重塑金融監管框架

張承惠

中國金融監管架構確立以來，中國金融體系發生了巨大的變化。可以說，現行金融監管框架與中國金融發展現狀的契合度越來越低。面對新形勢、新變化，金融監管架構的不適應性愈發突出。

近期，社會各界對金融監管體制改革的必要性（“為什么要改”）已基本達成共識，但在改革具體方案（“怎么改”）上還存在激烈爭議。意見比較集中的方案主要有三：一是“一行三局”方案，即將 “一行三會”合并成立超級金融監管機構，在央行下設立銀監、證監和保監局;二是“一行兩會”方案，即將央行和銀監會合并，證監會和保監會保留現有格局不變;三是“一行一委”方案，即將“三會”合并成立綜合金融監管委員會，從而形成“雙頭監管”模式。也有人提出要將金融消費者保護局單列出來，以強化金融消費者保護功能。

總的來看，這三類改革方案都有一定的合理性，有助于在某種程度上扭轉現存監管真空、監管重疊、部門利益主導等問題，但這些方案也都存在一些不足之處。

分階段推進改革

從中國的現實情況出發，筆者認為金融監管架構改革不可能一蹴而就，必須分階段推進。

2016年6月7日，江蘇省南京市，股民在采證券營業部關注著行。

首先，短期內不宜對金融監管架構進行大幅度調整。所謂大幅度調整，是指前述對現有一行三會進行撤并重組。短期不宜操作的原因有兩個方面：一方面，當前我國經濟下行壓力仍然很大，在經濟增速下臺階和經濟結構調整、產業升級的過程中，前期積累并被高速度所掩蓋的問題和矛盾將快速暴露。未來2-3年，中國很可能進入經濟、金融風險的高發期。而根據歷史經驗，金融監管架構的大幅度調整會帶來至少1年的整合期，一旦決策或操作不當這個時期會更長。一個相對紊亂的金融監管體系顯然很難有效應對可能的金融風險。另一方面，在監管理念轉變之前，任何形式上的機構調整都無助于解決實質問題。不僅對金融監管效率的提升作用有限，而且增加了監管體系的整合成本。

其次，近期金融監管架構改革應抓住主要矛盾，重點解決突出問題。目前不對現有一行三會進行大調整并不意味著改革無所作為。當前金融監管體制機制中的突出問題主要是：信息溝通不暢導致反應速度過慢和政策的精準度不高、決策科學性不夠、分業監管模式帶來監管真空。

針對這些突出問題，筆者認為應進行以下改革和調整：第一，建立金融信息共享機制，統一信息的統計標準。目前有關金融信息，均由一行三會按照職能范圍各自制訂統計指標和統計口徑，信息征集標準并不統一，共享性也不高。例如小微企業貸款統計，央行和銀監會各有各的標準。其結果，既造成同一指標數據的不一致，影響政策效果的準確評價，也加重了金融機構的負擔，因為同一家銀行必須上報兩套甚至更多的報表。針對這個問題，應抓緊制訂“金融信息征集、統計、管理辦法”，統一統計口徑和金融信息統計報表，各監管機構不再單獨向轄內金融機構提出統計要求，內設統計部門將精力更多地放在統計指標的科學性和大數據分析上。

第二，建立高層級的金融決策協調機制。影響科學決策的關鍵因素有二：一是部門利益和部門保護主義。目前部門之間的利益沖突已經相當嚴重，甚至達到了“為反對而反對”的程度。二是封閉決策，信息公開性不夠。很多政策盡管出臺前在各相關部門轉了一圈，也征求了業界意見，但這種決策機制很大程度是形式上的，吸收意見也是有選擇性的。

針對上述問題，建議將現有跨部門協調機制升格為更高層級的金融穩定委員會。委員會應有法定職責并明確工作程序和決策機制、應增加財政部的投票權、應定期對外發布信息和金融穩定報告。委員會下應成立專職的辦公室、配備足夠的專職對委員會提供支持，以確保委員會能夠持續不斷地全面監控系統性風險，并在必要時作出快速反應。同時為提升金融穩定委員會決策的科學性，有必要設立非專職、不占編制的金融改革與政策咨詢智囊團，該智囊團應由熟悉金融領域問題的專家、業界代表組成并定期輪換（例如每三年撤換三分之一成員）。

