西藏畜牧地區(qū)貧困與反貧困問(wèn)題研究及對(duì)策
——以那曲地區(qū)班戈縣佳瓊鎮(zhèn)為例

◎師佳媛 馬彪 王繼謙

西藏畜牧地區(qū)貧困與反貧困問(wèn)題研究及對(duì)策
——以那曲地區(qū)班戈縣佳瓊鎮(zhèn)為例

◎師佳媛 馬彪 王繼謙

貧困問(wèn)題是全世界丞待解決的難題，本文在充分分析西藏畜牧區(qū)貧困現(xiàn)狀的問(wèn)題下，結(jié)合西藏畜牧地區(qū)貧困的特殊現(xiàn)狀和民族區(qū)域特征，闡述了當(dāng)前班戈縣佳瓊鎮(zhèn)存在的貧困群體數(shù)量龐大，貧困面廣、恩格爾系數(shù)較高，貧困形式依然嚴(yán)峻、脫貧不徹底，返貧現(xiàn)象嚴(yán)重、脫貧戶的觀念依然落后等問(wèn)題，并從制度致貧方面進(jìn)行分析。研究發(fā)現(xiàn)：草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)的負(fù)面影響、草場(chǎng)承包責(zé)任制負(fù)面效應(yīng)、牧民的思想觀念致貧、消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理等是造成班戈縣佳瓊鎮(zhèn)貧困的主要原因。基于此，本文從制度致貧的角度對(duì)反貧困過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題提出合理的對(duì)策建議。

班戈縣佳瓊鎮(zhèn)貧困現(xiàn)狀

班戈縣位于那曲地區(qū)的西部，地處念青唐古拉山和唐古拉山之間，總面積28383平方千米，人口3.2萬(wàn)人，佳瓊鎮(zhèn)位于班戈縣的東北部，距縣城普保鎮(zhèn)75公里，總面積2993平方千米，占全縣地域面積的9.9%，佳瓊鎮(zhèn)是一個(gè)以牧業(yè)為主的正發(fā)展中的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。下轄多爾查居委會(huì)、多地村（一村）、央木布村（二村）、那高查村（三村）、熱卡下瑪（四村）、熱卡努瑪（五村），是班戈縣確定的10個(gè)牧業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。

貧困群體數(shù)量龐大，貧困面廣。班戈縣自然災(zāi)害頻繁、生態(tài)環(huán)境惡劣、經(jīng)濟(jì)文化落后，牧民主要以傳統(tǒng)的草原畜牧業(yè)為主業(yè)，收入來(lái)源單一，這是長(zhǎng)期以來(lái)影響牧民穩(wěn)定增加收入的主要原因之一。從總體上來(lái)看，佳瓊鎮(zhèn)貧困人口占總?cè)丝诘?3.6%，貧困戶占總戶數(shù)的43.3%。從各村的情況來(lái)看，多爾查居委會(huì)、多地村、那高查村的貧困人數(shù)較好于其他幾個(gè)村，主要原因是這三個(gè)村較其他幾個(gè)村擁有更多的草場(chǎng)資源，人均擁有更多的牲畜數(shù)量。

恩格爾系數(shù)較高，貧困形式依然嚴(yán)峻。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織提出的標(biāo)準(zhǔn)，恩格爾系數(shù)在59%以上為貧困，50-59%為溫飽，40-50%為小康，30-40%為富裕，低于30%為最富裕。下圖為佳瓊鎮(zhèn)那高查村與熱卡努瑪村生產(chǎn)生活模式考察得出的數(shù)據(jù)，隨機(jī)抽取了其中的部分牧戶，對(duì)其家庭的恩格爾系數(shù)進(jìn)行了測(cè)算。

