中國與北極：合作與共贏之路

劉惠榮　孫善浩

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

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中國與北極：合作與共贏之路

劉惠榮孫善浩

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

中國作為“近北極國家”，是北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方。自獲得北極理事會(huì)正式觀察員資格后，盡管仍然是“戴著鐐銬起舞”，但畢竟贏得了參與北極地區(qū)事務(wù)的更廣闊的舞臺(tái)，中國與北極的紐帶已從科學(xué)考察為主擴(kuò)展至更大范圍、更高層面的合作和發(fā)展領(lǐng)域。從中國當(dāng)下社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，中國在北極的權(quán)益應(yīng)當(dāng)著眼于積極參與科學(xué)考察以及航運(yùn)、資源開發(fā)、可持續(xù)發(fā)展等北極事務(wù)中，堅(jiān)持合作共贏，以合作促進(jìn)彼此的共同發(fā)展。對(duì)于北極事務(wù)的基本態(tài)度是“積極參與”，核心原則是“國際合作”。

北極治理；北極法律地位；中國參與；合作共贏

由于北極海冰的快速消融的環(huán)境變化以及經(jīng)濟(jì)全球化、世界多極化深入發(fā)展，北極地區(qū)在航運(yùn)、資源開發(fā)、旅游以及其它社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展動(dòng)力蘇醒過來，北極正處于大規(guī)模開發(fā)利用的戰(zhàn)略準(zhǔn)備期，其戰(zhàn)略價(jià)值日益受到北極國家和域外國家的關(guān)注。2013年5月15日，中國被北極理事會(huì)吸納為正式觀察員國后，中國獲得了參與北極治理的新的資格，對(duì)于北極地區(qū)的研究的深度和廣度也獲得前所未有的發(fā)展。

一、中國的北極活動(dòng)

中國作為北極圈外的“近北極國家”，在北極開展的最早的、也是主要的活動(dòng)是科學(xué)考察，主要目的是了解北極地區(qū)的自然過程及其變化對(duì)中國海洋、氣候、生態(tài)環(huán)境等系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響和作用。當(dāng)前中國的北極考察已經(jīng)從不定期的考察發(fā)展到常態(tài)化考察，對(duì)北極的研究也已進(jìn)入歷史最好時(shí)期。

中國對(duì)北極事務(wù)的關(guān)切度的大幅度提升始于2007年俄羅斯北極點(diǎn)插旗事件之后。秉承一貫的“內(nèi)斂韜晦”政治傳統(tǒng)，政府重點(diǎn)關(guān)注的是北極的科研價(jià)值以及對(duì)于氣候變化的重大影響，尤其是后者。據(jù)《2013年度中國極地考察報(bào)告》發(fā)布的北極考察項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)：2013年度承擔(dān)北極黃河站科學(xué)考察任務(wù)共計(jì)47人次，執(zhí)行了16個(gè)考察項(xiàng)目，其中，“極地專項(xiàng)”6項(xiàng)、國家自然基金項(xiàng)目3項(xiàng)。主要圍繞空間物理、冰川、生態(tài)環(huán)境變化檢測(cè)等學(xué)科開展研究。因?yàn)椤爸袊鳛楸卑肭蜃畲蟮陌l(fā)展中國家，北極地區(qū)氣候環(huán)境的變化過程深刻影響著中國氣候與環(huán)境的變化，直接關(guān)系到中國的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活，開展北極科學(xué)考察對(duì)促進(jìn)我國的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。”。[1]對(duì)于政府而言，高度關(guān)注北極氣候環(huán)境的變化問題及其給我國帶來的影響是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府必然的選擇。

2013年再次迎來一大轉(zhuǎn)機(jī)，中國參與北極區(qū)域事務(wù)獲得了北極理事會(huì)這一北極地區(qū)影響最大的組織的認(rèn)可，正式觀察員身份的取得使北極我國開展的北極活動(dòng)的平臺(tái)大幅度增加，活動(dòng)的廣度有所擴(kuò)展。當(dāng)年4月，中美第4次海洋法與極地事務(wù)磋商在美國舊金山舉行。兩國就北極理事會(huì)觀察員國、南極搜救和旅游等共同關(guān)注的海洋法與極地方面的事務(wù)交換了意見。為實(shí)現(xiàn)深化國際海洋法律和政策、北極和南極領(lǐng)域的合作的目的，雙方經(jīng)磋商決定在中國舉行第5輪對(duì)話。在5月召開的北極理事會(huì)的第八次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，中國最終成為觀察員國，邁出了參與北極治理里程碑式的重要一步。根據(jù)這次會(huì)議上通過的《北極理事會(huì)下屬機(jī)構(gòu)觀察員手冊(cè)》，結(jié)合2011年努克會(huì)議上形成的《努克宣言》和高官會(huì)議報(bào)告(SAO Report)中關(guān)于觀察員作用與準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的建議，中國取得了參與北極地區(qū)事務(wù)的“基本參與權(quán)”。2014年11月18日俄羅斯自然資源和環(huán)境部長(zhǎng)東斯科伊在回答新華社記者關(guān)于中俄合作開發(fā)北極資源前景的提問時(shí)所言，中俄應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)在北極研究、開發(fā)方面的合作，他提出：“中國是北極理事會(huì)觀察員國，有權(quán)利參與探討北極問題和北極資源的開發(fā)活動(dòng)。”

