奧巴馬自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略：夢想照不進紛亂的現(xiàn)實

李巍+孫憶

2009年，奧巴馬就任美國總統(tǒng)之初，曾希望自己能復制當年克林頓時代的經(jīng)濟奇跡，其中包括美國在對外經(jīng)濟戰(zhàn)略上所獲得的巨大成功。為此，奧巴馬先后推出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP）、跨大西洋貿(mào)易投資伙伴關(guān)系協(xié)定（TTIP）和服務貿(mào)易協(xié)定（TiSA）三大自貿(mào)區(qū)談判，希望以此推動一個自由貿(mào)易2.0版本的到來。但如今，將近八年的時間過去，奧巴馬政府的“3T”戰(zhàn)略正在現(xiàn)實中一一遭遇重大挫折。

2016年8月30日，法國外貿(mào)國務秘書馬蒂亞斯·費克爾稱，法國將要求歐盟終止TTIP談判；而此前，德國副總理兼經(jīng)濟部長西格馬·加布里爾則更激進地表示，TTIP談判事實上已經(jīng)失敗了。法德作為歐盟重要成員國，對TTIP談判產(chǎn)生了強烈的排斥情緒，這意味著美國試圖與歐洲盟友共同建立世界最大自貿(mào)區(qū)、構(gòu)建高標準貿(mào)易與投資規(guī)則的努力正處在風雨飄搖之中。不僅如此，奧巴馬政府大力推進的TPP也更多地受到了來自國內(nèi)政治壓力的阻撓，分別代表共和黨和民主黨的兩位總統(tǒng)候選人特朗普和希拉里都明確表示反對TPP，而且美國國會參眾兩院也表態(tài)要關(guān)閉TPP在2016年的投票通道，這些都意味著TPP在美國國內(nèi)得到通過的可能性再次降低。

作為美國重塑國際貿(mào)易與投資規(guī)則的重大舉措，美國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略高調(diào)而來，旨在重新奪回美國的貿(mào)易優(yōu)勢并鞏固美國的經(jīng)濟霸主地位，但如今卻舉步維艱。究其原因，既有來自國內(nèi)政治利益分歧的巨大阻力，也有來自國際經(jīng)濟制度競爭的緊迫壓力。盡管奧巴馬曾經(jīng)放言稱“21世紀全球經(jīng)濟的規(guī)則應由美國來書寫”，但從目前來看，美國要主導建立起新一代國際貿(mào)易投資規(guī)范的宏大夢想，照不進紛亂的現(xiàn)實。

重視外交目標而非實際經(jīng)濟收益

2008年金融危機后，美國經(jīng)濟嚴重受創(chuàng)。為恢復并帶動國家經(jīng)濟增長，奧巴馬政府除推行“五年出口倍增計劃”以擴大美國對外出口外，更試圖借助TPP、TTIP等大型自由貿(mào)易協(xié)定的談判來重新定位并布局與亞太和大西洋伙伴國家之間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，并由此助力美國經(jīng)濟的復蘇與發(fā)展。然而，從實際運作效果上來看，這兩大FTA（自貿(mào)協(xié)定談判）的推行似乎更偏重美國的外交政策意圖而在照顧美國的切實經(jīng)濟利益方面的考慮欠缺周全，因此在國內(nèi)遭遇了強大阻力。

在TPP的國內(nèi)批準程序中，這種阻力表現(xiàn)得尤為明顯。美國貿(mào)易代表辦公室曾羅列出68家對TPP持支持態(tài)度的農(nóng)業(yè)、科技、服裝、制造業(yè)、服務業(yè)等領域的行業(yè)協(xié)會和企業(yè)，包括美國商會、美國國際商業(yè)委員會、美國農(nóng)場事務聯(lián)合會等。這些商業(yè)和農(nóng)業(yè)組織及企業(yè)認為TPP可以減少美國出口商品承受的關(guān)稅負擔并帶動其成長。不過，美國其他產(chǎn)業(yè)如制藥、煙草等對TPP的一些條款仍有存疑，要求重新談判并修改條款。美國勞工聯(lián)合會、產(chǎn)業(yè)工會聯(lián)合會、捍衛(wèi)公眾利益組織等工會、消費者維權(quán)及相關(guān)環(huán)保組織更是強烈反對TPP，認為TPP一旦實施將可能導致大量工作機會被轉(zhuǎn)移到海外，跨國企業(yè)將得到更多的實惠，而本土企業(yè)運營環(huán)境將會惡化。此外，這些批評者還指責TPP對美國的勞工、環(huán)境保護、公眾衛(wèi)生健康的重視程度仍有所不足。

