世衛組織迫切需要改革

黃嚴忠

WHO曾經在響應2003年的SARS爆發以及同年的煙草控制框架公約談判上處于領導地位。但遺憾的是，在埃博拉危機中WHO所暴露出的問題凸顯出該機構需要一場結構和制度的深刻改革

美國對外關系委員會（Council on Foreign Relations）全球健康高級研究員，西東大學外交和國際關系學院教授

世界衛生組織（WHO）是國際衛生領域主要的專門機構。然而，WHO所擁有的資源一直與成員國交由其解決的問題不匹配。新的全球衛生挑戰，包括艾滋病、流感及非傳染性疾病進一步拉大了WHO的權責和能力之間的鴻溝。其他一些組織機構和伙伴關系則挑戰著WHO對全球衛生的領導地位。資金匱乏、攤子太大導致WHO無法有效響應既有的和預期的全球衛生挑戰。

2014年埃博拉危機期間，WHO所暴露出的問題凸顯出該機構需要一場深刻的改革。受WHO委托，一個獨立專家小組撰寫了一份報告評估其對埃博拉的響應。報告結論是：“WHO不具有履行緊急公共衛生響應的能力或組織文化”。過快從幾內亞和利比里亞撤出國際團隊，未能及時滿足當地衛生機構對技術指導的需求，在宣布疫情嚴重性上行動遲緩，無法迅速動員全球援助，這些都是WHO對埃博拉危機響應不足的明證。

表面上看，WHO的上述表現是因為對疫情本質缺乏充分理解，內部決策機制不佳，過分屈從于政治考量。但本質上這凸顯了改革WHO內部管理的必要性。其中一個主要關切是缺乏問責制。埃博拉危機致超1.1萬人死亡，但迄今為止沒有任何WHO官員為之擔責。

WHO在改革項目及如何設定項目的優先級方面成效甚微，這也導致其在埃博拉危機中表現不佳。WHO年度預算約為20億美元，僅是美國疾病控制與預防中心（CDC）預算的三分之一。它確定了六項優先事務：傳染病、非傳染病（NCDs）、生命全程促進健康、衛生系統以及企業服務/促成職能。

一方面，這些功能與其他國際機構或倡議有重疊，如全球基金（致力于抗擊艾滋病、結核病和瘧疾）、聯合國兒童基金會（兒童健康）、世界銀行（衛生系統強化）和聯合國人口基金（生殖健康）。另一方面，WHO與預算有關的決策陷入零和博弈，在緊急響應上維持著繁榮-蕭條的預算循環。

WHO是一個成員國運作的機構，每個國家在其最高決策實體世界衛生大會 （WHA）上都擁有一票，但成員國的關注重心經常與主要捐贈者相沖突，而后者如美國政府和蓋茨基金會控制著不同的資源。由于成員國的分攤款不足，WHO變得依賴于自愿和指定捐助，并根據捐贈者利益劃撥資金。WHO實際控制的預算只有30%，其議程受捐贈者左右。例如，其2014～2015年項目預算中有超17%用于根除脊髓灰質炎，這是主要捐贈者蓋茨基金會的項目重點。

根據1948年制定的WHO章程，WHO主要由各國衛生部長代表成員國運作。但衛生部長本身權力較弱，當今有關WHO改革的許多重要決策角色超出了他們的職權范圍。成員國驅動的決策過程與當前跨政府組織復雜網絡的興起是格格不入的，因為在這一網絡中民族國家不再是解決全球挑戰的唯一重要因素。而且，WHO章程賦予地區辦事處政策程序上的重大自治權。這樣的機構設置使得地區和駐在國辦事處很難與WHO的總體戰略密切配合。

問題不在于結構或制度上的約束，而是缺乏改革和決策上的魄力。成員國被指沒有給予秘書處推動改革的必要權力和資源。它們駁回了為非政府組織舉辦世界衛生論壇的提議。2015年5月，它們還反對總干事陳馮富珍將分攤款提高5%的提議。作為WHO最大的資助國，美國政府可以推動WHO的改革進程，卻屢屢不愿承擔這一角色。

但WHO秘書處也被指缺乏轉型的領導力。與其他國際組織如世界銀行不同，WHO在議程設置上經常屈從于主要資助方。在埃博拉危機之前，WHO領導層未能按照獨立委員會的建議設立快速響應應急基金。陳馮富珍認為，WHO是個重技術而輕行動的“技術機構”，對埃博拉的響應水平還不如其他聯合國團隊以及像美國這樣的成員國。

值得指出的是，WHO曾經在響應2003年SARS爆發以及同年煙草控制框架公約談判上處于領導地位。遺憾的是，埃博拉危機并未為WHO的管理、治理和資金結構帶來根本性變化。

將于2017年5月召開的第69次世界衛生大會會選出新的總干事。這屆領導層轉換至關重要。新總干事需要具備必要的經驗、技巧和領導力，和成員國及其他利益攸關方攜手解決WHO的結構和制度性問題，將使該組織不負眾望，真正成為全球健康的衛士。