北極理事會(huì)通過頒布一系列文件對(duì)觀察員國的資格加以明確規(guī)范，包括：1996年《關(guān)于建立北極理事會(huì)的宣言》(渥太華宣言)、1998年《北極理事會(huì)程序規(guī)則》附件一“加強(qiáng)北極理事會(huì)的框架”(2014年于基律納修訂)、2011年5月努克部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上達(dá)成的《北極高級(jí)官員報(bào)告》(SAO Report)和2014年基律納會(huì)議編制發(fā)布的《觀察員手冊(cè)》。上述文件一脈相承地申明了北極國家對(duì)作為觀察員國參與北極地區(qū)事務(wù)的活動(dòng)規(guī)范。首先，確定了取得觀察員資格必備的前提條件，包括：承認(rèn)北極國家在北極的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，承認(rèn)聯(lián)合國海洋法公約是北極的基礎(chǔ)法律框架，必須尊重原住民的價(jià)值觀、利益、文化和傳統(tǒng)，必須有對(duì)北極原住民進(jìn)行財(cái)政支持的意愿和能力，必須展示其在北極的利益、興趣和工作能力等等。其次，通過了一系列參與程序、財(cái)政輸入等方面的特別規(guī)定，確認(rèn)北極八國在北極理事會(huì)內(nèi)部任何決策中的專屬權(quán)利和責(zé)任，旨在保證觀察員的地位要居于北極國家之下。第三，明確規(guī)定了作為觀察員所應(yīng)盡的義務(wù)和貢獻(xiàn)，如在北極理事會(huì)各工作組層面的積極參與，應(yīng)做出科技、財(cái)政捐助等支持，對(duì)原住民及其組織應(yīng)盡的財(cái)政支持以及將來自北極的聲音和議題傳達(dá)到全球決策機(jī)構(gòu)中。值得觀察員國冷靜思考的是，觀察員的身份并非永久性，還需要定期接受北極理事會(huì)的考評(píng)。由此可見，觀察員在北極理事會(huì)中身份有限，其活動(dòng)權(quán)限也是有限的，流露出北極理事會(huì)希望觀察員“戴著鐐銬起舞”意圖。[2]

成為北極理事會(huì)觀察員國后，政府先后派團(tuán)參加了北極理事會(huì)高官會(huì)議等國際極地組織會(huì)議，同一些國家簽署了極地領(lǐng)域雙邊合作協(xié)議，組織開展了與多個(gè)國家的極地領(lǐng)域國際合作研究。載入《2013年度中國極地考察報(bào)告》的2013年度有影響的對(duì)外活動(dòng)有：

2013年4月17日，冰島總理約翰娜·西于爾扎多蒂女士訪問中國極地研究中心，并見證中冰雙方簽署了船舶相關(guān)技術(shù)的合作備忘錄。

2013年7月10～11日，第5輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話在北京舉行，中國國家主席習(xí)近平的特別代表國務(wù)委員楊潔篪與美國總統(tǒng)奧巴馬的特別代表國務(wù)卿克里共同主持了戰(zhàn)略對(duì)話，其中深化中美在北極和南極領(lǐng)域的合作以及雙方就在南極羅斯海建立海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)方面開展合作被列入戰(zhàn)略對(duì)話具體成果清單。

2013年9月10日，國家海洋局黨組成員、副局長(zhǎng)陳連增在京會(huì)見了芬蘭議會(huì)財(cái)政委員會(huì)通訊分委會(huì)主席卡里·拉亞馬奇一行，就加強(qiáng)北極方面的合作進(jìn)行了交流。

值得注意的是，國家海洋局與中國遠(yuǎn)洋運(yùn)輸(集團(tuán))總公司簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，表明中國參與北極事務(wù)的商業(yè)化時(shí)代到來了：

2013年3月14日至9月16日，中遠(yuǎn)集團(tuán)“永盛”號(hào)貨輪圓滿完成北極東北航道首航任務(wù)，這是第一艘成功穿越艘成功穿越北極東北航道的中國商船。

在民間交流方面，2013年9月，第2屆中俄“21世紀(jì)北極政策”研討會(huì)在俄羅斯圣彼得堡大學(xué)召開。雙方就北極政策方面的立場(chǎng)和關(guān)切進(jìn)行了交流。通過研討，為開啟中俄在北極事務(wù)方面的合作創(chuàng)造了溝通的窗口。2013年3月，“展望 2050年北極—貿(mào)易、能源與環(huán)境”北極峰會(huì)在挪威奧斯陸舉行，有關(guān)國家政要、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)袖、科學(xué)家、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人和獨(dú)立評(píng)論人等約200人與會(huì)，國家海洋局派員參加會(huì)議。會(huì)議從北極地區(qū)的環(huán)境、資源、社會(huì)、地緣政治以及合作等方面進(jìn)行了探討，中國極地研究中心主任楊惠根在“開發(fā)潛在的新貿(mào)易航線”議題下做了關(guān)于北極航道的特邀報(bào)告。

