從政策學角度淺析我國體育彩票政策的演變

張麗麗

(湖州師范學院 體育學院 浙江 湖州 313000)

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·體育經濟學·

從政策學角度淺析我國體育彩票政策的演變

張麗麗

(湖州師范學院 體育學院 浙江 湖州 313000)

采用文獻資料法和訪談法，對我國體育彩票政策的演變過程進行梳理，從政策學角度分析了體育彩票政策的數量變化、制定主體及內容、執行方式的演進，指出我國體育彩票政策演進過程中存在的問題，為我國體彩票政策的完善提供參考。

體育彩票；體育彩票政策；政策演變；政策分析

體育彩票是體育產業的一個分支，它是為了更好地發揮體育本體產業的效益而提供的綜合服務的部門。任何國家在合法化彩票業的時候，都需要研究和制定明確的宏觀產業政策。然而，由于我國彩票在合法化時的特殊歷史原因，我國主管部門至今仍缺乏對彩票業乃至整個博彩業發展的宏觀產業政策的研究和制定[1]。我國體育政策研究涉及體育政策的本質研究、價值研究和過程研究，較少涉及到體育彩票政策的研究。以政策學為視角對我國體育彩票政策的演變進行分析，為我國相關管理部門進一步完善我國體育彩票政策提供參考，促進體育彩票業的發展。

1　體育彩票政策的界定

政策較為有代表性的界定是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則[2]。原國家體委在《國家體委1994-1995年度體育彩票發行管理辦法》中定義體育彩票為：“以籌集國際和全國性大型體育運動會舉辦資金等名義發行的，印有號碼、圖形或文字的，供人們自愿購買并能夠證明購買人擁有按照特定規則獲取獎勵權利的書面憑證[3]”。產業政策是政府為了實現某個經濟或社會目標而制定的用以調控經濟的各種政策的總和[4]。通過對體育彩票、政策及產業政策的理解，歸納出體育彩票政策應該是關于體育彩票的國家政權機關、政黨組織和其他社會政治集團在一定時期內采取的一般步驟和具體措施，是政府為了實現一定的經濟和社會目標而對體育彩票行業的形成和發展進行干預的各種政策的總和。

目前，現有的文獻研究多從彩票監管制度、市場制度、資金分配制度等方面進行探究。李怡對中外體育彩票業政策法規比較進行了分析[5]，楊琳從產業政策視角對中國體育彩票業政策進行了研究。研究指出：“我國發行體育彩票時間尚短，體育彩票的法制化沒有跟上體育彩票發展的步伐，導致我國缺少一部正式的有關彩票管理的法律，而僅有若干黨中央、國務院發布的通知或中國人民銀行、財政部以及民政部、國家體育總局制定的零散彩票管理行政規章，這與我國現在的彩票市場發展形勢極不相稱[4]。”金世斌在《中國彩票20年的政策演變與路徑》中探討了中國彩票監管制度、市場制度、資金分配制度、稅收制度的演變過程，把福利彩票與體育彩票結合起來分析彩票的發展階段與特征、政策演變過程、動力機制[6]。

2　我國體育彩票政策的發展歷程

體育彩票政策在一定的社會背景下產生，在特定的政治體制、經濟體制和體育產業發展，隨著本國的社會發展需求而不斷發展和完善。體育彩票政策基本經歷了從無到有、從少到多、從籠統到細致的發展過程。體育彩票政策的制定動因主要有兩種，一是體育彩票發展的強烈需求或體育彩票組織的強烈要求，促使體育彩票政策的產生；二是政府為了發展本國體育事業，調整整體產業結構，主動制定體育彩票政策，以培育和擴大體育彩票市場。體育彩票政策的變遷是一個連續的漸進的過程，不能把每個階段截然分開。體育彩票政策的發展歷程大致分為以下三個階段：萌芽階段(1984年-1994年)、起步階段(1995年-1999年)、快速發展階段(2000年至今)[7]。如表1所示。

