公共政策議程設(shè)置中民間組織參與現(xiàn)狀、困境及提升路徑探討

吳光蕓　祝小芳　方林敏

[摘 要]社會(huì)結(jié)構(gòu)分化和利益多元化背景下，多元利益主體參與政策議程設(shè)置能夠促進(jìn)政策相關(guān)者的利益表達(dá)，提高政府決策的科學(xué)化和民主化水平。民間組織作為一部分社會(huì)群體的利益發(fā)聲器，可以通過(guò)制度化與非制度化的方式參與政策議程設(shè)置，成為政策相關(guān)者表達(dá)政策訴求的重要渠道。我國(guó)民間組織參與政策議程設(shè)置的實(shí)際效果不盡如人意，面臨制度制約、信任困境和生存困境。為此，需要從制度建設(shè)、環(huán)境建設(shè)、自身建設(shè)等方面出發(fā)，以發(fā)揮民間組織在政策議程設(shè)置中的作用。

[關(guān)鍵詞]公共政策議程 議程設(shè)置 民間組織 外壓模式 多元主體

公共政策議程是將政策問(wèn)題納入政治或政策機(jī)構(gòu)進(jìn)行的行動(dòng)計(jì)劃的過(guò)程，它提供了一條政策問(wèn)題進(jìn)入政策過(guò)程的渠道和一些需要給予考慮的事項(xiàng)[1]。政策議程設(shè)置作為公共政策過(guò)程的起點(diǎn)，決定著政策的方向與內(nèi)容。在政策議程設(shè)置過(guò)程中，相關(guān)利益主體圍繞著各自關(guān)注的政策問(wèn)題試圖影響議程設(shè)置，成為議程設(shè)置的多元參與者。民間組織憑借其在社會(huì)上的凝聚力與影響力，能夠聚合共同價(jià)值傾向和相同利益訴求的利益群體，推動(dòng)或影響政策議程設(shè)置。探究民間組織參與政策議程設(shè)置的方式、過(guò)程和效果對(duì)政治生活中科學(xué)民主決策的形成具有重要意義。本文以此為基礎(chǔ)，分析民間組織參與政策議程設(shè)置的途徑、方式和效果，分析其在政策議程設(shè)置過(guò)程中面臨的困境，并提出對(duì)策建議。

一、民間組織是公共政策議程設(shè)置中的重要參與者

當(dāng)代中國(guó)正處于改革轉(zhuǎn)型期，出現(xiàn)多元利益主體和多元政策需求，政府決策需要綜合平衡多元主體的利益需求。由于政策資源有限以及政策機(jī)會(huì)的缺乏，多元利益主體關(guān)注的問(wèn)題并不能完全被納入政策議程，因此這些多元利益主體相互競(jìng)爭(zhēng)、博弈。為了獲得參與政策議程設(shè)置的機(jī)會(huì)，各方利益主體在博弈過(guò)程中會(huì)更多地展示其所關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題需要轉(zhuǎn)化為政策問(wèn)題的急迫性，使得政策利益相關(guān)者的訴求和利益得以充分表達(dá)，增強(qiáng)了政府政策的民主性；同時(shí)多元利益主體參與政策議程設(shè)置，傳達(dá)了多樣化的政策利益需求，由政府決策者進(jìn)行選擇，在政策議程競(jìng)爭(zhēng)中“勝出”的社會(huì)問(wèn)題成為政策問(wèn)題，使得政策議程設(shè)置的科學(xué)性大大提高，從而有利于促進(jìn)現(xiàn)代決策的科學(xué)性和民主性。

如何將分散的多元利益主體的利益訴求匯聚起來(lái)，進(jìn)行利益綜合和利益表達(dá)，這依賴于組織化的力量，將相同的政策訴求整合，形成一種合力。因?yàn)椤霸诶驽e(cuò)雜的社會(huì)中，無(wú)組織的個(gè)人力量總是有限的，無(wú)論在議題倡導(dǎo)、社會(huì)動(dòng)員方面，還是在抵制政府及其他利益集團(tuán)侵權(quán)方面，都難以作為”[2]，因此聚合利益?zhèn)€體力量的渠道和載體顯得十分重要。在當(dāng)代中國(guó)，以非營(yíng)利性和公益性、自主性為特征的民間組織，可以使社會(huì)分散的個(gè)人或小部分群體按照自身利益訴求結(jié)合，有效組織分散的政策利益主體組成功能團(tuán)體，成為政策利益相關(guān)者表達(dá)政策需求、參與政策議程的重要渠道和載體。而且民間組織能夠了解社會(huì)民眾政策需求動(dòng)態(tài)，充當(dāng)政府與多元利益主體之間的溝通平臺(tái)，及時(shí)傳達(dá)和反饋雙方利益取向，進(jìn)行有效的社會(huì)動(dòng)員，形成統(tǒng)一而強(qiáng)大的政策訴求力量，大大提高參與政策議程設(shè)置的可能性，成為政策議程設(shè)置的重要參與者，對(duì)政府有限的政策資源配置發(fā)揮重要影響，促進(jìn)政府決策的科學(xué)化和民主化。