2013年，北極大學(xué)(University of the Arctic)，一個(gè)由致力于北方/北極地區(qū)研究與高等教育，由眾多大學(xué)、學(xué)院及其它組織共同組建的一個(gè)非營(yíng)利性聯(lián)盟首次一次性吸納了數(shù)家中國機(jī)構(gòu)加入其中。北極大學(xué)這個(gè)大學(xué)聯(lián)盟成立于2001年6月12日，多年來致力于北極研究與教育，目標(biāo)是通過合作研究，推動(dòng)環(huán)北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和原居民文化的保護(hù)。北極大學(xué)成員包括兩類：一類是正式成員(full member)，來自北極八國；另一類是準(zhǔn)成員(associate member)來自非北極國家或地區(qū)。中國海洋大學(xué)以及中國極地研究中心等國內(nèi)極地研究單位于2013年2月向北極大學(xué)提交了入會(huì)申請(qǐng)，并于6月初在美國阿拉斯加大學(xué)舉行的2013年北極大學(xué)理事會(huì)上獲得批準(zhǔn)。2014年5月又有大連海事大學(xué)等單位加入北極大學(xué)，國內(nèi)已有十所高校和研究機(jī)構(gòu)成為北極大學(xué)的準(zhǔn)成員。

伴隨著對(duì)北極事務(wù)參與度的提升，2013年度，有關(guān)北極的軟科學(xué)項(xiàng)目有了長(zhǎng)足發(fā)展。其中，自2011年啟動(dòng)的“極地國家利益戰(zhàn)略評(píng)估”專題共有34家高校和科研院所，150多位專家參與研究，涉及戰(zhàn)略、政策、法律、國際政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、航運(yùn)、信息管理等多個(gè)學(xué)科，完成了極其豐富的研究成果。由此可見，我國對(duì)北極地區(qū)戰(zhàn)略、政治、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和航運(yùn)等方面也開始廣泛關(guān)注。

中國對(duì)于北極事務(wù)的基本態(tài)度是“積極參與”，*參見中國國家海洋局局長(zhǎng)孫志輝在視察中國極地研究中心和“雪龍”號(hào)考察船時(shí)的講話，“國家海洋局領(lǐng)導(dǎo)視察極地中心和‘雪龍’船”，http://www.pric.gov.cn/noteinfo.asp?sortid=101&id=696，2008-06-03/2011-03-24。核心原則是“國際合作”。*參見中國國務(wù)院副總理李克強(qiáng)在紀(jì)念中國極地考察二十五周年座談會(huì)上的發(fā)言：“進(jìn)一步發(fā)展極地事業(yè)，不斷加強(qiáng)極地考察能力建設(shè)，扎實(shí)開展極地戰(zhàn)略和科學(xué)研究，積極參與國際極地事務(wù)合作，譜寫我國極地和海洋考察事業(yè)的新篇章，為造福人類社會(huì)、促進(jìn)世界可持續(xù)發(fā)展作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。”“李克強(qiáng)：極地考察關(guān)系我國的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益”,http://news.xinhuanet.com/politics/2009-11/20/content_12508072.htm，2009-11-20/2011-03-24。自2013年中國取得北極理事會(huì)正式觀察員資格后，盡管仍然是“戴著鐐銬起舞”，但畢竟贏得了參與北極地區(qū)事務(wù)的更大的舞臺(tái)，中國與北極的紐帶已從較為單純的科學(xué)考察提升至更大范圍、更高層面的“合作與發(fā)展”。中國與北極地區(qū)的合作是全方位的，彼此之間的合作旨在謀求共贏。有關(guān)北極的學(xué)術(shù)研究中，“北極治理”話題是近年來出現(xiàn)頻率極高的熱點(diǎn)，無論在地緣政治或國家主權(quán)等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，還是在資源、國際航運(yùn)、生物多樣性等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，北極地區(qū)的治理問題覆蓋領(lǐng)域越來越廣泛，而合作與發(fā)展始終主宰著北極治理話題，成為北極問題研究的關(guān)注焦點(diǎn)。在合作的基礎(chǔ)上謀求共同發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)共贏目標(biāo)，即體現(xiàn)了中國的利益，也反映了北極地區(qū)整體發(fā)展的大趨勢(shì)。

二、國內(nèi)學(xué)界關(guān)于北極問題的研究

國內(nèi)學(xué)界有關(guān)北極地區(qū)的社會(huì)事務(wù)的研究較之前幾年，無論是廣度還是深度都有了較大的發(fā)展。以下數(shù)據(jù)是根據(jù)2013、2014年度國家社科基金和教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目中有關(guān)北極問題的立項(xiàng)信息統(tǒng)計(jì)而來。

表1　2013-2014國家社科北極相關(guān)項(xiàng)目

表2　2013-2014教育部人文社科類北極相關(guān)項(xiàng)目

近年來，國內(nèi)對(duì)于北極的社會(huì)科學(xué)研究集中于基礎(chǔ)性的研究，主要涉及北極的國際法律地位和國際政治態(tài)勢(shì)、適用北極的法律體系以及北極戰(zhàn)略和政策、科學(xué)考察管理制度、北極航道管轄、北極的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、斯瓦爾巴德條約等。最近幾年，涉獵北極問題的研究者逐漸增多，研究成果的深度和廣度也有大幅度提高，與國際知名極地問題研究機(jī)構(gòu)研究人員的交流不斷加深，贏得了平等交流的話語權(quán)。囿于篇幅及研究條件，下面僅對(duì)國內(nèi)法學(xué)界對(duì)于北極問題的一些有代表性研究成果進(jìn)行述評(píng)。

