社會組織介入基層民主選舉觀察的作用及實現路徑

吳金鑫

[摘 要]我國基層民主選舉觀察尚處于起步階段，而且是由政府主導，具有濃厚的官方色彩。社會組織介入我國基層民主選舉觀察，主要能夠發揮第三方監督的優勢，拓寬利益訴求表達渠道，提升觀察結果公信力等方面的作用，是落實基層民主選舉監督權的重要舉措。當前，社會組織介入基層民主選舉觀察既面臨著機遇，也面臨著挑戰，應當設計出切實可行、漸進式的實現路徑。

[關鍵詞]社會組織 選舉觀察 基層民主選舉

選舉觀察興起于20世紀80年代，如今已成為世界各國在民主選舉中普遍采用的一項制度安排。選舉觀察是指選舉觀察團對選舉過程進行的監督和評估。根據選舉觀察主體的不同，可分為國際選舉觀察團和國內選舉觀察團。國際選舉觀察團主要由國際政府間組織、國際社會組織等組成；國內選舉觀察團主要分為國內社會組織觀察團和國內政黨和候選人觀察團。選舉觀察對于落實選舉監督權，促進選舉過程公正透明，保障公民的知情權等具有重要的意義。國際社會的選舉觀察實踐證明，社會組織已經成為選舉觀察的重要社會力量。自2005年以來，我國已經有廣東、湖北、安徽等省份陸續開始在基層民主選舉中實施選舉觀察制度。本文旨在探究社會組織介入我國基層民主選舉觀察的作用以及實現路徑。

一、我國基層民主選舉觀察的實踐

基層民主是國家建構民主的具體實踐，民主選舉是基層民主政治建設的一個核心內容。當前，學界所提的基層民主選舉主要是指農村村民委員會的選舉和城市居民委員會的選舉。

2005年，廣東、湖北兩省率先在全省范圍內實施村委會選舉觀察員制度，并陸續將選舉觀察員制度從規范性文件提升到地方性法規的高度。此外，安徽、黑龍江等省份也從全省層面進行選舉觀察員制度的試點，具體詳見表1。湖南、四川、河南、福建、青海、浙江等多個省份的地級市政府也在試行選舉觀察制度。

總的來說，選舉觀察制度在廣東、湖北等部分省份得到了較為普遍的實施，而且選舉觀察主要是在村民委員會、居民委員會選舉層面進行的，在全國范圍內還沒有全面推廣。我國基層民主選舉觀察是由政府主導，因缺乏獨立的選舉觀察組織或機構，觀察員從選聘培訓到觀察地的選擇、經費的支出等皆是在政府部門的主導下進行 [1]。參與我國基層民主選舉觀察的選舉觀察員主要為人大代表、政協委員、專家學者、新聞記者、大學生等。選舉觀察在民政部門的主導下進行，選舉觀察員按照民政部門的規定進行觀察，并在選舉結束后將觀察結果報給當地民政部門。在當前的選舉觀察實踐中，社會組織基本上處于一個“缺位”的狀態。

二、 社會組織介入我國基層民主選舉觀察的作用

社會組織又稱“民間組織”“非政府組織”，泛指由公民自發成立的，在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及網絡形態[2]。社會組織有助于彌補市場失靈和政府失靈，是推動社會進步的主要力量，其在促進公民參與國家和社會事務管理，制衡公共權力和促進公民社會成長等方面發揮著重要作用[3]。 社會組織介入我國基層選舉觀察主要有發揮了第三方監督的優勢，拓寬了利益訴求表達渠道，提高了觀察結果公信力的作用。

（一）發揮第三方監督的優勢

選舉觀察是對選舉過程的監督和評估，但選舉觀察本身也需要監督。現有的選舉觀察由政府部門主導，而且觀察的范圍有限，有可能出現某些部門與候選人等因利益關聯而出現公開性和公正性不足的弊端。為了防止該現象出現，有必要由具有制衡公權力作用的社會組織組建觀察團，作為第三方監督力量，獨立、公正、客觀地對選舉過程進行監督。這種帶有“非黨派”性質的觀察對選舉過程的評估，一向被認為比政府安排的選舉觀察員所提供的結論更加可靠[4]。

（二）拓寬利益訴求表達渠道

社會組織是社會成員的自發組織，是不同群體實現自己意愿，維護自身權益的利益共同體，為人民群眾表達利益訴求、維護自身權益提供了重要的組織渠道[5]。在基層民主選舉觀察的過程中，政府主導的選舉觀察并不能覆蓋所有的選舉點。社會組織在政府主導的選舉觀察覆蓋到的和未覆蓋到的選舉點都可以搜集選民對選舉過程等方面的訴求，并將個體訴求的聲音匯總并運用組織的優勢表達出來，引起政府部門及社會公眾的重視。

（三）提高觀察結果公信力

部分地方政府公信力下降已成為困擾我國國家治理的一個難題。在基層民主選舉觀察的實踐中，政府部門主導的選舉觀察結果不易得到公眾的普遍認可和信賴。社會組織作為第三方監督力量，通過對選舉過程的監督，得出評估結果，更容易得到公眾的認可。而且，政府主導的選舉觀察團和社會組織組成的選舉觀察團在觀察過程中還可以相互監督，更有利于提升彼此觀察結果的可靠性、客觀性。