對TPP的經(jīng)濟收益，美國諸多學者已通過經(jīng)濟理論模型進行過預測性評估。大量分析結(jié)果表明，美國能從TPP中獲得的經(jīng)濟紅利實為有限。2016年5月美國國際貿(mào)易委員會公布的官方TPP經(jīng)濟評估報告也驗證了這一說法，TPP將為美國實際GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）帶來427億美元的增長，增長率僅為0.15%，新增全職就業(yè)崗位為12.8萬個。總體而言，TPP對美國經(jīng)濟的貢獻相當有限。

那些在經(jīng)濟全球化、貿(mào)易自由化及產(chǎn)業(yè)跨國轉(zhuǎn)移過程中處于劣勢或利益受損的社會群體，更是對長久以來更加重視外交目標而非實際經(jīng)濟收益的經(jīng)濟政策不滿，因而成為反對TPP通過國內(nèi)批準程序的主要力量。隨著美國全社會開始重新考量其貿(mào)易自由化和過度金融化政策帶來的影響，貧富兩極分化乃至分裂的社會現(xiàn)實愈發(fā)凸顯，以中產(chǎn)階級為主體的社會結(jié)構(gòu)迅速坍塌。今年美國大選期間，更加重視中下階層利益的“特朗普現(xiàn)象”“桑德斯現(xiàn)象”的出現(xiàn)，也與此相關(guān)。顯然，民眾更在意的是自身生活環(huán)境和工作保障，對于TPP等美國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略舉措所蘊含的外交意涵不甚關(guān)心。

美國國內(nèi)反對TPP的聲音的持續(xù)發(fā)酵，迫使美國政府要在國內(nèi)經(jīng)濟政策和對外經(jīng)濟關(guān)系上做出深度調(diào)整。在短期內(nèi)，這將阻礙美國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的推進。

盟友、伙伴似乎逐漸失去信心

隨著以安全問題為核心的“叢林世界”加速轉(zhuǎn)變?yōu)橐园l(fā)展為核心的“規(guī)則世界”，圍繞規(guī)則制定權(quán)進行的爭奪正在取代傳統(tǒng)的安全結(jié)盟對抗而成為大國政治的主要內(nèi)容，“規(guī)則伙伴”“規(guī)則集團”也成為新時期下大國關(guān)系的主要表現(xiàn)。美國大力推行的以TPP、TTIP為代表的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略舉措，其目的就是在新的“規(guī)則世界”中搶占先機。

美國向來是國際制度和規(guī)則建設與博弈的高手，二戰(zhàn)后借助布雷頓森林體系鞏固了其全球經(jīng)濟霸主的地位。在布雷頓森林體系解體后，美國依然憑借帶有制度慣性的路徑依賴優(yōu)勢，利用國際制度以服務于其國家利益，鞏固其在世界格局中的權(quán)力地位。自貿(mào)區(qū)的談判與建設是美國確保在新一輪貿(mào)易投資規(guī)則建設過程中占據(jù)絕對主導地位的重要舉措，其意圖是先在較小范圍內(nèi)實施符合美國利益的高標準、高質(zhì)量自貿(mào)區(qū)規(guī)則，再以此為門檻對后來意圖加入的新成員施加壓力，迫使后來者進行自我調(diào)整與改變以符合美國的利益要求。

然而，美國的盟友和伙伴似乎也對美國推行的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略逐漸失去信心。歐洲國家對TTIP產(chǎn)生了一定的抵觸情緒：德國總理默克爾和副總理加布里爾對TTIP的態(tài)度有明顯分歧，這使得TTIP在德國通過恐怕不易；法國明確反對TTIP，認為該協(xié)議難以真正保障法國乃至歐盟的利益；而隨著英國脫歐，英國也很難再對TTIP在歐盟的通過發(fā)揮影響力。由于缺少可靠盟友的支持，美國推動TTIP談判最終簽署的前景迷茫。

