任舞陽縣委書記秦建忠發短信。蔡艷芳找人打聽到秦建忠手機號后給他發短信。“大意是說，你們這些貪官違法占用耕田，我還要向上級告。”