二、民間組織參與公共政策議程設(shè)置的現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著政府決策科學(xué)化、民主化進(jìn)程的推進(jìn)，在政策議程設(shè)置階段，民間組織可以通過(guò)各種方式參與和影響決策，發(fā)揮著不可忽視的作用。

（一）民間組織參與公共政策議程的方式

按照不同的角度和方法，民間組織參與政策議程設(shè)置的方式呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)。從參與方式的制度化角度出發(fā)，民間組織參與政策議程設(shè)置方式可以分為制度化和非制度化方式；從參與的社會(huì)聯(lián)合角度看，可以分為單獨(dú)參與和聯(lián)合參與方式。

1.制度化參與和非制度化參與。制度化參與是指民間組織在正當(dāng)法律與正規(guī)制度的許可下有序參與政策議程的設(shè)置，而非制度化恰好相反，即民間組織通過(guò)非正式的制度化途徑推動(dòng)社會(huì)問(wèn)題成為政策問(wèn)題，參與政策議程設(shè)置。制度化參與需要政府提供的正式制度為基礎(chǔ)，我國(guó)民間組織制度化參與政策議程設(shè)置的一般表現(xiàn)是參與政府聽(tīng)證會(huì)、民主懇談會(huì)或者是具備代表資格的組織成員參加人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度，通過(guò)合法程序參加政府的制度性會(huì)議，將其代表的利益訴求作為會(huì)議議題傳達(dá)至決策者，以此方式參加政策議程設(shè)置，從而影響政策議程。例如，2004年“圓明園湖底防滲透工程”事件中，民間環(huán)保組織“自然之友”的會(huì)長(zhǎng)，同時(shí)也是全國(guó)政協(xié)委員的梁從誡參加國(guó)家環(huán)保總局召開的環(huán)境影響聽(tīng)證會(huì)，將廣大民眾對(duì)圓明園環(huán)境保護(hù)和民眾參與政府環(huán)境決策的政策需求上傳，引起政府部門對(duì)環(huán)境問(wèn)題和公眾參與的重視，影響了政府政策議程的設(shè)置，工程得以全面整改，并出臺(tái)了《重大工程環(huán)評(píng)公眾參與辦法》，在一定程度上保障了其后環(huán)境政策的科學(xué)性和民主性。

除了制度化參與渠道，民間組織也通過(guò)非制度化途徑參與政策議程設(shè)置，民間組織通常通過(guò)社會(huì)媒體的宣傳，引起社會(huì)其他民眾和組織的關(guān)注，繼而在社會(huì)上形成強(qiáng)大的政策訴求，進(jìn)入政府視野，對(duì)政策議程設(shè)置產(chǎn)生影響。例如，1998年，環(huán)保民間組織重慶綠色志愿者聯(lián)合會(huì)開展了川西天然林資源的調(diào)查，通過(guò)中央電視臺(tái)《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》等媒體的連續(xù)報(bào)道，揭露了川西洪雅縣狂伐天然林一事，引起了中央的重視，促使四川天然林的全面禁伐和全國(guó)天然林保護(hù)工程政策的全面實(shí)施，成為政府環(huán)境保護(hù)政策議程設(shè)置的重要參與者。

2.單獨(dú)參與和聯(lián)合參與。單獨(dú)參與是指民間組織主要憑借自身力量單獨(dú)組織相關(guān)利益表達(dá)活動(dòng)，進(jìn)行利益訴求的傳達(dá)，參與政策議程。在多元利益主體相互競(jìng)爭(zhēng)，相互博弈的社會(huì)環(huán)境下，民間組織僅憑一己之力影響政策議程的設(shè)置往往勢(shì)單力薄，也不能獲得良好的參與效果，因此，民間組織往往采用聯(lián)合參與的方式對(duì)政策議程的設(shè)置形成外在壓力，促進(jìn)行動(dòng)目標(biāo)的達(dá)成。

