新常態下的住房公積金制度改革

曹文煉 鄧智華 方 正

?

曹文煉 鄧智華 方 正

我國經濟發展進入新常態，住房公積金制度難以與時共進。推進改革必須充分認識住房公積金的“準公共產品”性質，創新住房公積金制度功能，建立有中國特色的新型住房公積金制度。要立足國情，關注公平，拓寬覆蓋，加快形成具有再分配功能的公積金歸集制度；重點面向低收入群體，適度擴大公積金使用范圍，加快構建住房政策性金融體系；推進信息公開，完善監管體系，建立權責清晰、廉潔高效的公積金管理體制；妥善解決歷史遺留問題和各方利益矛盾，精心設計、分步實施，力爭在3-5年內實現公積金制度轉型。

住房公積金 準公共產品 制度改革 新常態

鄧智華，國家發展改革委國際合作中心研究員；

方 正，國家發展改革委國際合作中心咨詢研究員。

本文為住房和城鄉建設部《關于推進住房公積金制度改革的研究》課題成果。

住房問題事關國計民生。上個世紀90年代初開始建立的我國住房公積金制度，對于改革計劃經濟體制下的住房分配制度、促進居民住房改善和房地產業的快速發展，起到了不可低估的重要作用。但是，隨著國家發展新常態的出現，住房公積金制度難以與時共進，日益受到各方質疑和批評。黨的十八屆三中全會提出“建立公開規范的住房公積金制度”，為下一步改革指明了方向。本文在深入考察住房公積金制度現存問題的基礎上，分析根源，根據國家總體改革的取向和現階段國情，借鑒相應的國際經驗，提出新常態下我國住房公積金制度改革的系統建議。

一、當前我國住房公積金改革面臨的主要問題

我國的城市住房公積金制度，自1991年上海開始試點到1994年推向全國，對推進住房分配貨幣化制度改革、建立職工個人住房資金專戶積累機制、促進住房金融發展、加快住房建設、改善居民住房條件、支持公共住房建設等方面都曾發揮了積極的作用。但是，自1999年國務院《住房公積金管理條例》(以下簡稱《條例》)頒布以來，隨著社會主義市場經濟的發展和改革開放的深化，其積弊漸生，特別是隨著國家發展進入新常態，更是面臨諸多問題，難以與時俱進，深化改革勢在必行。經過深入調查研究，我們認為，當前我國住房公積金改革面臨的主要問題有：

(一)住房公積金覆蓋范圍有限，發展不平衡，繳存差異過大

大多數非公企業職工和農村進城務工人員等都沒有參與這項制度，中低收入群體的住房權益未能得到有效保障。此外，公積金發展不平衡，繳存差異過大。一是地區發展不平衡，沿海等經濟發達地區住房公積金覆蓋面和繳存總額遠超內陸地區；二是不同地區或同一地區不同行業間的繳存差異過大。

(二)資金總體使用效率不高，沉淀過多

據統計，目前全國住房公積金整體使用率水平在60%～70%左右。沿海地區如上海、北京、天津、南京、杭州等城市，公積金資金使用率達到80% 以上，而有些中西部欠發達地區使用率僅在30%左右，呈現出“東多西少、沿海較旺、內地偏緩”的地區分布特征。同時，住房公積金歸集資金流動性差，使用效率總體不高，資金沉淀過多。

(三)公積金增值收益低，使用、分配不夠透明

絕大部分公積金繳存余額，只能存放在銀行獲得普通存款利息。與此同時，住房公積金增值收益的大部分仍以保障性住房建設補充資金的形式無償上繳給政府財政，直接用于公共租賃住房建設。從實際運作過程來看，這筆資金上繳后，其使用情況并不透明，資金用途難以得到管委會、中心和繳存人的監管。而且，將所有權歸屬于廣大繳存人的住房公積金增值收益無償上繳財政，公平性和合法性也頗受質疑。公積金被侵占和挪用的情況，在一些地方也時有發生。