(一)北極的國際法律地位和解決現(xiàn)有爭(zhēng)端的模式

北極地區(qū)并非嚴(yán)格意義上的國際法概念。北極至今沒有專門的國際條約界定其國際法地位，因?yàn)樵诒睒O地區(qū)分布著八個(gè)主權(quán)國家，其中有些國家之間存在海域劃界爭(zhēng)端和外大陸架主張，但根據(jù)現(xiàn)行國際法制度(領(lǐng)土主權(quán)和海洋法)，北極地區(qū)的法律秩序呈現(xiàn)出“不成體系性”。[3](P222)目前主流觀點(diǎn)主張，鑒于北極地區(qū)國家絕大多數(shù)都是《聯(lián)合國海洋法公約》的締約國(美國除外)，因此可以利用《聯(lián)合國海洋法公約》所提供的海域制度框架來確定北極的法律性質(zhì)，北冰洋沿岸國家可以根據(jù)公約主張其內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架(2008年5月北冰洋沿岸五國達(dá)成的《伊盧利薩特宣言》(Ilulissat Declaration)也證實(shí)了這種立場(chǎng)符合北極國家的意愿)。除上述區(qū)域外的北冰洋的其余海洋部分應(yīng)當(dāng)屬于公海，其海底屬于“國際海底區(qū)域”，按照《聯(lián)合國海洋法公約》確定的原則，在公海實(shí)行公海自由原則，而國際海底區(qū)域則根據(jù)“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的權(quán)利屬性，應(yīng)當(dāng)由國際海底管理局負(fù)責(zé)管理和開發(fā)，它們都不能成為國家占有的對(duì)象。[4]

北極八國對(duì)于自身在北極現(xiàn)實(shí)和潛在的權(quán)益愈來愈加重視，圍繞領(lǐng)土、資源、航道、科考等權(quán)益的爭(zhēng)端始終未得到解決，有些甚至逐漸升級(jí)。由于北極法律秩序的未來走向關(guān)系到作為北半球國家(所謂“近北極國家”)的中國目前和未來參與北極事務(wù)的深度和廣度，因此北極法律秩序的走向問題引起了普遍的關(guān)注和重視，目前涉足北極政治法律研究的學(xué)者幾乎都通過不同形式提出各自觀點(diǎn)，預(yù)測(cè)解決北極現(xiàn)有爭(zhēng)端的的模式。

第一種思路受“南極條約體系”或者《斯瓦爾巴群島條約》所倡導(dǎo)的“擱置爭(zhēng)議”的處理原則啟發(fā)，尋求各方利益共同點(diǎn)，謀求利益最大化。上述條約是上個(gè)世紀(jì)解決國際權(quán)益爭(zhēng)端的兩個(gè)典范，都為存在一定沖突的利益各方提供了解決問題的思路：擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)。這也是避免沖突升級(jí)損害共同利益的唯一辦法。第二種思路是重新構(gòu)建一個(gè)“北極特定模式”，即根據(jù)北極極其特殊的國情、地區(qū)情況和自然環(huán)境，在北極建立一個(gè)特別的“北極條約”。以全新的《北極條約》為核心,根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要和未來的發(fā)展情勢(shì)，可以針對(duì)北極地區(qū)的某些亟待解決的問題，比如環(huán)境保護(hù)、資源的開發(fā)利用、航道利用、甚至能否非軍事化等具體領(lǐng)域進(jìn)一步磋商，締結(jié)系列議定書及其附件，最后形成一個(gè)傘狀結(jié)構(gòu)、相互補(bǔ)充的“北極條約體系”。目前，北極理事會(huì)正在從北極國家高層論壇向著區(qū)域性官方組織方向發(fā)展，2011年《北極航空和海上搜救協(xié)定》之類具有法律約束力的區(qū)域協(xié)定可能會(huì)增多，國際海事組織主持推動(dòng)《極地航行規(guī)則》也已出臺(tái)，因此，雖然在北極地區(qū)全面建立一個(gè)統(tǒng)一條約的前景并未顯露出端倪，但北極特定模式的區(qū)域一體化安排在某些領(lǐng)域可能實(shí)現(xiàn)。第三種思路則是“發(fā)展海洋法公約模式”，即充分利用現(xiàn)有的國際海洋法的制度框架，發(fā)展出可以適用于北極的特有制度和規(guī)則來解決相關(guān)問題。[5]從近年來北極國家各國動(dòng)態(tài)以及北極理事會(huì)等北極區(qū)域組織所通過的一系列決議、宣言、聲明所釋放出的信息來看，北極地區(qū)若要實(shí)現(xiàn)安定、發(fā)展，必須承認(rèn)一點(diǎn)：即首先要保證北極國家維護(hù)好本國的利益，進(jìn)而才有可能謀求區(qū)域共同體的合作與發(fā)展，才有可能考慮是否有必要締結(jié)一個(gè)國際條約。我們可以通過一個(gè)近期發(fā)生的實(shí)例加以印證。2010年《俄羅斯與挪威關(guān)于巴倫支海和北冰洋海域劃界與合作條約》的簽署，結(jié)束了兩國長(zhǎng)達(dá)40年、涉及175，000平方公里爭(zhēng)議海域的劃界問題。這一合作條約的締結(jié)充分利用《聯(lián)合國海洋法公約》所確定的定紛止?fàn)幍挠嘘P(guān)規(guī)定，被視為北極地區(qū)解決海洋劃界爭(zhēng)端的成功案例。這一合作協(xié)議的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在雙方協(xié)議擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)。本著先易后難、分階段、分區(qū)塊解決爭(zhēng)端的思路，以一條相互妥協(xié)、折中的單一線劃分了兩國的管轄權(quán)和主權(quán)權(quán)利；重啟了爭(zhēng)議海域已凍結(jié)30年的油氣開發(fā)。2010俄挪條約對(duì)解決海洋劃界爭(zhēng)端有一定的借鑒意義。