聯(lián)合參與是指民間組織與其他社會(huì)力量或社會(huì)組織相互聯(lián)合，采取聯(lián)合行動(dòng)，求得合力，共同影響政策議程，參與議程設(shè)置。這一方式在環(huán)保組織中表現(xiàn)得更為明顯。在怒江水電站開發(fā)爭(zhēng)議事件中，北京地球村、自然之友、云南大眾流域等多個(gè)民間環(huán)保組織聯(lián)合開展活動(dòng)，聯(lián)合向社會(huì)宣傳反對(duì)怒江開發(fā)方案，而且這些民間環(huán)保組織不僅聯(lián)合了國(guó)內(nèi)的環(huán)保組織，還與國(guó)外民間環(huán)保組織進(jìn)行聯(lián)合。事實(shí)證明，多個(gè)民間組織的聯(lián)合在政府議程設(shè)置中發(fā)揮了重要作用，怒江大壩工程最終被政府?dāng)R置。

民間組織參與政策議程設(shè)置的方式多樣且各具特點(diǎn)，但由于民間組織相較于政府部門力量薄弱，政府可提供的制度化參與渠道較少，所以民間組織更傾向于非制度化和聯(lián)合參與方式，而且在具體活動(dòng)中，民間組織往往采取兩種方式并用的形式參與政策議程設(shè)置，從而更有效地影響政府決策。

（二）民間組織參與公共政策議程的效果

民間組織參與政策議程設(shè)置的積極效果大多表現(xiàn)在其參與的廣度上。民間組織是具有相同利益追求、共同價(jià)值取向的個(gè)體為實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求自愿整合而成的共同體。在多元、開放的社會(huì)環(huán)境下，不同個(gè)體根據(jù)自身利益相互結(jié)合，涉及社會(huì)的各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域，組成各類民間組織，因此民間組織參與政策議程設(shè)置的范圍日益廣泛。民間組織參與政策議程設(shè)置最多顯現(xiàn)在環(huán)保領(lǐng)域，而且在環(huán)保領(lǐng)域發(fā)揮了重要的議程設(shè)置參與者的作用。比如，金光集團(tuán)APP企業(yè)污染、金沙江開發(fā)、廈門PX事件等焦點(diǎn)環(huán)保事件中，民間環(huán)保組織在推動(dòng)政府相關(guān)政策議程設(shè)置中發(fā)揮著不可小覷的作用。隨著社會(huì)的包容與開放，民間組織參與政策議程的范圍不斷擴(kuò)大，逐漸涉及婦女兒童保護(hù)、社會(huì)公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域。如，中國(guó)煤礦塵肺病防治基金會(huì)致力于維護(hù)煤礦工人的身體健康和合法權(quán)益，發(fā)揮社團(tuán)組織的社會(huì)力量，呼吁政府對(duì)煤礦工塵肺病的關(guān)注，使政府更多地關(guān)注煤礦工的合法權(quán)益，影響了政府政策議程設(shè)置的選擇，推動(dòng)了塵肺病相關(guān)的醫(yī)療保障和大病救助政策出臺(tái)。

在怒江水電站開發(fā)事件中，多個(gè)民間組織聯(lián)合國(guó)際環(huán)保組織對(duì)原有的怒江水電站開發(fā)方案表達(dá)反對(duì)意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)持續(xù)的參與和發(fā)聲，最終改變了政府有關(guān)怒江水電站開發(fā)的決策方案，成功影響了政府怒江水電站開發(fā)的政策議程。顯而易見(jiàn)，民間組織在環(huán)境、醫(yī)療等多領(lǐng)域參與政策議程設(shè)置的效果比較明顯，但民間組織多領(lǐng)域、多廣度的參與并不都能收獲良好的議程影響效果，在一定程度上，民間組織在多領(lǐng)域參與政策議程設(shè)置，可能只是成功地表達(dá)了自身所代表的政治意愿，完成了政策訴求向外發(fā)散的過(guò)程，但并沒(méi)有改變政府的決策方案，對(duì)政策議程的設(shè)置沒(méi)有產(chǎn)生明顯作用，如在廈門PX事件中，廣大民間環(huán)保組織通過(guò)集會(huì)等多種形式參與政府有關(guān)PX項(xiàng)目的政策議程，多渠道表達(dá)對(duì)PX項(xiàng)目在廈門建址以及發(fā)展PX項(xiàng)目的反對(duì)，但是并沒(méi)有改變政府發(fā)展PX項(xiàng)目的意愿，而只是迫使當(dāng)?shù)卣畬X項(xiàng)目遷址至漳州古雷，其參與廣度的效果大打折扣。