表1　我國體育彩票政策的發展歷程

注：數據出自柳晏源《中國體育彩票發展的政策變遷研究 》

3　我國體育彩票政策演變的分析

3.1體育彩票政策數量變化的年度分析

從整體上看，體育彩票政策數量的變化呈中間高、兩邊低的態勢，其中，在萌芽階段的1994年出現了6個體育彩票有關政策，這是由于體育彩票剛進入市場，缺乏監管，市場秩序出現了混亂，從發行到管理機制不夠完備，特別是出現了一些不良事件，國務院頒發了一系列的政策來加強對體育彩票的統一規劃和管理。這一階段的彩票政策大都是針對“禁止濫發和擅發、彩票市場秩序、市場管理”，對早期彩票的發行管理和市場秩序調節產生了一定的作用，為以后的彩票管理和市場規范奠定基礎[7]。在起步階段，頒發的體育彩票政策總體較多，這是因為彩票市場秩序的規范性和監管不夠，缺乏長效的法律規范，在體育彩票組織管理和發行過程中雖然明確規定和統一，但還是存在諸多問題，實行發現問題立即處理，維護彩票市場秩序，進行彩票管理體制改革。此外，體育彩票市場初步打開，管理體制轉變成國家彩票管理，有關管理和發行工作逐步有序也需要有關政策進行扶持。在快速發展階段，除2000年出現5個政策、2001年出現了10個政策外，其他年份逐漸平緩。這一階段體育彩票的管理體制正式步入國家管理性質，在2000、2001的交接階段，制定的政策較多，彩票市場的科技化、秩序化、法制化不斷規范，“管辦分離”、理順彩票中心內部機構職能，管理、制度、廉政方面做出監督，不斷塑造和提升體育彩票形象，各項工作逐步程序化，安全系數增加，管理逐步科學完善。體育彩票政策頒發的階段和年份體現了體育彩票政策由出現到起步到快速發展的過程。在快速發展階段出現了“真空期”，說明體育彩票的管理已逐步制度化、科學化，再次表明了體育彩票政策在特定的政治體制、經濟體制和體育產業發展，隨著本國的社會發展需求而不斷發展和完善。如圖1所示。

3.2體育彩票政策制定主體及內容的演進

在20世紀80年代，我國社會改革和經濟的發展給發行彩票帶來了機遇。在體育彩票萌芽階段，只以一些用于籌集大型運動會的獎券形式發行。1994年3月11日國務院發布《國務院辦公廳關于體育彩票等問題的復函》批準當時的國家體委在全國范圍內發行體育彩票，于1994年4月5日成立了國家體委體育彩票管理中心。國家體委于1994年6月18日發布《國家體委關于做好1994—1995年度體育彩票銷售工作的通知》，體育彩票政策的制定主體由國務院成為國家體委，中國人民銀行為國務院確定主管彩票工作的機關。這一階段體育彩票的政策主要針對體育彩票的合法發行和市場存在的問題，缺乏具有法律效力的、長期的約束性政策，行政色彩非常明顯，為下一階段體育彩票正式發行機構設置、發行額度等方面提供了籌備工作指導。在起步階段，雖然國家及相關部門頒布了多條行政性政策來予以規范體育彩票的發行管理，但還是出現了因體育彩票銷售而導致的一系列群體性事件。體育彩票管理中心、中國人民銀行、國家體委辦公廳相繼頒發了《關于計算機輔助銷售傳統型體育彩票的有關問題的緊急通知》、《關于加強彩票市場管理的緊急通知》、《關于加強體育彩票銷售管理的緊急通知》、《關于體育彩票額度審批程序及銷售管理要求的通知》、《關于電腦彩票管理工作要求的通知》等政策文件，圍繞體育彩票的發行、市場管理、電腦彩票管理、銷售管理、額度分配、公益金、審計監督等問題[7]。這一階段體育彩票政策出現了對一些問題的預判能力不足，存在被動地針對“出現問題”而頒發政策，政策的制定主體也多方面，出現了“齊抓共管”。1999年，中國人民銀行向國務院報送了《關于改革彩票管理體制的請示》，經批準，將彩票主管職能移交給財政部，標志著體育彩票的管理體制轉變為國家彩票管理，體育彩票政策的制定越來越細化，正逐漸規范化、科學化。在快速發展階段，國家體育總局成立了中體彩科技發展有限公司，進一步完善了體育彩票管理制度，實行了“管辦分離”。體育彩票市場秩序不斷規范，體彩電腦彩票系統開發、銷售、公益金分配、足球彩票、籃球彩票、財務管理等工作進一步細化。圍繞彩票立法和健全體育彩票管理制度，2009年5月國務院頒布了《彩票管理條例》，并制定了《2007-2009年體育彩票發展實施綱要》、《體育彩票“十二五”規劃》，體育彩票政策走上法制化、科學化的道路。如圖2所示。

圖1　體育彩票政策年度頒布數量變化

圖2　體育彩票政策制定主體及內容的演進

3.3體育彩票政策執行方式的演進

在體育彩票政策發展的三個階段，政策的執行總體依靠政府權威，采用行政措施自上而下執行。體育彩票政策是伴隨著國家批準體育彩票合法發行而產生的，在體育彩票的發展過程中起到引導和調控作用。體育彩票政策的制定有一定的滯后性，特別是在起步階段，針對“出現問題”而制定政策，在執行過程中“解決問題”。體育彩票政策執行的監管體制也經歷了“民政部——中募委監管”、“中國人民銀行-民政部-國家體委監管”、“財政部-民政部-國家體育總局監管”三個過程[6]。在萌芽階段，出現了濫發彩票、獎券的現象，雖頒布有關制止濫發各種獎券的通知等體育彩票政策，但并不能有效制止，加上監管力度不夠，在利益驅動下，出現了一些不良事件，體育彩票政策的執行缺乏有效性。在1993年國務院34號文件再次重申彩票發行權批準權在中央[8]，體育彩票的發行管理才得以規范。目前我國體育彩票的管理體制是國務院領導，體育總局主辦，彩票管理中心發行，財政部負責監管，稅務、審計部門監督[4]。2009年國務院頒布的《彩票管理條例》標志我國彩票工作邁向法制化的新臺階，彩票管理條例的產生可以將對彩票的管理依據從部門行政規章上升到國務院行政法規的層次。2012 年國務院批準的《彩票管理條例實施細則》是對 《彩票管理條例》的進一步細化，明確規定了彩票管理職責、彩票的發行和銷售，開獎和兌獎等，強化了彩票的監管力度，有益于彩票市場的有序運行，并為彩票購買者提供了合法的權益保障，不僅在制度層次確保了彩票在我國的發展，還使得體育彩票在我國法制化建設和規范化管理的進程加快[4]。