北極地區(qū)法律秩序的走向必然影響到北極圈外謀求參與北極事務(wù)的國家、地區(qū)和組織的合理關(guān)切。中國作為北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國際法參與北極治理，從北極法律秩序的未來演進(jìn)中分得一杯羹。[6]

(二)北極治理——合作與發(fā)展

從21世紀(jì)初至今，北極地區(qū)問題的焦點(diǎn)反映出在北極國家之間、北極地區(qū)與域外國家之間跨界背景下國際行為體的多元合作之態(tài)勢(shì)。氣候變化這個(gè)被《聯(lián)合國氣候變化框架公約》界定的“人類共同關(guān)注事項(xiàng)”帶來的影響超越了國家主權(quán)范疇，北極地區(qū)事務(wù)的外延已經(jīng)從主權(quán)、資源等傳統(tǒng)領(lǐng)域延伸至生態(tài)問題、北極地區(qū)原住民事務(wù)以及社會(huì)發(fā)展各個(gè)方面，上述事務(wù)無法通過單個(gè)國家的單獨(dú)行動(dòng)得以解決，需要國際社會(huì)尤其是北半球國家通力合作，由此產(chǎn)生了更多的合作需求，所以說，北極地區(qū)發(fā)展進(jìn)入了國際治理的探索期。北極問題呈現(xiàn)出極其復(fù)雜的特點(diǎn)，既有八國的內(nèi)部矛盾又有內(nèi)部與外部之間的矛盾；內(nèi)部之間、內(nèi)外之間既有競(jìng)爭(zhēng)又有合作，反映了區(qū)域治理的“競(jìng)爭(zhēng)—矛盾—合作”的三階段態(tài)勢(shì)。[7]北極治理問題上國際知名的美國學(xué)者奧蘭·楊認(rèn)為，[8]盡管在可預(yù)見的未來北極不太可能出現(xiàn)一個(gè)以全面的、具有法律約束力的條約為基礎(chǔ)的綜合治理體系，但是該地區(qū)事實(shí)上已存在一系列復(fù)雜的治理安排。應(yīng)當(dāng)讓現(xiàn)有的各個(gè)治理機(jī)構(gòu)和組織齊心協(xié)力、相互支持、形成一個(gè)更加復(fù)雜的治理體系；采取共同管理的態(tài)度，使總的治理效果大于各個(gè)機(jī)構(gòu)和組織治理效果的總和。根據(jù)奧蘭·楊的分析，為了實(shí)現(xiàn)北極的善治目標(biāo)，至少就目前來看，沒有必要急于構(gòu)建一個(gè)嶄新的北極條約體系，而應(yīng)當(dāng)尊重、執(zhí)行和加強(qiáng)現(xiàn)有的北極各項(xiàng)治理機(jī)制，包括全球性的公約如《海洋法公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等，以及其他區(qū)域性的政府間條約、協(xié)定和政府同原住民之間的安排及相應(yīng)實(shí)踐等。上述治理依據(jù)既包括具有強(qiáng)制約束力的硬法，也包括尚未取得強(qiáng)制約束力的“軟法”。北極治理的各種機(jī)制應(yīng)構(gòu)成一個(gè)動(dòng)態(tài)的相互關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)，以促進(jìn)北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)正義，并承認(rèn)原住民參與決策的權(quán)利。[9]

近年來學(xué)者們對(duì)北極治理以及中國參與的研究多從兩個(gè)路徑展開：一是政治學(xué)研究的路徑，二是法學(xué)研究的路徑。許多政治學(xué)研究者運(yùn)用“公共物品”理論分析北極治理中所具有的“公共物品”性，指出“北極地區(qū)國際機(jī)制雖然目前多集中于低級(jí)政治方面，但正在逐漸外溢到更加廣泛的領(lǐng)域。以低級(jí)政治領(lǐng)域的合作為基礎(chǔ),朝著高級(jí)政治領(lǐng)域不斷邁進(jìn),這不失為北極地區(qū)國際制度發(fā)展的一條穩(wěn)健、可取的路徑。”[10]有學(xué)者運(yùn)用國家利益的分層理論分析域內(nèi)國家和域外國家在北極治理中的利益區(qū)分，進(jìn)而清晰地闡明北極治理中“合作”、“互利”、“互信”的立場(chǎng)。[11]楊劍指出：“北極治理存在著機(jī)制滯后和公共產(chǎn)品供給不足的問題，域外國家參與有助于完善制度并幫助實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。北極國家針對(duì)域外國家的參與，采取了有限納入和歧視性安排的做法。在此情形下，中國等域外國家應(yīng)充分利用北極治理的多層結(jié)構(gòu)，合法實(shí)現(xiàn)自身利益并承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。”[12]