表1　2013年末佳瓊鎮(zhèn)那高差村牧戶恩格爾系數(shù)測(cè)算情況表

從上表1可以看出，隨機(jī)抽取的牧戶中，5號(hào)樣本屬于特困家庭，政府每年均給予一定的生活補(bǔ)助，類(lèi)似5號(hào)樣本的牧戶在三村有6戶，均屬特困戶，自身的產(chǎn)出無(wú)法滿足基本的生存需要。據(jù)據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)，除6、7號(hào)樣本達(dá)到小康生活水平外，1戶屬于溫飽型，其他3戶均屬貧困。以上數(shù)據(jù)表明，佳瓊鎮(zhèn)約50%的牧民還處于貧困狀態(tài)，目前最緊迫的問(wèn)題就是解決牧民的溫飽問(wèn)題，這對(duì)佳瓊鎮(zhèn)整體上盡早脫貧有著重要意義。

脫貧不徹底，返貧現(xiàn)象［ 返貧現(xiàn)象：指已經(jīng)脫貧的人口又重新陷入貧困。］嚴(yán)重。為了盡快緩解和消除貧困，政府部門(mén)只注重扶貧政策在短期內(nèi)的成效，淡化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期性和可持續(xù)性，造成畜牧地區(qū)的大批牧民在脫貧后又返貧，這一現(xiàn)象給整個(gè)扶貧帶來(lái)了很大的負(fù)面影響。從佳瓊鎮(zhèn)反貧困工作實(shí)施情況講，2013年返貧率控制在0.8%以內(nèi)，減少了貧困戶76個(gè)，脫貧戶的絕對(duì)數(shù)量高于返貧戶的數(shù)量，脫貧人口超過(guò)了返貧人口，因此在總體工作層面表現(xiàn)出了良好的態(tài)勢(shì)，但我們有必要審視那些返貧的貧困人口的返貧機(jī)制。

經(jīng)濟(jì)貧困與精神貧困并存。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)貧困會(huì)引發(fā)精神貧困，但從班戈縣佳瓊鎮(zhèn)的實(shí)際情況來(lái)看，引發(fā)牧民精神貧困的原因除了物質(zhì)因素外，基礎(chǔ)設(shè)施落后與牧民享有的公共產(chǎn)品極端匱乏是導(dǎo)致牧民精神貧困的重要因素。由于經(jīng)濟(jì)貧困引發(fā)了精神貧困，精神貧困又反過(guò)來(lái)影響貧困人口獲取物質(zhì)生活資料的能力和水平，進(jìn)而陷入經(jīng)濟(jì)貧困的惡性循環(huán)。佳瓊鎮(zhèn)5個(gè)行政村和一個(gè)居委會(huì)共3000人中貧困人口數(shù)量達(dá)到1008人，可以說(shuō)牧民普遍處于絕對(duì)精神貧困狀態(tài)，即思想境界低下、道德意識(shí)缺失、文化知識(shí)匱乏、價(jià)值觀念陳舊、思維方式單一。經(jīng)濟(jì)貧困與精神貧困產(chǎn)生的心理失衡，促使原本并不嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題容易放大，導(dǎo)致少數(shù)群眾與社會(huì)的關(guān)系惡化，更嚴(yán)重的是可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。

制度致貧下造成班戈縣佳瓊鎮(zhèn)貧困的原因

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)的負(fù)面影響。為了有效遏制草原退化，改善草原生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)草原永續(xù)利用和牧業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)牧民增收，西藏自治區(qū)從2011年起在全區(qū)開(kāi)展建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制工作，實(shí)行禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼政策。雖然草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)等惠民政策對(duì)保證牧民正常生活水平起到了積極作用，但有一部分貧困戶把脫貧和發(fā)展的希望依然寄托在上級(jí)黨委和政府方面，自己無(wú)所作為，缺乏主觀能動(dòng)性，甚至對(duì)脫貧返貧抱著無(wú)所謂的態(tài)度。另外，低收入人群物價(jià)聯(lián)動(dòng)補(bǔ)貼政策和低保戶生活補(bǔ)助措施的實(shí)行，導(dǎo)致一定數(shù)量的牧民寧愿貧困。