與民間組織參與政策議程設(shè)置的廣度相比，其深度更加欠缺。我國(guó)民間組織參與議程設(shè)置更多涉及的是一些純公益性、非政治敏感性或者一些邊緣的領(lǐng)域，如環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等和政府倡導(dǎo)的價(jià)值理念一致的領(lǐng)域。民間組織在這些領(lǐng)域參與政策議程設(shè)置往往適應(yīng)了政府出臺(tái)相關(guān)政策的時(shí)機(jī)，就如約翰·金登的“政策之窗”理論，民間組織就某一領(lǐng)域的社會(huì)問(wèn)題參與政策議程設(shè)置，而這一社會(huì)問(wèn)題的利益訴求、價(jià)值取向恰好符合政府正在關(guān)注的問(wèn)題，與政府倡導(dǎo)的價(jià)值理念一樣，政府也有意出臺(tái)相關(guān)政策，這一領(lǐng)域的“政策之窗”開啟[3]，民間組織通過(guò)政府提供的制度化渠道參與議程設(shè)置，恰好對(duì)政府決策形成一定的外在壓力，成功影響政府決策。但當(dāng)民間組織參與政策議程的領(lǐng)域具有很強(qiáng)的政治敏感性，所代表的政策訴求觸動(dòng)了政府權(quán)威主體或是部門利益時(shí)，民間組織的參與往往很無(wú)力，很可能受到不公正、消極對(duì)待，很難實(shí)質(zhì)性參與政策議程的設(shè)置，政策議程參與的實(shí)際效果不盡如人意。這一方面是由于政府提供的制度化參與渠道太少，聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等參與大多流于形式，出現(xiàn)無(wú)效參與，而且民間組織的制度化參與往往涉及教育、衛(wèi)生等非關(guān)鍵的溫和領(lǐng)域，在涉及政治、改革、利益分配等敏感領(lǐng)域，處于弱勢(shì)地位的民間組織往往沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，不能與政府進(jìn)行平等對(duì)話，通過(guò)聯(lián)合行動(dòng)也可能不能形成對(duì)政府決策有影響力的外在壓力，對(duì)政策議程設(shè)置沒(méi)有實(shí)質(zhì)性影響，參與無(wú)力；另一方面，民間組織在非敏感領(lǐng)域的政策議程參與獲得較大成效，路徑依賴使得其更多選擇繼續(xù)參與獲得成效的領(lǐng)域的議程設(shè)置，而漸漸忽略對(duì)無(wú)效參與和參與無(wú)力的領(lǐng)域的議程設(shè)置，民間組織參與政策議程的深度有限。

三、民間組織參與公共政策議程設(shè)置面臨的困境

我國(guó)民間組織參與政策議程設(shè)置正面臨制度困境、信任困境以及自身的生存困境，使得參與效果不盡如人意。

（一）制度困境

民間組織參與政策議程設(shè)置的制度困境一方面是指現(xiàn)行的雙重管理體制制約其參與議程設(shè)置的主動(dòng)性和積極性，另一方面是指民間組織參與議程設(shè)置的參與保障制度無(wú)效或缺失。

1.現(xiàn)行管理體制制約。1998年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等規(guī)章實(shí)施后，我國(guó)對(duì)民間組織的管理采取“一體制三原則”的做法，即雙重管理體制、分級(jí)管理原則、非競(jìng)爭(zhēng)性原則和限制分支原則。在此管理體制下，省、市、縣、區(qū)不同層級(jí)的登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行分級(jí)管理、分級(jí)登記，而且不允許同一行政區(qū)域內(nèi)具有相似業(yè)務(wù)的民間組織存在。雖然近年對(duì)民間組織的嚴(yán)格管理開始松動(dòng)，但仍未脫離舊制禁錮。在雙重管理體制下，登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)對(duì)民間組織的成立設(shè)立了諸多限制，阻礙了民間組織的發(fā)育與發(fā)展，合法性民間組織增長(zhǎng)緩慢，使得民間組織參與政策議程設(shè)置缺少組織基礎(chǔ)，規(guī)模效益很難發(fā)揮，而且在“三原則”下，民間組織缺乏分支機(jī)構(gòu)開展后續(xù)活動(dòng)、缺少相同業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，制約了民間組織參與政策議程設(shè)置活動(dòng)的連續(xù)性和公益性，不利于保障政策議程設(shè)置的科學(xué)民主。

2.參與保障制度的無(wú)效和缺失。這是指民間組織通過(guò)制度化方式參與政策議程設(shè)置并沒(méi)有或很難完全達(dá)到有效影響政策議程的目的，低效或無(wú)效參與。民間組織通過(guò)政府舉辦的聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)的制度化方式參與政策議程，但是在經(jīng)濟(jì)理性和“大政府、小社會(huì)”的氛圍下，政府部門在議程設(shè)置中處于強(qiáng)勢(shì)地位，民間組織力量薄弱，議程參與的制度方式形式化，民間組織參與座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)成為政府決策合理性、合法性的“走過(guò)場(chǎng)”程序，并不能對(duì)政府已確定的議程產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的改變，議程參與低效、無(wú)效；另一方面，保障民間組織參與政策議程設(shè)置的相關(guān)制度缺乏。目前，我國(guó)對(duì)民間組織參與政策議程設(shè)置并沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)條例規(guī)范，民間組織的議程設(shè)置參與缺乏制度性支撐，使得民間組織更傾向于非制度化渠道參與議程設(shè)置，制度化參與效果不理想，參與面臨困境。