三、社會組織介入基層民主選舉觀察面臨的機遇與挑戰

截至2015年3月，我國共有社會組織61.3萬個，其在國家治理中扮演著越來越重要的角色。社會組織介入基層民主選舉觀察可以說是機遇與挑戰并存。

（一）社會組織介入基層民主選舉觀察的契機

黨的十八屆三中全會指出，“正確處理政府和社會的關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”。“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。”當前，我國正在進行社會組織管理體制改革，激活社會組織活力，這將為社會組織的發展以及在國家治理中發揮作用創造了有利契機。在基層民主選舉方面，選舉監督也日益引起國家層面的重視。2010年，《民政部關于切實加強村民委員會選舉工作指導的意見》指出“要完善村委會選舉監督體系，積極探索輿論監督，加強社會力量對村委會選舉工作的監督”。國家層面對社會組織以及基層民主選舉監督的重視，以及地方層面選舉觀察的實踐，都為社會組織介入基層民主選舉觀察提供了良好的契機。

（二）社會組織介入基層民主選舉觀察的挑戰

社會組織介入我國基層民主選舉觀察，需要具備內部和外部兩個條件。內部條件是需要充足的資金招募、培訓和組織觀察員參與選舉觀察；外部條件是需要得到各級民政部門的支持與合作 [6]。當前，社會組織介入基層民主選舉觀察，兩方面的條件都相對缺乏。一方面，社會組織缺乏足夠的資金和介入選舉觀察的能力及經驗。國內有從事選舉觀察實踐與經驗的社會組織較少；另一方面，我國基層民主選舉觀察制度主要是由各級民政部門主導設計并組織實施，官方色彩濃厚。現有的選舉觀察制度并未將社會組織作為主要參與者來進行制度安排，甚至部分地方官員對社會組織仍持懷疑、不信任，甚至排斥的態度。制度安排的缺乏，使得社會組織介入選舉觀察多少有些“名不正、言不順”的味道，也不容易獲得鄉鎮政府、村委會村民和居委會居民的認可與配合。

四、社會組織介入基層民主選舉觀察的實現路徑

2014年9月5日，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上就發展基層民主指出，“防止人民形式上有權而實際無權”。選舉觀察制度就是落實基層民主選舉監督權的重要措施。 國際選舉觀察的實踐已經證明了社會組織的作用，社會組織也在我國公共事務中扮演了重要的角色。社會組織介入我國基層民主選舉觀察有助于國家治理的完善，應當設計出切實可行、漸進式的實現路徑。

（一）外部路徑：完善社會組織介入選舉觀察的制度環境

政府應該明確社會組織在國家治理中的作用和地位，充分認識到社會組織介入基層民主選舉觀察能夠發揮的作用，完善社會組織介入基層民主選舉觀察的制度環境。首先，按照政社分開、權責明確、依法自治的要求，改革登記管理制度，建立社會組織備案制度和分類管理制度，拓展社會組織自主運行空間[7]。其次，完善基層民主選舉觀察制度建設，明確社會組織介入基層民主選舉觀察的地位和性質，使社會組織介入基層民主選舉觀察擁有制度化的保障，并逐步實現基層民主選舉觀察由政府主導逐步向社會組織主導的轉變。

（二）內部路徑：加強社會組織介入選舉觀察的能力建設

社會組織介入基層民主選舉觀察，不僅需要良好的制度環境，也需要提高自身的參與意識和能力。第一，拓寬社會組織的資金來源。通過政府購買服務、社會捐贈等途徑，拓寬社會組織活動資金的來源渠道。第二，加強社會組織介入選舉觀察能力的培訓。一方面，應當發揮現有的具有選舉觀察經驗的社會組織的帶頭示范作用；另一方面，也要鼓勵一些從事學術研究、政策咨詢等方面的社會組織介入基層民主選舉觀察。同時，通過舉行高規格的社會組織與基層民主選舉觀察研討會與培訓班的形式，提高社會組織介入基層民主選舉觀察的意識和能力。

（三）雙向路徑：建立政府與社會組織間的良性互動機制

建設政府和社會組織間的良性互動機制，是保障社會組織介入基層民主選舉觀察，并充分發揮作用的關鍵。在社會組織介入基層民主選舉觀察的實踐中，無論是解決觀察過程中的麻煩，還是發揮觀察結果的效用，都需要社會組織既保證獨立性、客觀性，又與政府建立起良性的互動機制。一是購買服務。政府通過公開招標等方式向社會組織購買基層民主選舉觀察這一公共產品。二是成果反饋。政府建立社會組織觀察成果反饋制度，對社會組織遞交的觀察成果，政府必須給予及時、全面的反饋。此外，無論是社會組織的觀察報告，還是政府的反饋報告，都應該公開透明，方便公眾和社會輿論對其進行監督。

參考文獻

[1]高青蓮.村委會選舉觀察員制度及其運行的改進策略——基于對廣東省村委會換屆選舉實地觀察視角的分析[J].南方農村，2014（7）：66-70.

[2]王名.走向公民社會——我國社會組織發展的歷史及趨勢[J].吉林大學社會科學學報，2009（3）：5-12.

[3]姬廣剛，曹陽昭.社會組織的民主價值與法治功能探析[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2011（5）：112-116.

[4]邱家軍.落實選舉監督權的國際鏡鑒[J].人大研究，2012（12）：19-24.

[5]楊曉梅.論發揮社會組織在社會建設多元主體中的作用[J].廣東行政學院學報，2011（1）：73-77.

[6]李凡.中國選舉觀察的探索[EB/OL]http：//www.wo

rld-china.org/newsdetail.asp？newsid=3278

[7]梁立新.社會組織介入協商民主的價值體現及實現路徑[J].學術交流，2016（02）：72-76.