草場(chǎng)承包責(zé)任制負(fù)面效應(yīng)。從班戈縣佳瓊鎮(zhèn)的情況看，從2003年起全鎮(zhèn)幾個(gè)行政村全面推行了草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，但當(dāng)初分配草場(chǎng)時(shí)沒(méi)有能做到科學(xué)化、合理化。直到2011年實(shí)行草原保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制后，草場(chǎng)資源才成為牧戶競(jìng)相爭(zhēng)奪的熱點(diǎn)，當(dāng)時(shí)分配草場(chǎng)時(shí)留下諸多隱患也逐漸暴露出來(lái)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2003年以后新組建的牧戶幾乎沒(méi)有草場(chǎng)資源，很多牧民怨恨當(dāng)初沒(méi)有能科學(xué)分配草場(chǎng)資源，而且對(duì)重新分配草場(chǎng)資源的呼聲很高。因此，草場(chǎng)承包責(zé)任制實(shí)施十一年以來(lái)，雖然對(duì)調(diào)動(dòng)牧民積極性以及增加牧民收入方面起到了積極作用，但同時(shí)逐步暴露了草場(chǎng)承包責(zé)任制的負(fù)面效應(yīng)。

西藏畜牧區(qū)反貧困的對(duì)策

反貧困工作不僅是簡(jiǎn)單的、消極的幫助貧困人口，也不僅是為了社會(huì)穩(wěn)定，而根本目的是為了保護(hù)和解放勞動(dòng)力，提高勞動(dòng)力素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。本文在提出反貧困對(duì)策時(shí)從制度安排角度入手，針對(duì)致貧的原因，對(duì)癥下藥，有的放矢，改變重視點(diǎn)的扶貧而忽視面的帶動(dòng)現(xiàn)象，實(shí)施整村推進(jìn)戰(zhàn)略，全面推動(dòng)反貧困工作。

改變牧區(qū)落后的觀念

以公共服務(wù)體系建設(shè)為平臺(tái)，改變牧區(qū)落后的觀念。目前貧困牧區(qū)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、電力、交通、通訊等公共設(shè)施嚴(yán)重滯后，這導(dǎo)致了牧區(qū)群眾信息封閉、生活原始態(tài)、思想落后。要改變現(xiàn)狀，必須盡快完善牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，這是改變落后觀念的首要任務(wù)。只有把現(xiàn)代化的科技成果引入到牧區(qū)群眾的生活中，才能使其接受和離不開(kāi)科學(xué)技術(shù)，不至和當(dāng)代社會(huì)嚴(yán)重脫節(jié)。

以教育引導(dǎo)為主，改變牧區(qū)落后的觀念。百年大計(jì)，教育為本。改變觀念必須從娃娃抓起，所以在上述基礎(chǔ)設(shè)施完善的基礎(chǔ)上，讓牧區(qū)適齡兒童接受良好的教育，才能從根本上改變牧區(qū)傳統(tǒng)的落后的觀念。甚至青少年可以自下而上的改變本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀，從而形成良性循環(huán)。如有條件可適當(dāng)放寬政策，選擇優(yōu)秀的牧區(qū)青少年兒童到發(fā)達(dá)的地方進(jìn)行學(xué)習(xí)（例如：拉薩、北京、上海等）。

以文化引導(dǎo)為輔，改變牧區(qū)落后的觀念。積極弘揚(yáng)人文精神，構(gòu)建新型文化觀念。在電視、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等傳媒手段安家落戶到牧區(qū)時(shí)，文化的引導(dǎo)才能形成市場(chǎng)。在醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善的情況下，牧區(qū)群眾才能漸漸重視科學(xué)技術(shù)。可以通過(guò)技能培訓(xùn)、文化培訓(xùn)等來(lái)滿足他們生活的需求；鼓勵(lì)貸款創(chuàng)業(yè)、異地務(wù)工等，以引導(dǎo)牧區(qū)群眾脫貧致富。