(四)公積金使用范圍狹窄，提取、貸款不便

根據《條例》，公積金只能用于繳存人的購買、建造、翻建、大修自住住房、租賃房屋和償還購房貸款本息等支出，隨著經濟社會的發展，這一規定范圍過于狹窄，與國際慣例也不相符。此外，現實中繳存人反映公積金提取不便、審批和貸款手續繁瑣，一些設定的條件較為苛刻，如繳存人買房只能在付清首付之后才能提取公積金，且僅限本人和配偶使用，家族其他成員難以使用公積金互相支持置業。與商業貸款相比，住房公積金購房提貸手續復雜，審批時間較長，若用于裝修還要請裝修公司開具發票才可提取公積金，這造成購房時優惠折扣低和裝修成本高。由于無法便利使用公積金，間接造成繳存人有時被迫違法套取。

(五)公積金管理權責不清，監督機制不健全

根據《條例》規定，住房公積金管理實行管委會決策、管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督原則，公積金管理中心直屬城市人民政府。但在實踐中，由于公積金管理中心主體層次低，面對各部門影響力不夠，管委會又很大程度上是形同虛設；在中央層面，按照《條例》規定，住建部會同財政部、人民銀行擬訂住房公積金政策并監督執行，對各地公積金管理中心基本上沒有監管權限。因此，目前事實上形成了多頭管理、權責不清、監管欠缺的運行體制。

總之，現行的住房公積金制度不能滿足廣大人民群眾特別是中低收入群體日益增長的住房改善需求，未能發揮作為社會保障重要支柱之一的住房保障作用。導致上述問題的最主要原因有四個方面：一是對住房公積金的屬性和功能認識不清，造成對政策制定和改革取向的嚴重分歧；二是有關住房公積金的政策和制度的調整與完善，明顯滯后經濟社會的快速發展和變化；三是我國地區發展水平和行業收入分配的巨大差距，與現行住房公積金以地方為主的管理體制，難以發揮公積金的住房保障和再分配功能；四是住房金融市場發育滯后，政策金融與商業金融定位不清。

二、對新時期我國住房公積金屬性和功能的再認識

我國住房公積金制度是伴隨著住房商品化改革產生，是住房分配貨幣化和社會化的支撐性政策。在本世紀之初，我國住房的商品化改革就已基本完成，住房的供需情況已發生根本改變，總體上城市住房供給相對充足。但是，對于中低收入階層特別是弱勢群體而言，個人購房支付能力不足已經成為制約擴大內需和影響社會穩定的重要因素。在此形勢下，各方面對住房公積金的批評最主要還是針對其沒有發揮應有的社會保障功能。與時代需求不相適應的功能定位，正是當前住房公積金制度陷入困境、備受指責的根源，局部修補不僅無濟于事，反而很可能會造成更多的制度內沖突，陷入更深的制度困境。只有正確認識住房公積金的屬性，并賦予其在新常態下與時俱進的功能定位，前述的諸多問題和不足才可以在制度重構中得到解決。

(一)住房公積金在新常態下仍然是“準公共產品”

住房公積金的權屬界定是長期以來國內關于住房公積金性質爭論的焦點。持住房公積金屬于職工個人所有的觀點者認為，公積金的服務目標群體只能是繳納職工，住房公積金資金包括增值收益也只有繳存人才有資格動用。而住房保障是社會公益事業，理應由政府財政出資，不應該染指具有私有屬性的住房公積金。

我們認為，雖然公積金繳存人包括職工個人以及非公單位，但公共部門對公積金制度形成所起的作用是決定性的，公積金的使用具有社會再分配職能。首先，現行的住房公積金制度不是市場自發形成，而是政府為了配合“房改”而創造的制度安排，公積金制度的進一步改革要考慮“路徑依賴”；其次，住房公積金的資金池并非市場自發形成，而是由個人、企業和政府(通過稅前扣除)共同注入；最后，住房公積金具有非排他性和不充分的非競爭性，理論上完全符合“準公共產品”的特性。非排他性是因為，對于同處于住房公積金制度下的個人來說，甲在通過住房公積金獲得住房保障優惠的同時，并不會排斥同為住房公積金制度下的乙獲得住房公積金提供的住房保障優惠。同時，在非競爭性上表現不充分。因為，在住房公積金制度下，隨著個人公積金貸款人數的增加，沉淀資金越來越少，甚至會在地區內產生不足現象，因而住房公積金具有一定程度的消費競爭性。因此，住房公積金具有“準公共產品”性質，公共部門可以根據社會經濟發展的形勢要求賦予其與時俱進的功能，有權征調借用住房公積金——特別是其沉淀資金和增值收益——用于履行必要的住房保障職能。