與政治學(xué)研究的角度稍有不同的是，法學(xué)研究者更偏重于尋找北極治理與中國參與的法律根據(jù)上，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》將氣候變化界定為“人類共同關(guān)注事項(xiàng)”，以氣候變化為視角，是當(dāng)下北極治理與中國參與研究的必然選擇。北極是地球的寒極，對(duì)全球氣候的結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定性做出了決定性貢獻(xiàn)。最近10年來，北極正在發(fā)生快速變化。北極氣溫升高、海冰減退、氣候劇變，對(duì)全球、特別是位于北半球所謂“近北極國家”的我國氣候環(huán)境正在產(chǎn)生重大的影響，北極地區(qū)的法律問題已經(jīng)逐漸地從國家內(nèi)部問題、區(qū)域性問題上升為“共同關(guān)注的”全球氣候變化公共治理的討論中。在諸多的北極法律問題，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和養(yǎng)護(hù)有關(guān)的法律問題，例如生物多樣性、航道開發(fā)和利用、北極域內(nèi)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理、原住民權(quán)利等完全可以納入到全球氣候變化談判的議題之中，成為全球氣候公共治理的關(guān)鍵部分。[13]作為當(dāng)代國際法的一個(gè)創(chuàng)舉，氣候變化這個(gè)“人類共同關(guān)注事項(xiàng)”并不涉及國家主權(quán)管轄范圍的劃分問題，而是用于調(diào)整那些既可以屬于國家主權(quán)范圍內(nèi)、也可以屬于國家主權(quán)范圍外，承載著國際社會(huì)共同利益和福祉的事務(wù)，“應(yīng)被置于國際法對(duì)這種全人類公共區(qū)域的保護(hù)下”。[14](P496)迄今為止雖然這一概念尚未演進(jìn)為習(xí)慣國際法，但是它已經(jīng)通過幾個(gè)頗具國際影響的法律文件而獲得了國際社會(huì)的普遍認(rèn)可，目前主要被應(yīng)用于氣候變化和生物多樣性兩大領(lǐng)域。從全球氣候變化治理的國際實(shí)踐來看，“人類共同關(guān)注事項(xiàng)”蘊(yùn)含著三個(gè)方面的涵義：1、人類共同關(guān)注事項(xiàng)與國家主權(quán)可以兼容，前者偏重于義務(wù)性規(guī)定，強(qiáng)調(diào)國際社會(huì)各行為體基于人類共同關(guān)注事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)對(duì)承載著共同利益和福祉的相關(guān)活動(dòng)和資源負(fù)有共同的保護(hù)和管理的義務(wù)，但是，共同關(guān)注并不意味著否定各國對(duì)這些活動(dòng)和資源的主權(quán)及主權(quán)權(quán)利，各國的主權(quán)及主權(quán)權(quán)利是其承擔(dān)共同關(guān)注事項(xiàng)義務(wù)的前提和基礎(chǔ)；2、各國在對(duì)人類共同關(guān)注事項(xiàng)承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任上不是均等的，而是承擔(dān)著共同但有區(qū)別的責(zé)任；3、發(fā)達(dá)國家在人類共同關(guān)注事項(xiàng)上負(fù)有“團(tuán)結(jié)協(xié)助”(solidarity)的任務(wù)。

北極的氣候變化屬于“人類共同關(guān)注事項(xiàng)”，北極地區(qū)的氣候變化對(duì)全球氣候公共治理具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的影響，它必然應(yīng)成為全球氣候公共治理的重要議題之一。北極理事會(huì)在吸收中國等國為正式觀察員時(shí)就特別強(qiáng)調(diào)了這些新加入的觀察員國在氣候治理中應(yīng)盡的義務(wù)。現(xiàn)有的北極地區(qū)有影響力的組織、論壇中，氣候變化議題常常被擺在重要的位置上。在這一議題的談?wù)撝校騼?nèi)國家的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利可以得到充分尊重，它們(包括北極圈內(nèi)的非政府組織)可以在這一議題中發(fā)揮主導(dǎo)作用，與此同時(shí)應(yīng)當(dāng)將更多域外國家、區(qū)域組織、非政府組織“團(tuán)結(jié)”進(jìn)來，共同分擔(dān)保護(hù)北極生態(tài)環(huán)境、減弱北極氣候變化對(duì)全球的不利影響的義務(wù)和責(zé)任。

