公共受托人制度淺議

趙英

摘要：公共受托人作為法人受托人，除了可以是財產管理者，同時，也是財產的保管者。公共受托人由政府指定，代表國家從事信托事務。公共受托人作為法人機構，擔任受托人，管理信托財產的依據源于法律的規定。在無法找到受托人的情況下，通過法院指定公共受托人，這樣老年人的財產有了可靠地管理保障，同時，也可以創造部分利益。總體來說，公共受托人在信托體系中承擔兜底性財產管理人角色。公共受托人未來在我國可以在老年人財產管理方面發揮一定的作用。

關鍵詞：公共受托人；信托；財產管理

中圖分類號：D922.282 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）022-000-02

公共受托人這項制度是從新西蘭開始興起的，新西蘭在1872年制定了《公共信托辦公室法》，如果遺囑執行人難以指定受托人、婦女兒童尋找受托人困難、受托人死亡或離職尚未找到合適受托人以及委托人沒有找到合適受托人，在這幾種情況下，根據法律規定，可要求政府指定公共受托人，從事信托管理。20世紀初的英國，受托人欺詐案件頻頻發生，傳統受托人的發展出現了困境，與此同時，人們希望能夠獲得更高質量的受托人服務的要求卻增多。1906年，英國制定《公共受托人法》，根據該法規定，公共受托人作為法人受托人，不僅可以擔任財產管理人，還可以擔任財產保管人。[ 除財產管理人、財產保管人外，按照當時的法律規定，公共受托人還可以擔任普通受托人和司法受托人。但本文主要討論財產管理制度，故只討論公共受托人作為財產管理人和財產保管人的情形。]公共受托人由政府指定，代表國家從事信托事務。公共受托人雖然是獨立的法人機構，作為受托人，其執行信托財產都是以法律為基礎的。在無法找到受托人的情況下，通過法院指定公共受托人，一方面可以使老年人的資產獲得管理，另一方面，也可以創造出一定利益。總而言之，公共受托人在信托體系中承擔兜底性財產管理人角色。

一、公共受托人制度概述

英國1906年《公共受托人法》建立了一個以公司為組織形式的獨立終止機構——公共受托人辦公室，它又被稱作“公共受托人”，其性質是永久存續的獨立法人。一般情況下，如果法院指定了公共受托人為受托人，那么，當事人無需擔心公共受托人不但讓或改變受托人這種情況的出現，也不用擔心如果被指定新的受托人而導致的一些麻煩。被指派的公共受托人會對相關的業務進行妥善處理，公共受托人辦公室具有各個種類的信托，每一類信托都有相對應的管理人員和體系，與此同時，投資是由那些聲望比較高的專家和顧問商討決定的，并且每個信托的法律事務都是要通過法律顧問來辦理。另外，公共受托人雖然是一個獨立的機構，作為單獨受托人，在一定程度上他與私人受托人是有區別的。例如，信托文書中如果未特別注明是授權某一私人受托人來執行該事務，那么，執行該事務的私人受托人可以是兩名或兩名以上，但是公共受托人則不允許這樣的情況發生。公共受托人作為永久存續的獨立法人，當事人如果找不到合適的受托人，就可以申請公共受托人擔任受托人。

二、公共受托人制度的財產管理

公共受托人作為管理的主體，在財產管理上其主要的職能在于財產保管受托人和小額財產管理人。公共受托人的財產管理功能的具體體現在財產管理職能設置和權限分配上。

（一）公共受托人的財產管理職能。

一是作為財產保管的受托人。這是公共受托人的主要功能之一。公共受托人作為財產保管的受托人，這項功能使得公共受托人不僅對信托財產具有保管權，也可以對其進行管理和支配，并且對所有的信托證券具有保管權，支付所有的費用。如經公共受托人允許，費用也可以由指定的管理受托人承擔。信托保管人主要目的是是為了實現信托，因此，如果不是信托條文中特別說明只能委托一名受托人執行信托事務，就可以設定兩名及以上管理信托人。

二是作為小額財產的管理人。信托資產的價值少于1000英鎊的，任何人都有權向法院申請由公共受托人來管理該筆財產。特別是當沒有受托人愿意管理這么小數額的信托財產時，公共受托人是小額財產最合適的受托人。根據法律規定，公共受托人沒有法院的委托，無法行使轉移財產的權利。而如果被允許全力管理信托財產，公共受托人有權對股票類信托財產進行轉移，在這樣的情況下，受托人需以簽訂合同的方式管理信托財產。根據法院規定，為了方便財產管理，小額財產的管理職責由公共受托人代替法院執行；在任何情況下，小額財產的管理人是公共受托人，而非法院。