（二）信任困境

民間組織參與議程設(shè)置的信任困境體現(xiàn)在社會(huì)民眾對(duì)民間組織的不信任和政府機(jī)關(guān)對(duì)民間組織參與的不信任。

1.民眾對(duì)民間組織的不信任。由于民眾對(duì)民間組織缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，當(dāng)自身利益需要保障時(shí)，大部分的民眾仍然信任政府，寄希望于黨和政府主動(dòng)發(fā)現(xiàn)與自身利益相關(guān)的社會(huì)問(wèn)題，并將其變?yōu)檎邌?wèn)題，提上政策議程。另外，還缺乏民眾自發(fā)的積極向民間組織反映利益訴求的氛圍，而且近年頻發(fā)的民間組織信任危機(jī)事件更加破壞了民間組織在社會(huì)公眾中的公共和服務(wù)形象，民眾對(duì)民間組織的信任感大大降低。以慈善基金組織為例，一項(xiàng)針對(duì)公眾對(duì)民間慈善基金組織的信任情況調(diào)查顯示，公眾需要救助時(shí)，選擇相信政府的占55.13%，選擇相信民間慈善組織的占36.54%。由此可見(jiàn)，在政策議程設(shè)置中，民眾對(duì)民間組織的信任程度不高，使得其難以成為民眾表達(dá)自身利益需求和政策訴求的渠道。

2.政府機(jī)關(guān)對(duì)民間組織的不信任。盡管民間組織參與政策議程有利于政府決策機(jī)關(guān)聽(tīng)取民意，出臺(tái)科學(xué)、民主的公共政策，但部分決策者對(duì)民間組織處于不信任狀態(tài)，限制甚至控制民間組織的政策參與活動(dòng)。“國(guó)家對(duì)公共領(lǐng)域的社團(tuán)實(shí)施不同程度的控制，主要是看這樣一個(gè)社團(tuán)會(huì)在多大程度上對(duì)其權(quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)”，“國(guó)家熱心于在社會(huì)服務(wù)、人道主義和慈善等方面讓各種社團(tuán)發(fā)揮更大作用”[4]，因此，決策當(dāng)局在制度環(huán)境、發(fā)展環(huán)境等方面設(shè)置準(zhǔn)入、活動(dòng)條件，限制其發(fā)育，使民間組織的決策參與行為舉步維艱。

（三）生存困境

民間組織資金的缺乏，經(jīng)費(fèi)來(lái)源的不獨(dú)立、專業(yè)人才短缺等現(xiàn)狀，使得民間組織在參與政策議程設(shè)置時(shí)面臨經(jīng)濟(jì)困境和人才困境。

1.活動(dòng)資金匱乏。在雙重管理體制下，我國(guó)民間組織自主籌款活動(dòng)受限，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要依靠政府撥款和社會(huì)捐贈(zèng)。由于我國(guó)民間組織非營(yíng)利性、服務(wù)性、獨(dú)立性的性質(zhì)，決定了我國(guó)大多數(shù)民間組織不能開展?fàn)I利活動(dòng)以獲取經(jīng)費(fèi)。同時(shí)我國(guó)個(gè)人、企業(yè)的捐贈(zèng)意識(shí)不強(qiáng)，缺乏對(duì)公民公益捐贈(zèng)意識(shí)的培養(yǎng)和對(duì)企業(yè)捐贈(zèng)資金的鼓勵(lì)。以上這些因素導(dǎo)致我國(guó)民間組織資金的缺乏，經(jīng)費(fèi)來(lái)源的不獨(dú)立，經(jīng)濟(jì)困境制約其參與政策議程的行為。