基于住房公積金的“準公共產品”性質，政府有責任對非公供給部分提供制度激勵，特別是強制性的制度安排。這不僅是出于對引導個人住房消費要優先確保穩定資金來源的考慮，也是住房公積金作為互助性基金不斷壯大發展的內在需要。堅持強制要求意味著從公共利益角度來看，即使一些個人已經享有較高的居住水平，仍然有義務參與長期住房儲蓄，幫助更多的人共同提高居住水平，充分體現住房公積金的互助性。

此外，準公共產品的非公供給部分歸根到底還需要政府部門的有效運作，才能使其發揮公共物品應有的作用，即準公共產品的非公供給機制是公私部門之間的委托代理關系，在明確產權收益后出于實際運作效率的考慮，由政府部門以付費形式購買，提供給真正有需求的公眾。

然而，畢竟繳存人是住房公積金的來源，因此，為確保繳存人的收益，要求以“有償”為方式，使住房公積金的運作有穩健的安全性和一定的投資回報性。使用住房公積金用于保障性住房建設后，不但要還本，也要付息，保證住房公積金循環利用的可持續性。

(二)新常態下住房公積金制度應該定位于“保障性”住房金融

在我國城鎮住房商品化改革業已完成、住房分配制度基本取消、住房金融產品日益豐富的形勢下，住房公積金制度繼續存在的意義受到不少質疑，其理由是“配比繳存”、“繳存免稅”、“低存低貸”、“貸款以余額倍數計算”等原則和優惠措施，在實踐中都更有利于中高收入職工，未能有效緩解中低收入職工購房難的問題，影響到社會公平。

上述批評的立論根據是住房公積金制度沒有發揮其應有的住房保障作用。當前住房公積金只是眾多的住房金融產品之一，由于繳存越多受益越大，因此受益者主要是中高收入群體。但目前住房領域的主要矛盾是廣大中低收入階層面臨購房難甚至租房難的問題，現行的公積金制度對于解決民生問題的能力十分有限。但是，如果將住房公積金的目標群體定位為中低收入階層，在現行機制下會造成住房公積金繳存不足和不可持續的問題。

在新常態下，具有強制性、互助性、保障性性質的住房公積金應繼續充分發揮在城鎮居民基本住房需求保障中的重要作用，立足于為中低收入群體的住房基本消費提供服務，提高社會福利，為住房保障體系構建提供支撐。這要求住房公積金制度的未來發展方向必須結合我國的住房宏觀調控政策，并與住房金融市場的發展協調一致。因此，在承認住房公積金“準公共產品”性質的基礎上，新的制度構建應從原來以財政支持為主轉向政策性金融運作。

從住房公積金擁有穩定資金來源的天生制度優勢和現有龐大的存量來看，只要制度重構和相關政策設計得當，未來完全可以兼顧互助性和保障性，發揮其“準公共產品”的功能，為不同收入階層的居民改善住房需求提供不同程度的服務，并為擴大內需和社會穩定提供有力支撐。

(三)住房公積金制度應立足于服務“中低收入階層”

在住房商品化改革進程下，居民普遍低下的個人住房支付能力無法應對高漲的商品房價格，房價漲勢讓城鎮中低收入者“望樓興嘆”。因此，為緩解房地產市場帶來的經濟金融風險，促進房產消費，解決房地產市場的住房分配不均衡的問題，有必要提升中低收入者的支付能力。但是，僅靠中低收入者自己的個人儲蓄計劃，根本無法通過自身收入實現購房需要，甚至利用現有的住房公積金個人貸款也依然無法跟上高漲的房價。因此，政府有責任調控房地產市場，通過改革住房公積金制度，建立長期的儲蓄和積累機制，通過調節住房公積金貸款的歸集、使用和貸款規則，采用合適的政策和運作方式，將其立足點設定為中低收入階層的住房保障體系建設提供融資服務，同時兼顧中高收入階層，為各收入層次的居民群體的住房改革需求提供不同程度的服務，引導居民住房消費資金在租賃市場和商品房市場上的合理流動，實現保障城鎮居民住房需求的目標，促進我國房地產業的健康穩定發展。