(三)北極航道(航線)*嚴(yán)格意義上說，航道與航線兩個(gè)概念的側(cè)重點(diǎn)有一定差別，但目前學(xué)者大多混用。問題研究

從上個(gè)世紀(jì)50年代開始到上個(gè)世紀(jì)末，北極域內(nèi)國家的學(xué)者開始從航運(yùn)及相關(guān)領(lǐng)域出發(fā)，開展對(duì)于北極航道(航線)的研究，他們關(guān)注的焦點(diǎn)問題主要是北極航道，具體指包括以位于俄羅斯境內(nèi)被稱為北方海航道在內(nèi)的東北航道和西北航道的法律性質(zhì)及權(quán)屬問題。在航道權(quán)屬形成了兩派截然對(duì)立的觀點(diǎn)，一類觀點(diǎn)認(rèn)為航道經(jīng)過了航線沿岸國的內(nèi)水，屬于沿岸國內(nèi)水，或是沿岸國可以行使特別管轄權(quán)的地區(qū)，包括“歷史性權(quán)利”和“直線基線”理論為依據(jù)的論證，這類觀點(diǎn)主要由作為航線沿岸國的加拿大和俄羅斯專家提出；另一類觀點(diǎn)認(rèn)為航線位于用于國際航行的海峽。進(jìn)入到21世紀(jì)之后，伴隨著北冰洋海冰融化速度加快航道通行條件越來越適宜商業(yè)通航，北極航道研究被高度重視起來。這一點(diǎn)可以從2013年、2014年國家級(jí)社科基金和教育部人文社科研究項(xiàng)目立項(xiàng)數(shù)據(jù)分析可見一斑。學(xué)者們注意到氣候變化影響到北極航道治理和航道利用開發(fā)問題。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)北極航道(航線)的研究主要包括以下幾個(gè)方面：1、北極航線的基本情況、通航前景及中國的利用現(xiàn)狀。2、北極航線的法律性質(zhì)、權(quán)屬及治理前景與中國參與。3、沿岸國和其他利益相關(guān)體對(duì)于北極航線的權(quán)利主張及其對(duì)航線國際治理的影響，包括俄羅斯對(duì)東北航道的主張及加拿大對(duì)西北航道的主張，以及北極域內(nèi)國家如美國和丹麥對(duì)北極航線的態(tài)度和重要利益相關(guān)行為體如歐盟的主張。與此同時(shí)，學(xué)界在總結(jié)圍繞東北航線和西北航線的焦點(diǎn)爭(zhēng)議基礎(chǔ)上，就兩大航線的法律性質(zhì)和權(quán)屬問題。并以此為契機(jī)開始關(guān)注航線的治理以及中國的參與。4、中國北極航線戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)。到目前為止，對(duì)中國北極航線戰(zhàn)略進(jìn)行的專題研究成果還非常稀少，可以分為三類，第一類是從宏觀層面，對(duì)于北極航線秩序的未來走向做出預(yù)判，并且基于中國立場(chǎng)提出有利于中國又能為各利益相關(guān)體所普遍接受的北極法律性質(zhì)和權(quán)屬方案，或是將北極航線納入到北極事務(wù)的大視野中去提出中國采取的戰(zhàn)略和舉措；第二類則是從航運(yùn)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度提出中國可以采取的一些對(duì)策和辦法；第三類則是運(yùn)用管理學(xué)的方法，對(duì)于中國北極戰(zhàn)略進(jìn)行模型化的分析并形成戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略目標(biāo)和行動(dòng)方案。總體上看，關(guān)于北極航道(航線)的研究尚屬于探索階段，有待于進(jìn)一步深化。

(四)關(guān)于北極資源能源開發(fā)問題

北極地區(qū)蘊(yùn)藏著豐富的未開發(fā)資源。由于北極冰融速度加快以及能源開采技術(shù)的提升，北極大陸架油氣資源的開發(fā)條件得到改善，北冰洋沿岸國家紛紛加快北極資源的開發(fā)。俄羅斯將北極地區(qū)作為保障國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略資源基地，并將開發(fā)北極資源列入《2020年前俄聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》的優(yōu)先任務(wù)之一。挪威通過稅收優(yōu)惠及鼓勵(lì)及時(shí)開采的政策加快北極油氣資源開發(fā)，美國也在積極推進(jìn)阿拉斯加液化天然氣出口項(xiàng)目，北極油氣資源正步入實(shí)質(zhì)性開發(fā)階段。正如張俠、屠景芳所總結(jié)的：在全球化背景下，北極地區(qū)“經(jīng)歷了世界資本對(duì)北極的地理再發(fā)現(xiàn)、軍事再發(fā)現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)再發(fā)現(xiàn)的過程。”[15]

學(xué)界在研究北極資源開發(fā)問題時(shí)歸納出對(duì)我國產(chǎn)生的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究者通過對(duì)石油供應(yīng)鏈的分析，關(guān)注到北極地區(qū)的石油開發(fā)將對(duì)全球石油供需市場(chǎng)提供一個(gè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，將會(huì)沖擊世界石油配置現(xiàn)有格局，提高全球石油配置效率，北極石油供給的增加將會(huì)產(chǎn)生降低石油價(jià)格的效應(yīng)，并進(jìn)一步將積極效應(yīng)傳遞到供應(yīng)鏈的中下游。不論北極的石油主觀上如何被劃分歸屬，客觀上都是全球資源，最終都會(huì)影響全球石油的配置。不少學(xué)者看到了北極資源開發(fā)尤其是石油資源開發(fā)是一個(gè)重要的機(jī)遇，呼吁政府“應(yīng)該密切關(guān)注北極石油開發(fā)動(dòng)向，放眼世界格局，為我國石油煉化企業(yè)制定正確的進(jìn)口策略和價(jià)格指導(dǎo)。”[16]在機(jī)遇面前，中國如何應(yīng)對(duì)，也是一種嚴(yán)峻的考驗(yàn)。許多實(shí)業(yè)界的研究者積極參與到這一方面研究中，分析了我國石油公司參與北極油氣開發(fā)將主要面臨三方面挑戰(zhàn)：即在惡劣環(huán)境下作業(yè)的高技術(shù)要求、對(duì)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)條件的高敏感性、缺乏有利政治因素推動(dòng)。同時(shí)指出，北極油氣開發(fā)對(duì)中國能源安全與公司可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略價(jià)值巨大，主要體現(xiàn)在多元化油氣供應(yīng)渠道和實(shí)現(xiàn)公司可持續(xù)發(fā)展、提高未來核心競(jìng)爭(zhēng)力等方面。鑒于此，中國石油公司迫切需要調(diào)整規(guī)劃，審時(shí)度勢(shì)地重新定位參與北極資源開發(fā)的戰(zhàn)略，要從實(shí)現(xiàn)國家能源安全角度的高度出發(fā)，著眼于提高企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，加強(qiáng)與俄羅斯、挪威、冰島的油氣合作。[17]