2.人才短缺，專業(yè)能力不足。民間組織參與政策議程、推動(dòng)政策倡導(dǎo)，對(duì)組織成員的資源動(dòng)員能力、組織管理能力、協(xié)調(diào)互動(dòng)能力，特別是參與議程所在領(lǐng)域的相關(guān)專業(yè)能力有很大要求。國(guó)際上許多著名民間組織，如綠色和平、國(guó)際紅十字會(huì)等等，組織工作人員的專業(yè)能力十分突出，在其所關(guān)注領(lǐng)域建構(gòu)了專業(yè)性的智力支持系統(tǒng)，為民間組織參與政策議程提供專業(yè)咨詢。相比之下，我國(guó)民間組織的人才短板和專業(yè)能力缺陷突出。一方面，我國(guó)民間組織由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，議程參與活動(dòng)開展有限，公益?zhèn)鹘y(tǒng)較弱，很難吸引和培育相關(guān)專業(yè)人員；另一方面，我國(guó)民間組織由民眾自愿集合而成，組織成員素質(zhì)良莠不齊，缺乏專業(yè)能力。調(diào)查顯示，在社團(tuán)和基金會(huì)中有90%以上的員工沒(méi)有接受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，許多組織由于薪酬太低，聘不起專職員工，靠少數(shù)兼職人員維持運(yùn)營(yíng)[4]。民間組織相關(guān)人才的短缺，人員專業(yè)能力的缺乏，不利于民間組織參與議程活動(dòng)的開展與推行，降低了民間組織參與議程設(shè)置的影響力發(fā)揮。

四、推動(dòng)民間組織參與政策議程設(shè)置的路徑探討

當(dāng)代中國(guó)轉(zhuǎn)型期，利益主體多元化和利益訴求多樣化成為推動(dòng)民間組織參與政策議程設(shè)置的重要契機(jī)。通過(guò)管理制度的改革與創(chuàng)新、公共參與和民主協(xié)商平臺(tái)的構(gòu)建，以及自身能力的建設(shè)等途徑，解除民間組織在參與議程設(shè)置中的束縛，有利于促進(jìn)民間組織發(fā)展，提高公共政策的科學(xué)性和民主性，對(duì)推進(jìn)中國(guó)民主政治建設(shè)具有重大意義。

（一）改革現(xiàn)有的民間組織管理制度，創(chuàng)新保障參與制度

推動(dòng)民間組織參與公共政策議程的前提是改革現(xiàn)行管理體制，落實(shí)完善現(xiàn)有參與制度，創(chuàng)新參與制度與方式，拓寬民間組織參與渠道。

1.改革現(xiàn)行管理體制，增強(qiáng)民間組織自主性和獨(dú)立性。首先，政府應(yīng)確立讓渡發(fā)展空間的意識(shí)。通過(guò)降低民間組織準(zhǔn)入門檻，放寬對(duì)民間組織的登記控制，簡(jiǎn)化登記程序，取消對(duì)民間組織的諸多限制，對(duì)民間組織的成立和發(fā)展給予必要的支持和引導(dǎo)，保障多元利益主體下民間組織的正常發(fā)展，為民間組織參與政策議程設(shè)置提供基本的組織保障。其次，逐步放權(quán)，保障民間組織的獨(dú)立性和自主性。政府要尊重民間組織的存在和行動(dòng)，適度放權(quán)，允許民間組織的合理自主活動(dòng)，支持民間組織參與政策議程設(shè)置的理性行動(dòng)的開展，減少政府對(duì)民間組織活動(dòng)的行政干預(yù)，保障民間組織的獨(dú)立發(fā)展空間，提高民間組織參與政策議程設(shè)置的積極性和主動(dòng)性。

2.落實(shí)完善現(xiàn)有參與制度，保障民間組織有效參與。一是合理調(diào)整人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度中民間組織領(lǐng)域代表人物的代表（委員）比例，協(xié)調(diào)與會(huì)主體的人員構(gòu)成，保障民間組織參與議程設(shè)置的合法性資格，保證民間組織的會(huì)議發(fā)言權(quán)，提高民間組織議程參與的深度。二是切實(shí)推行聽(tīng)證制度和社會(huì)公示制度。首先，擴(kuò)大政府聽(tīng)證和公示范圍，對(duì)涉及社會(huì)公共利益的重大決策，要嚴(yán)格按照聽(tīng)證制度和公示制度運(yùn)作，推動(dòng)聽(tīng)證、公示制度的常態(tài)化，保障民間組織的多領(lǐng)域參與。其次，要嚴(yán)格規(guī)范聽(tīng)證程序和公示程序，合理設(shè)置聽(tīng)證程序中民間組織的構(gòu)成比例，提高公共決策的聽(tīng)證力度，避免聽(tīng)證和公示程序流于形式，確定制度性參與的權(quán)威性，保障政策議程設(shè)置中民間組織的有效參與。三是完善非制度化參與渠道。利用現(xiàn)有的非制度化渠道，整合參與方式與參與資源，建立社會(huì)輿論引導(dǎo)體系，促進(jìn)民間組織的有序合理議程設(shè)置參與，將民間組織所代表的政策訴求通過(guò)社會(huì)輿論發(fā)散，引起政府、社會(huì)關(guān)注，提高政策議程參與效率。