在這一點上，美國、新加坡、韓國、德國都為我國公積金制度改革提供了可資的借鑒，特別是新加坡的中央公積金制度。新加坡政府立法規定的強制性國民儲蓄計劃，即雇主與雇員分別按薪資一定比例抽出薪資一部分存入個人公積金賬戶并按期結息。通過實行“存貸分離、高存低貸”等對中低收入階層有利的政策，利用政府組屋計劃和公積金制度的緊密對接，使得95%的新加坡人擁有自己的住房，其中84%的新加坡人住在政府組屋，有效實現了新加坡國民的“居者有其屋”目標。

(四)住房公積金制度是社會保障體系建設的重要支柱

從實行住房公積金制度的國際經驗來看，作為住房保障體系重要組成的住房公積金制度，并不局限于單純的住房保障功能。新加坡的中央公積金制度已全面覆蓋國民購房、醫療保險、子女教育、退休養老等多種社會保障領域，發揮綜合性的社會保障作用。巴西政府通過社會保障制度改革，將住房發展基金與社會福利計劃整合，建立一種兼具失業保險與住房保障功能的社會保障綜合資金——失業與保障公積金，個人存款賬戶可以用來支取失業、養老和醫療保險金，加入五年后即可用于購買房產。因此，住房公積金制度是一種強制性的個人長期儲蓄計劃，其強制、長期的性質與養老金類似。養老金目標是為所有人提供退休之后的最低社會保障，這里既有代際支付轉移，即工作者為退休者出資，也有橫向支付轉移，即高收入者補貼低收入者。如果政府不進行強制，穩定的高收入者肯定選擇自我提供養老保障，只有高風險的低收入者才會自愿參加社會統籌的養老金，這種逆向選擇機制下的養老保障體系難以持續。同理，住房公積金如果要發揮住房融資方面的作用，必須要堅持廣泛參與，特別是要讓高收入者參與，才能匯集足夠的資金池。否則僅靠低收入者自己的個人儲蓄計劃，永遠沒有辦法解決自身的住房困難。

我國新型住房公積金制度的構建，應與醫療保險、養老保險、失業保險、工傷保險和生育保險相銜接，形成一套完善的社會保障體系。總之，重構后的住房公積金制度，應該成為中國特色社會主義市場經濟條件下社會保障體系的重要支柱。

三、推進我國住房公積金改革的總體思路與實施步驟

黨的十八屆三中全會提出，建立公開規范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監管機制。這既肯定了新時期我國住房公積金制度存在的必要性，也為進一步改革與完善公積金制度指明了方向。綜觀過去20多年我國公積金制度發展的成功與不足，通過調研比較國內不同特色的省市經驗，在借鑒分析相關國家的制度和實踐的基礎上，我們形成以下改革思路。

(一)立足國情，揚長棄短，推進建立有中國特色的新型住房公積金制度

十八屆三中全會強調“建立更加公平可持續的社會保障制度”。住房公積金制度作為我國社會保障體系的重要支柱，在進行制度設計時，既要首先保證自身運行的可持續性，更要突出保障居民基本住房需求的核心功能，促進社會公平與可持續發展。構建有中國特色的新型住房公積金制度的指導思想，既要考慮我國社會主義初級階段經濟社會發展和社會福利水平的現實條件，也要順應新型城鎮化快速發展下人民群眾住房消費不斷升級、公平正義呼聲不斷增強的迫切需求，著眼于滿足全體居民特別是中低收入階層的基本住房需求，堅持住房公積金“準公共產品”的特性，公平優先，兼顧效率，突出住房公積金的強制性、互助性和保障性，加強頂層設計、分步推進實施、完善綜合配套，改進住房公積金籌集、提取、使用、監管機制，構建住房政策性金融體系，統籌與養老、醫療、失業等其他社會保障制度的協調，加快建成符合我國國情、適應未來住房保障供應、公開透明和規范高效運行的新型住房公積金制度。