總之，國內(nèi)學(xué)界目前對(duì)于北極的研究已經(jīng)基本覆蓋到北極問題的各個(gè)領(lǐng)域，在北極地區(qū)全局性、基本法律屬性層面的問題上堅(jiān)持以海洋法為視角，運(yùn)用相容性(inclusive，或者稱之為兼容的)和排他性(exclusive，或者稱之為排斥的)公共物品的理論，分析北極治理問題，從“相容性全球公共物品”供給入手謀求合作與發(fā)展。不僅如此，學(xué)界還開始涉入北極資源開發(fā)、航道利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等專門領(lǐng)域，對(duì)合作與發(fā)展的模式、路徑、制度構(gòu)建等問題展開較為深入的研究。當(dāng)然，相比于對(duì)北極地區(qū)的自然科學(xué)研究而言，目前北極地區(qū)的人文社會(huì)科學(xué)仍不夠成熟，研究方法和研究視角有待于豐富，研究的覆蓋領(lǐng)域須進(jìn)一步擴(kuò)展，研究的深度有待于加強(qiáng)。

三、結(jié)語

中國是北極事務(wù)的“重要利益攸關(guān)方”，“增加我國在極地的實(shí)質(zhì)性存在”是國家確立的極地事務(wù)發(fā)展的基本立場(chǎng)。如何增加這種實(shí)質(zhì)性存在？須審時(shí)度勢(shì)，以發(fā)展的眼光加以對(duì)待。2015年10月，外交部副部長(zhǎng)張明在“第三屆北極圈論壇大會(huì)”上做了“中國的北極活動(dòng)與政策主張”的主旨發(fā)言，提出中國愿一如既往地秉持尊重、合作、共贏的理念，與各方加強(qiáng)交流、包容互鑒，攜手共建和平穩(wěn)定、環(huán)境友好和可持續(xù)發(fā)展的北極。從中國當(dāng)下政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，中國在北極的權(quán)益應(yīng)當(dāng)著眼于積極參與科學(xué)考察以及航運(yùn)、資源開發(fā)、可持續(xù)發(fā)展等北極事務(wù)中，開展與北極區(qū)域組織和北極國家的和平外交，堅(jiān)持合作共贏，以合作促進(jìn)彼此的共同發(fā)展。這不僅是中國政府的現(xiàn)有立場(chǎng)，同時(shí)也應(yīng)是相關(guān)戰(zhàn)略研究的基點(diǎn)。

[1] 國家海洋局極地考察辦公室.2013年度中國極地考察報(bào)告[EB/OL].http://www.chinare.gov.cn/caa/gb_news.php?modid=05001&id=1383.

[2] 劉惠榮，陳奕彤.北極理事會(huì)的亞洲觀察員與北極治理[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，(3)：48.

[3] 劉惠榮，董躍.海洋法視角下的北極法律問題研究[M].北京；中國政法大學(xué)出版社，2012.

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[8] "Arctic Governance in an Era of Transformative Change: Critical Questions, Governance Principles,Ways Forward,” http://www.arcticgovernance.org.

[9] 程保志.北極治理機(jī)制的構(gòu)建與完善：法律與政策層面的思考[J].國際觀察，2011，(4).

[10] 嚴(yán)雙伍，李默.北極爭(zhēng)端的癥結(jié)及其解決路徑——公共物品的視角[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(6).

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[16] 何一鳴，周燦.北極石油開發(fā)對(duì)全球石油供應(yīng)鏈上游的影響[J].財(cái)經(jīng)界(學(xué)術(shù)版)，2013，(6).

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責(zé)任編輯：周延云

China and Arctic: to Create a Cooperative and Win-win Situation

Liu HuirongSun Shanhao

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

As a "near-Arctic state", China is an important stakeholder in the Arctic affairs. Since China enjoyed a permanent observer status in the Arctic Council, though still "dance in shackles", we have a broader stage to participate in the Arctic affairs. The tie linking China and Arctic has been expanded from mainly scientific research to a wider range and higher level of cooperation and development. From the reality of China's current social development, China's interests in the Arctic should focus on participating actively in the Arctic affairs of scientific research and shipping, resource development and sustainable development, upholding a principle of win-win cooperation and promoting cooperation for mutual development. China's basic attitudes towards Arctic affairs should be "active participation", and the core principle is "international cooperation".

Arctic governance; Arctic legal status; China's participation; a cooperation and win-win situation

2015-12-08

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展報(bào)告培育項(xiàng)目“北極地區(qū)發(fā)展報(bào)告”(13JBGP019)；國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國際法視角下的中國北極航線戰(zhàn)略研究”(13AZD084)

劉惠榮(1963-)，女，山東濟(jì)南人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事國際法和極地法律研究。

D993.5

A

1672-335X(2016)02-0001-07