3.創(chuàng)新參與的制度與方式，拓寬民間組織參與渠道。首先，建立民間組織參與議程設(shè)置支持制度。政府應(yīng)消除對(duì)民間組織的顧慮，發(fā)揮民間組織在多元社會(huì)中的利益表達(dá)作用，為民間組織參與政策議程設(shè)置提供制度支持，培育議程設(shè)置中民間組織的力量，促進(jìn)議程設(shè)置的科學(xué)合理。其次，創(chuàng)新有關(guān)參與法律。建立保障民間組織參與議程設(shè)置的專門法規(guī)，如《民間組織參與條例》，以法律條文的形式明確民間組織在議程設(shè)置中的參與方式與程序性要求，使之走向法制化和制度化，為民間組織參與政策議程設(shè)置提供法律支撐。最后，創(chuàng)新參與方式。利用現(xiàn)代成熟的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立一個(gè)高效的網(wǎng)絡(luò)參與反饋機(jī)制，將政府與民間組織納入機(jī)制主體，政府和民間組織雙方設(shè)立專門部門和人員運(yùn)營(yíng)，雙向互動(dòng)，積極作為，實(shí)現(xiàn)民意和信息的便捷傳輸與及時(shí)處理，為民間組織參與政策議程提供便利。

（二）構(gòu)建公共參與和協(xié)商平臺(tái)，培育民間組織參與的社會(huì)基礎(chǔ)

1.構(gòu)建公共參與平臺(tái)，增強(qiáng)民眾認(rèn)同感。推動(dòng)民間組織參與政策議程設(shè)置要加強(qiáng)與社會(huì)公眾聯(lián)系，提高公眾參與度，增強(qiáng)民眾認(rèn)同感。首先，積極進(jìn)行廣泛的社會(huì)宣傳，加強(qiáng)對(duì)民間組織結(jié)構(gòu)、關(guān)注領(lǐng)域、價(jià)值導(dǎo)向、行動(dòng)準(zhǔn)則等方面的大力宣傳，促進(jìn)民眾對(duì)民間組織的認(rèn)識(shí)和了解，增強(qiáng)民間組織在社會(huì)民眾中的認(rèn)同感，為民間組織參與政策議程培育群眾基礎(chǔ)。其次，搭建社情民意反映平臺(tái)，加強(qiáng)公共參與度。民間組織要積極主動(dòng)了解公眾需求，為公眾參與提供必要的技術(shù)支持和資源保障，搭建社情民意反映平臺(tái)和定期反饋渠道，使民眾和民間組織可以定期就公共問(wèn)題和政策訴求進(jìn)行溝通交流，為民間組織參與政策議程設(shè)置提供信息來(lái)源。最后，建立與社會(huì)民眾的良性互動(dòng)機(jī)制，積極行動(dòng)，增強(qiáng)信任感。民間組織在參與政策議程過(guò)程中應(yīng)積極進(jìn)行社會(huì)宣傳和社會(huì)動(dòng)員，加強(qiáng)與政策目標(biāo)群體及相關(guān)利益群體的溝通協(xié)調(diào)，使其政策傾向和政策參與活動(dòng)獲得較高的社會(huì)信任度與社會(huì)支持度[5]，并且積極行動(dòng)，促進(jìn)民眾政策需求與利益目標(biāo)的達(dá)成，增強(qiáng)民眾信任感，培育參與政策議程的良好社會(huì)基礎(chǔ)。