在亞太地區(qū)，由于美國國會遲遲未能通過TPP，部分TPP參與國開始做最壞的打算，并尋求諸如區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）等其他經(jīng)濟制度的保障。2016年8月10日至19日，RCEP第14輪談判順利進行，各成員國按部就班地對各項議題進行談判磋商，取得了一定的進展，也逐漸成為當前亞太地區(qū)最有可能獲得通過的區(qū)域協(xié)議。

由于RCEP被廣泛視為TPP的“競爭對手”，倘若RCEP得以通過而TPP卻因無法獲得美國國內(nèi)批準而落空，那么這將意味著美國亞太外交政策的重大失利，也會對美國國家公信力和權(quán)威造成損害。此外，中國經(jīng)濟的高速發(fā)展及其負責任國家形象的塑造，無不意味著中國的制度公共產(chǎn)品供給能力正在提高。當前，中國推行的亞洲基礎設施投資銀行（以下簡稱“亞投行”）正吸引著越來越多國家的加入，其中也不乏英國、加拿大這樣的美國傳統(tǒng)盟友。

國際制度競爭的邏輯下，國家既要爭奪新一代貿(mào)易規(guī)則制定權(quán)，又要爭取盡可能多的制度伙伴關(guān)系的支持，但當前美國推行的TPP和TTIP卻在這兩方面的競爭中都顯出頹勢。從時間上看，奧巴馬政府想在任期內(nèi)達成這兩項自貿(mào)協(xié)定并留下相應的政治遺產(chǎn)，已然沒有了實現(xiàn)的可能。

自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略競爭的出路

奧巴馬政府力推的TPP和TTIP這兩個超大型FTA高調(diào)而來，如今卻面臨著可能失敗的多舛命運。過分重視外交政策目標而忽視了經(jīng)濟收益在國內(nèi)不同社會群體中的合理分配，或許是導致奧巴馬政府的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略嚴重受阻的一大因素。

誠然，國家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略推行下的貿(mào)易自由化將給合作中的國家?guī)砀嗟慕?jīng)濟收益，但若這種整體性收益未能在國家內(nèi)部實現(xiàn)平衡或是不注重受損群體的補償，那么這種個體的失意就將形成反噬國家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略進程的力量。因此，國家在推進自貿(mào)協(xié)定及其戰(zhàn)略部署的過程中應足夠重視國內(nèi)社會利益的平衡分配，避免激化社會矛盾并形成對自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的強烈反對聲音，為國家推行自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略創(chuàng)造更有利的國內(nèi)環(huán)境。

除此之外，推進自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略還要注意其對國際社會有效治理帶來的影響。事實上，大國主導下的國際制度競爭極容易影響全球治理績效和國際秩序的基本走向。如若國際制度競爭在良性范圍內(nèi)開展，各方更關(guān)注公共物品的供給并通過破除制度壟斷以提升治理效率，那么國際體系將進入以規(guī)則運行為基礎的良性循環(huán)；反之，惡性的制度競爭將使大國主導的國際制度成為主導國謀取利益的私有工具，可能帶來制度過剩、規(guī)則混亂甚至不同“伙伴”“集團”間的對抗，加劇全球治理失效并使國際體系秩序倒退回強權(quán)爭霸時代。

當前，盡管大國間存在著搶占規(guī)則制定先機、爭奪伙伴支持等方面的競爭，但尋求互利共贏已成為各國一致的追求。就對中美而言，處于競爭關(guān)系中的兩國倘若能更側(cè)重彼此間利益的互相理解，讓各自推動或主導的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略下的成員及規(guī)則制定能有一定程度上的互容與對接，而不是試圖孤立和排斥對方，這將能在亞太地區(qū)形成一個以規(guī)則制定網(wǎng)絡和伙伴關(guān)系為基礎的更為良性的國際關(guān)系新秩序。