4　我國體育彩票政策演進過程中存在的問題

我國體育彩票目前還是政府統一管理，行政色彩較為濃厚，彩票主管權利集中于政府部門，不能完全進入市場。體育彩票政策還沒有形成完整體系，涉及的范圍、深度還不夠。

現有的體育彩票政策偏重于為“解決問題”而“解決問題”，存在“發現問題”而“解決問題”，缺乏對存在問題的根源、內在機制的分析和研究，導致體育彩票政策的可預測性不夠，缺乏關于體育彩票政策執行問題的研究。

其次，我國體育彩票政策的研究尚處于起步摸索階段，與政策相關的基礎研究還太少，關于體育彩票政策執行研究的理論分析非常匱乏。在政策學研究中，一個完整的政策運行過程分為政策制定、政策執行和政策評估。現有的體育彩票政策研究側重于分析彩票政策的現狀和存在問題，解讀政策文件，梳理彩票政策的內容、類型，沒有進一步分析體育彩票政策的執行和評估，缺乏系統性和前瞻性，而在其它公共政策執行研究領域，政策網絡理論、治理理論等已被廣泛應用。體育彩票政策應與政策學、社會學、經濟學等學科緊密聯系，可以為體育彩票政策研究提供基礎性的理論分析依據。國外關于政策的研究絕大多數都遵循著嚴謹的研究程序，即陳述研究問題—提出研究假設—構建理論模型—收集數據—假設檢驗—解釋與說明—后續研究展望，而在我國體育政策執行研究中較容易關注某個環節或者某個要素對執行效果的影響，忽視從整體角度對體育彩票政策執行的各個要素之間的相互影響。這和我國體育彩票政策剛步入規范化和法制化道路有關，也為體育彩票政策的后繼研究提供了一定的基礎。

5　結論

5.1我國體彩票政策在一定的社會背景下產生，隨著社會的發展而發展，經歷了萌芽階段、起步階段和快速發展階段。

5.2我國體育彩票政策數量的變化呈中間高、兩邊低的態勢。體育彩票政策經歷了部門彩票到國家彩票的轉變，分別為：國家體委制定體彩政策——體育彩票管理中心、中國人民銀行、國家體委“齊抓共管”——財政部、國家體育總局“管辦分離”。我國體育彩票政策總體依靠政府權威，采取行政措施自上而下執行，在制定、監管過程中有一定的滯后性。

5.3我國體育彩票政策研究處于起步摸索階段，還沒有形成完整體系，與體育彩票政策相關的基礎研究較少，理論支持尚為薄弱。

[1]王薛紅.中國彩票業的發展與政策研究[J].財政研究，2006(9):11-14.

[2]張蕊.我國地方政府公共政策執行問題研究[D].鄭州：鄭州大學，2012.

[3]回顧中國體育彩票發展歷程：總銷量5600億[EB/OL].http://news．starlott．tom/2012/12/2012121111 2008127791．html.

[4]楊琳.基于產業政策視角下的中國體育彩票業政策研究[D].北京：首都體育學院，2012.

[5]李怡.中外體育彩票業政策法規比較[J].武漢體育學院學報,2008，42(2):39-44.

[6]金世斌.中國彩票20年的政策演變與路徑[J].體育與科學,2008，29(1):54-59.

[7]柳晏源.中國體育彩票發展的政策變遷研究[D].長沙：湖南師范大學，2014.

[8]國務院關于進一步加強彩票市場管理的通知(國發〔1993〕34號).

Analysis on the Evolution of Sports Lottery Policy in China from the Perspective of Policy Science

Zhang Li-li

(School of Physical Education, Huzhou University, Huzhou 313000, China)

By using the method of literature and interview, the research sorts out the evolution process of China's sports lottery policy, and analyzes the number variety, making subject and content, execution mode of evolution of sports lottery policy from the perspective of policy. It points out that problems exist in China's sports lottery policy evolution, provide a reference for the perfection of Chinese lottery policy.

sports lottery; sports lottery policy; policy evolution; policy analysis

1004-3624(2016)05-0044-04

湖州師范學院科研項目(2015XJWK05)

2016-06-28

張麗麗(1977-)，女，湖北人，講師，碩士，研究方向：體育人文社會學.

G80-05

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