新型住房公積金制度將以保障居民基本住房需求作為首要目標，重在提高城鎮中低收入群體的住房消費能力。為此，住房公積金制度設計要更加突出公平，同時兼顧效率，堅持住房公積金籌集和運用的“公益性”，適當保留“強制性”與“義務性”，通過政策性住房金融的運作體現“市場性”，促進公積金運行效率的提高和滿足更多目標消費人群的需要。

(二)關注公平，拓寬覆蓋，加快形成具有再分配功能的公積金歸集制度

1.著力解決繳存不公與收入差距變相擴大問題

對機關事業單位和國有企業，實行單位繳存額上限制度。即職工個人繳存部分人仍然按照職工本人上一年度月平均工資乘以單位住房公積金繳存比例計算，而單位繳存部分設置上限，繳存上限由各省或各市按當地經濟發展水平、住房價格以及租房價格等因素核算。嚴禁機關事業單位和國有企業，通過公積金超高繳存，變相提高收入，侵占國有資產。對外資、民營企業等市場化程度較高的單位，不設置單位繳存額上限，繳存額由單位自行決定。

2.努力擴大住房公積金低收入階層群體覆蓋面

積極推動進城務工人員參加住房公積金制度，努力將其納入公積金覆蓋范圍。私營企業、個體工商戶、自由職業者可通過勞務公司托管的形式建立住房公積金制度，在購建住房時，享受低息貸款和貸款貼息等惠民政策。加快研究制定符合進城務工人員工作和居住特點的公積金使用政策，如允許進城務工人員用公積金支付房租、允許其在離開城市回農村時提取；同時，推行自愿繳存住房公積金的政策，鼓勵和引導城鎮個體工商戶、自由職業者等人員參加，提高其住房消費能力。對不繳納住房公積金的單位，加大執法懲治力度。未來可考慮更靈活地規定個人和單位的繳納比例和最高額度，使進城務工人員的住房權益得到更好地保障。

3.切實做好公積金歸集擴面工作

進一步完善公積金的繳存政策，對公積金的保障體系、繳存標準，財政資金配套等關鍵問題做出更為剛性規定，通過財政配套和減免個人所得稅鼓勵繳存，并通過立法和加強主管部門監督，強制用人單位為職工建立住房公積金；健全地方政府在推行公積金制度方面的責任和激勵約束機制，嚴格推行各級行政領導失職、違規的問責制，充分發揮地方政府在公積金繳存中的第一責任人作用；嚴格對各級各類管人用人單位的法人代表實行法律監督，切實把公積金保障制度落實到每一個黨政機關、事業單位、社會團體和經濟實體的每位職工身上；參照其他全民保障制度做法，對特別困難企業和特別困難的城鎮靈活就業人員實行住房保障補貼政策，把城鎮居民“無房者”全部納入公積金保障體系。

(三)重點面向低收入群體，適度擴大公積金使用范圍，加快構建住房政策性金融體系

1.積極拓寬資金使用范圍，增加住房公積金租金支付、差異化貸款與多樣性還款機制內容

在部分城市試點基礎上，積極探索推廣將公積金用途擴大到購房、租房之外的其他基本住房消費，如物業管理費等。對于住房貸款，可將全體繳存者按收入不同，實行差異化公積金貸款利率、最低首付款比例和貸款期限。對住房支付能力嚴重不足的低收入階層群體，除執行差異化貸款條件、放寬公積金提取和使用條件等政策外，可考慮再給予一定的優惠政策，如優惠利率、貸款貼息或貸款補貼等等。還款方面，依此類推。允許住房公積金跨區域流動，建立沉淀資金的集中使用機制，積極拓寬住房公積金投資渠道，提高資金投資效益。

2.適當擴大資金運用范圍，優先支持保障性住房和棚戶區改造建設，提高資金保值增值收益

保障性住房和棚戶區改造建設，是現階段我國解決中低收入階層住房問題的主要舉措，也是當前穩增長、調結構、惠民生的重要抓手，應當作為拓寬住房公積金使用范圍的優先選擇。要創新融資、擔保和收益分享模式，實行以有償期限為原則，確保資金保值增值與良性循環。對于公積金的增值收益，在分配上應重點支持中低收入家庭置業，可以發放住房公積金貼息貸款的形式給予他們住房金融支持；對于無力獲得住房公積金貸款的繳存人，要在增值收益中分割出適當部分對其繳存賬戶發放投資紅利。