（二）公共受托人的財產管理的權限。

公共受托人的權利受到信托的限制和排除，但這些規定不會影響因遺囑和協議而引起的信托本身，因為公共受托人執行因遺囑和信托協議而引起的信托，而且該部門包含了此業務。

這一類信托業務形式種類比較多，主要收入來源是老年人、體弱多病的人或者是年輕人。所以，公共受托人不能因為信托財產價值較小而拒絕信托。①

公共受托人有權接受或者有義務接受信托業務，但業務范圍受到限制。公共受托人不得進行下列信托業務：為了債權人利益簽訂契約而產生的信托、法律規定公共受托人擔任官方受托人或破產受托人而公共受托人認為所管理的財產即將破產的信托、具有宗教性質或慈善性質的信托（這些被稱為公益信托）。同時，禁止公共受托人管理和執行信托，這項禁止性規定不是絕對的，可以被放寬標準。

任何信托發起人可以排除選擇公共受托人，無論是遺囑、合同還是其他法律文件。公共受托人如果沒有取得業務資格，法院可以撤銷其受托資格，與此同時，公共受托人也可以拒絕接受信托。法律規定的公共受托人的權利的限制和排除非常廣泛，但是僅限于在司法領域。這對于防止公共受托人被強迫卷入財產贈與人和債權人之間的糾紛和防止信托所帶來的其他風險，是非常重要必要的保護措施。

三、公共受托人制度引入我國的可能性

在老年人不能利用營業信托解決養老問題，又沒有近親朋友愿意承擔老年的生活照顧和老年人財產管理問題，或者負有義務的近親屬不能履行相關職責時，可以引入公共受托人解決老年人的財產管理問題。

公共受托人可以考慮由民政部門或者其他政府部門牽頭設立公共受托人，公共受托人可以承擔起管理無人照管的老年的生活，包括生活的照顧和財產的管理。當然，囿于能力和職責上的限制，公共受托人可能不方便直接承擔相應的管理職責。因此，公共受托人也可以是為老年人選擇受托人，公共受托人擔任保護人或監察人的職責，同時，公共受托人應當負責監督受托人的工作，保護老年人的利益。

某種意義上，在養老信托制度中，公共受托人是營業信托和民事信托制度的補充，可以有效彌補營業信托、民事信托中不能很好解決的養老信托問題，屬于一種兜底性的制度規范。

值得注意的是，北京市在2015年7月27日頒布實施了《特殊家庭老年人通過代理服務入住養老機構實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），該條例是為了解決那些特殊老年人群體（包括失獨老人在內）入住養老機構、就醫無監護人簽字等所面臨的實際困難。同時，也排除養老機構尤其是社會力量舉辦的養老機構，由于需要持續支付費用或者是別的一些突發狀況所引起的糾紛或是經濟損失。通過《實施辦法》中的規定可知，代理服務機構主要是接受特殊家庭老年人委托，協助其與養老機構簽訂《北京市養老服務合同》，當老年人生病或是發生緊急情況需要接受醫療救治時，代為辦理其住院登記、手術簽字等相關事宜，在申請人權益受到侵害時，代理特殊家庭老年人進行維權以及其他經雙方約定的服務事項。[ 《特殊家庭老年人通過代理服務入住養老機構實施辦法》第8條]從該規定上看，代理服務機構具備“公共受托人”的某些職責，只不過其沒有明確說明運用信托原理解決相關問題。據了解，北京市經過招標，確定一家基金會作為全市特殊家庭老人入住養老機構的代理服務機構。從2016年1月起，這家基金會將為需要入住養老機構的無子女老人提供擔保服務，并在老人出現疾病時代為辦理住院登記、手術簽字等。可以看出，這項制度已有了公共受托人的雛形，但運行效果如何，還有待進一步觀察。未來可在現有類似制度的基礎上，通過立法規范，構建我國的公共受托人制度，以解決老年人及其他特殊人群財產無人管理的難題。

注釋：

①朱耀文：《英國公共受托人制度研究》，第31頁，華東政法大學2012年碩士論文。

參考文獻：

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