不斷推進(jìn)畜牧區(qū)教育發(fā)展

對(duì)教育事業(yè)的重視和投入力度，教育文化事業(yè)的發(fā)展程度，教育體制和教育政策的效率，人們總體教育文化素質(zhì)以及培養(yǎng)的人才數(shù)量，是檢驗(yàn)一個(gè)國(guó)家、地區(qū)或一個(gè)民族綜合發(fā)展程度的主要指標(biāo)之一。一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力取決于區(qū)域擁有的物質(zhì)資本、人力資本的數(shù)量和質(zhì)量。目前西藏牧區(qū)人口素質(zhì)差、教育水平低的現(xiàn)實(shí)己經(jīng)成為牧民收入提高和扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目順利實(shí)施的“瓶頸”，是使貧困延續(xù)的重要原因之一。

加大基礎(chǔ)教育和義務(wù)教育的投入力度，加強(qiáng)對(duì)教育事業(yè)的管理和監(jiān)督。牧區(qū)特殊的生活生產(chǎn)方式、落后的教育觀念是牧區(qū)教育文化事業(yè)不發(fā)達(dá)的原因所在。各級(jí)政府應(yīng)從“科教興牧、科教治牧”的戰(zhàn)略高度來(lái)重視教育，加大對(duì)牧區(qū)教育的投入力度，大力改善牧區(qū)設(shè)施和學(xué)習(xí)環(huán)境，為我區(qū)的義務(wù)教育平衡發(fā)展打下基礎(chǔ)。牧區(qū)義務(wù)教育實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)的教育扶貧撥款制度，建立專(zhuān)項(xiàng)賬戶，減少中間環(huán)節(jié)，使教育專(zhuān)項(xiàng)撥款能全額下?lián)艿轿弧?/p>

改變牧區(qū)教育發(fā)展的管理體制。牧區(qū)由于財(cái)政困難，“以縣為主”的管理體制根本保證不了對(duì)牧區(qū)基礎(chǔ)教育的投入，牧區(qū)義務(wù)教育師資隊(duì)伍的待遇也很難得到提高，因此牧區(qū)義務(wù)教育的投資主體應(yīng)以自治區(qū)政府為主，加大自治區(qū)政府對(duì)牧區(qū)義務(wù)教育的投入，增加轉(zhuǎn)移支付，牧區(qū)義務(wù)教育應(yīng)實(shí)行“以自治區(qū)為主”的管理體制，使牧區(qū)師資隊(duì)伍的工資、福利待遇得到充分保障。并進(jìn)一步明確牧區(qū)各縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的責(zé)任，并將履行職責(zé)的情況納入各級(jí)干部年度考核，對(duì)履行職責(zé)不到位的政府主要負(fù)責(zé)人，在職務(wù)提升和評(píng)先評(píng)優(yōu)時(shí)實(shí)行一票否決制。

建立有效的畜牧區(qū)師資隊(duì)伍培訓(xùn)機(jī)制。為滿足牧區(qū)師資隊(duì)伍提升能力的需要，應(yīng)建立有效的畜牧區(qū)師資隊(duì)伍培訓(xùn)機(jī)制，建議與有能力、有資格、有經(jīng)驗(yàn)的西藏高等院校建立師資培訓(xùn)機(jī)制，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)牧區(qū)師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，組織畜牧區(qū)師資的培訓(xùn)長(zhǎng)效化。也可定期派培訓(xùn)人員到基層援教或培訓(xùn)，以達(dá)到“傳-幫-帶”的目的。

（作者單位：西藏大學(xué)）

西藏大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目基金資助項(xiàng)目《西藏畜牧地區(qū)貧困問(wèn)題研究及對(duì)策分析》（201510694027）