3.積極研究設立住房政策性金融機構，通過專業化運作管理住房公積金

《條例》雖規定住房公積金由公積金中心管理運作，但未賦予公積金中心金融職能，開戶、貸款、結算等金融業務必須委托商業銀行辦理，有悖公平性和專業化要求。通過政策性金融機構進行專業化管理運作住房公積金，是國際的普遍做法和成功經驗。由于住房產品具有特殊性，保障基本住房是改善民生的重要內容，完全由市場機制履行住房的供需協調與金融服務是不可能的，解決住房保障問題需要政策性金融的支持，發達國家如美國也概莫能外。設計新型的住房公積金制度，要與總結我國多年來的住房金融發展和住房儲蓄機構試點的經驗教訓相結合，比較借鑒國際的成功實踐，積極研究構建新型住房政策性金融機構。迄今為止，我國沒有真正的政策性住房金融機構，住房公積金制度對中低收入家庭的保障作用不明顯，中低收入家庭住房融資十分困難。三中全會提出“研究建立住宅政策性金融機構”，為住房公積金管理機構未來發展定位指明了方向。

我國住房公積金已具有相當大的資金規模，具備了轉制為政策性金融機構的基礎，并且經過20年的運作，住房公積金管理中心具有政策性住房金融機構的雛形。可以考慮參照美國“兩房”和吉利美公司的成功經驗，以現有公積金為基礎，積極整合全國344個住房公積金管理中心，分別由中央匯金投資有限責任公司和國家開發銀行牽頭注資，設立兩家全國性的住房抵押和貸款擔保機構，試行混合所有制體制，統一管理運作住房公積金，并可以發行專項住房債券擴大資金來源，為居民購房提供融資、擔保和住房保險等支持，增強中低收入階層的住房消費能力。在未來3—5年內，著力解決城市低收入者、進城農民工和中產夾心階層購房資金不足問題。這樣調整的政策效應是：有利于住房公積金監管；有利于開展貸款證券化、發行長期住房債券等金融業務，提高住房貸款流動性，實現政府在住房市場上的公共職能；有利于盤活資金，提高資金的使用效率。

(四)推進信息公開，完善監管體系，建立權責清晰、廉潔高效的公積金管理體制

1.成立住房公積金改革領導小組，加強改革頂層設計

建議由國務院分管領導任組長，成員由住建部、發改委、財政部、人民銀行等有關部門組成，領導小組辦公室設在住建部。在近期內提出全面深化改革、建立公開規范的住房公積金制度的系統方案，報中央深化改革領導小組批準后組織實施。

2.加快修改現行條例，適時啟動立法程序，完善新型住房公積金法律保障體系

調整完善相關法律法規，研究將《住房公積金管理條例》上升為《住房公積金法》，明確監管的內容、方針、重點、程序和手段，促使監管走向法制化軌道。積極研究制定住房政策性金融機構條例，指導和規范住房政策性金融業務。

3.加強對地方住房公積金管理中心的監管和信息公開

明確管理職責，理順管理體制，住房公積金實行中央和地方雙重領導。地方管人、財、物，住建部負責業務指導和監督。規范地方住房公積金管理中心的機構性質、編制、預算和管理體制。積極推進全國住房公積金管理的信息化和標準化，實現信息共享。大力健全信息公開與披露制度，加強社會監管，確保資金安全與科學使用。

總之，當前在三中全會布置的各項改革中，推進住房公積金制度改革相對阻力較小，改革的潛在收益較大，要統一對住房公積金“準公共產品”的認識，創新住房公積金制度功能，下決心構建住房政策性金融體系，妥善解決歷史遺留問題和各方利益矛盾，精心設計、分步實施，力爭在3—5年內實現公積金制度轉型。

責任編輯：沈家文、任朝旺

曹文煉，國家發展改革委國際合作中心主任；