第三，擯棄“誰的孩子誰抱走”思維，統一金融監管政策。一方面，中央金融監管機構應承擔對金融機構的主要監管責任，實現對金融活動監管的全覆蓋;另一方面，應借此次網絡金融活動整頓之機，完善中央-地方雙層金融監管架構，明確中央和地方分工。中央金融監管機構應當確保在全國實行統一監管規則，對金融機構承擔宏觀審慎監管和微觀審慎監管的職責，并且與地方政府分享信息和協調政策。地方政府在中央金融監管機構設定的監管標準下對類金融機構和金融交易行為行使監管職能，配合中央金融監管機構處置風險。由于目前未納入監管范疇的非正規金融產品絕大多數可以歸為信托和證券兩大類型（如各種名目的理財產品、在地方設立的各類金融資產交易所內交易的股權、債券、票據類產品），當前亟須加快推進《信托法》和《證券法》的修訂進程，將這些產品和交易活動納入金融監管視野，減少乃至消除監管真空。

監管架構的設想

在上述改革、改良措施推進以后，可選擇合適時機進行金融監管架構的調整。未來中國金融監管架構調整的方向和目標是：

第一，實現權力的有效制衡。根據政治學原理，任何權力都需要制衡，特別是來自同一層級的制衡。僅靠上級權力制衡的結果，或者是下層權力機構無效和沒有動力，或者是下層權力失控、權力與責任錯配。出于這個理由，筆者不贊同將金融監管權力集中于人民銀行的“超級中央銀行”改革方案，更反對出于部門利益，簡單將外國做法片面引入中國。

第二，提高金融監管效率。為此，一是需要準確界定監調整金融監管部門的職能，改變目前金融監管機構承擔多重可能帶來利益沖突的職責的現狀，將金融監管機構從與法定目標沖突的職能中解脫出來（如所有者職能、保增長保穩定職能、金融發展職能等），促使其專注于促進金融體系的穩健，保護金融消費者權益和公平競爭;二是要提高金融監管機構的監管能力，賦予其機構編制的適度靈活性，確保其具有足夠的監管資源;三是提高人大監督金融監管機構的能力，加強對金融監管機構的問責;四是轉變金融監管方式，減少不當的行政干預。特別要改變通過控制金融機構對金融活動實行直接干預的做法，將自上而下“管”金融機構和“管”市場的行政官員心態，轉變為尊重市場和金融家的合作式心態。加強決策前與市場的溝通，提高監管的專業能力。切實下放行政權力，降低金融機構的監管成本。

第三，加強宏觀審慎監管，提高系統性風險防范能力，特別是加強對系統重要性金融機構和跨業經營活動的監管。為此，需要改變機構監管模式，推進功能監管;改變數量管控方式，主要通過價格調控市場。改變割據式的金融市場結構，實現市場統一;改變畫地為牢的分割式監管，實現金融監管的全覆蓋。

第四，規范市場行為，強化金融消費者保護。危機后加強金融消費者保護已經成為國際金融監管體系改革的重要趨勢，而我國金融消費者保護總體上看力度明顯偏弱，有必要通過立法和機構調整加以強化。

根據上述目標，筆者認為未來較為理想的金融監管框架是“一委一行、一會、一局”模式。即在金融穩定委員會領導下的中央銀行、金融監管委員會、中小投資者和金融消費者保護局。

就其分工來看，中央銀行的職責是確保金融體系的穩健運行的宏觀審慎監管，與金融監管委員會共同負責系統重要性金融機構的監管，流動性救助、清償能力恢復，與財政部共同負責危機處理和問題金融機構的處置;金融監管委員會與央行共同負責系統重要性金融機構監管，具體負責微觀審慎管理，監督和規范金融機構的市場行為，維護市場秩序;中小投資者和消費者重點規范金融交易行為，保護投資者和金融消費者，打擊非法集資，強化金融知識教育。

需要指出的是，金融監管框架重構是一項系統工程，絕不是僅對“一行三會”機構進行調整就可以完成的工作。這項工程涉及金融立法等金融基礎設施改造、金融發展和監管理念調整、政府和市場關系、金融機構所有權調整等重大問題，需要持續的努力。

（作者系國務院發展研究中心金融研究所所長）