2.構(gòu)建政府與民間組織民主協(xié)商平臺(tái)，保持良性互動(dòng)。民間組織參與要取得實(shí)質(zhì)性參與效果，必須構(gòu)建政府與民間組織的民主協(xié)商平臺(tái)。一是以公共利益為導(dǎo)向。民間組織是多元主體表達(dá)利益訴求的重要渠道，其參與政策議程具有一定的公共利益代表性，政府的議程設(shè)置大多也是以追求公共利益為根本目標(biāo)。因此，民間組織與政府之間的民主協(xié)商要以公共利益為導(dǎo)向，謀求雙方共識(shí)，增強(qiáng)政府對(duì)民間組織信任，提高協(xié)商效率，促進(jìn)議程設(shè)置的科學(xué)合理。二是保障民間組織平等參與。在“強(qiáng)政府”嚴(yán)格控制下，民間組織發(fā)育不完全，自身政治力量薄弱，對(duì)政策議程設(shè)置的協(xié)商缺乏話語(yǔ)權(quán)，與政府形成不平等的對(duì)話格局。因此，構(gòu)建民主協(xié)商平臺(tái)要賦予民間組織在議程設(shè)置中的話語(yǔ)權(quán)，保障其在民主協(xié)商中的平等參與。三是確立實(shí)質(zhì)的協(xié)商對(duì)話程序。民間組織與政府的民主協(xié)商要避免流于形式，在積極開展協(xié)商活動(dòng)的同時(shí)，向社會(huì)大眾及參與者公開協(xié)商內(nèi)容、進(jìn)度與結(jié)果，必要時(shí)可以建立相應(yīng)的制約機(jī)制。建立政府與民間組織進(jìn)行定時(shí)、定期的對(duì)話交流機(jī)制，嘗試將民間組織的協(xié)商參與程度納入政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。四是積極協(xié)商，推動(dòng)有效參與。民間組織與政府就公共問(wèn)題進(jìn)行民主協(xié)商，應(yīng)在合理把握政府主導(dǎo)價(jià)值觀的基礎(chǔ)上，提高政策建議與政府價(jià)值觀的契合度，強(qiáng)化與政府的溝通，充分利用制度化的參與渠道，以增加政府對(duì)政策建議的接受程度[5]，提高民主協(xié)商效率，推動(dòng)政策議程有效設(shè)置。

（三）加強(qiáng)民間組織自身建設(shè)，提高其參與能力

1.增強(qiáng)民間組織的經(jīng)營(yíng)能力，突破經(jīng)費(fèi)制約。突破民間組織參與政策議程的經(jīng)濟(jì)制約可以從三方面入手。一是擴(kuò)寬資金來(lái)源。民間組織不能以政府財(cái)政支持為主要資金來(lái)源，應(yīng)當(dāng)自力更生，多元化渠道籌資，增強(qiáng)組織籌集資金能力，擴(kuò)寬資金來(lái)源。例如在開展公益活動(dòng)的時(shí)候，在合法且不與本組織非營(yíng)利性的宗旨相違背的前提下，適當(dāng)提高經(jīng)營(yíng)性收入，充實(shí)自身的資金基礎(chǔ)。二是完善民間組織內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度。民間組織要設(shè)立專門的財(cái)務(wù)人員，建立財(cái)務(wù)公開和預(yù)算制度，對(duì)已有的運(yùn)作資金制定預(yù)算方案，及時(shí)公開財(cái)務(wù)使用狀況，合理分配組織經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格控制經(jīng)費(fèi)收支比例，降低政策參與活動(dòng)成本，提高資金利用效率。三是關(guān)注潛在的捐贈(zèng)群體，與個(gè)人、企業(yè)建立良好合作關(guān)系。民間組織在參與政策議程過(guò)程中需要與社會(huì)大眾、社會(huì)企業(yè)建立良好關(guān)系，大力宣傳組織的社會(huì)公益目標(biāo)、服務(wù)宗旨，爭(zhēng)取個(gè)人與企業(yè)認(rèn)同，培養(yǎng)潛在捐贈(zèng)群體，激發(fā)社會(huì)群體的公益精神，吸引更多社會(huì)民眾與企業(yè)的資助，增強(qiáng)組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為民間組織參與政策議程設(shè)置活動(dòng)提供經(jīng)濟(jì)支持。

2.加強(qiáng)民間組織的人力資源建設(shè)，提高其參與能力。一是加強(qiáng)培訓(xùn)交流，提高組織工作人員專業(yè)素質(zhì)。民間組織一方面需要加強(qiáng)組織工作人員對(duì)有關(guān)公共政策制定的專業(yè)學(xué)習(xí)，增進(jìn)工作人員對(duì)政策議程設(shè)置過(guò)程的了解，為民間組織高效參與政策議程設(shè)置做好知識(shí)儲(chǔ)備；另一方面需要加強(qiáng)與高校、專業(yè)研究機(jī)構(gòu)的人才交流，增強(qiáng)民間組織中政策咨詢?nèi)藛T和專業(yè)政策研究人員的比例，提高組織政策參與的專業(yè)能力，促進(jìn)政策議程參與的科學(xué)性。二是合理調(diào)整組織成員結(jié)構(gòu)，注重專職與兼職人員的合理控制，改善人員學(xué)歷層次比例，引進(jìn)高學(xué)歷、高素質(zhì)人才，構(gòu)建政策參與專業(yè)化隊(duì)伍。三是注重對(duì)民間組織領(lǐng)導(dǎo)者的能力建設(shè)，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)者主動(dòng)參與議程設(shè)置意識(shí)，提高領(lǐng)導(dǎo)者的組織管理能力和協(xié)調(diào)能力，使工作人員人盡其才，發(fā)揮最大合力，推動(dòng)議程設(shè)置的專業(yè)與高效。

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